环资类行政公益诉讼中行政机关依法履职之判断

摘 要：以提起行政公益诉讼解决生态环境和资源保护领域公益受损问题，需要界定行政机关是否依法履职，来确定行政公益诉讼案件是否具备可诉性。目前实践中关于环资类案件行政机关的依法履职认定标准仍存在较大分歧，需立足于该类案件的固有特性，将职责标准作为衡量行政机关在行政公益诉讼案件中是否依法履行职能的依据，更符合生态环境与资源保护的客观规律。

关键词：环境与资源保护 行政公益诉讼 依法履职 判断标准

《行政诉讼法》第25条、《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条均规定，行政机关经检察建议督促仍未依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼。行政机关依法履职与否既是检察机关提起行政公益诉讼的先决条件，也是人民法院裁判此类案件的关键核心。［1］但在实践中，依法履职缺少对应的判断标准，不同行政机关之间对于依法履职的适用理解千差万别。同时，由于环资类案件具有损害结果隐蔽性强、专业知识要求较高、修复难度高且时间周期长等特点，行政机关经检察建议督促履职，公益受损问题未能得到有效解决的情况依然存在。在检察公益诉讼坚持以“诉”的确认体现司法价值引领的背景下，明确行政机关依法履职的判断标准，以提升行政公益诉讼可诉性为公益受损问题得到有效解决提供更优制度保障，是至关重要的。

一、行政机关依法履职判断标准现状分析

目前，学界与实务界对环资类行政公益诉讼中行政机关履职标准尚未有统一共识，主要观点可归纳为三种。［2］

（一）结果标准

结果标准，是以有法定职责的行政机关采取的措施是否有效实现生态环境损害修复作为其依法履职与否的判断标准。单纯以结果为标准，忽略了经济社会发展中生态治理面临的复杂性、行政成本投入的有限性，对行政机关的履职要求过高。如Z市G区被倾倒固体废物1.2万余吨，其中夹杂着大量的危险废物，其有毒有害物质渗入周边土壤和水体，严重破坏生态环境。行政机关委托有资质的机构进行鉴定，清理污染物和修复生态环境费用高达2500万余元。因到案责任人经济上无赔付能力，经检察机关督促，行政机关已投入330多万元，对污染物采取应急处置措施，防止污染进一步扩大。尽管污染物未被完全清理，但行政机关在职责范围内，已穷尽行政资源及手段，如仅以未完全实现生态环境修复的结果为标准，认定行政机关未依法履职，即使提起行政公益诉讼，未必能取得更好的履职效果，也有忽视行政机关履职实际的嫌疑。

（二）综合标准

结果标准可能会忽视行政机关履职所面临的现实情况、客观因素，过度加重了行政机关的履职负担。同时，若面临生态环境损害结果不明显，或有效治理修复的客观局限性太大的情况，只参照结果标准，可能无法对行政机关是否依法履职进行判断，甚至会形成忽视采取可能的履职措施，以改善损害结果、减少损害加剧的导向。而综合标准强调在对行政机关的履职情况进行审查时，以该社会公共利益保护配套的公共管理流程体系为参考，结合其应履行的法定职责及履职后是否有效果等因素，综合研判其在该流程体系所处环节是否已依法履职。如针对Z市G区辖区未被清理的污染物，行政机关已采取应急处置措施防止污染扩大，并就资金缺口向地方政府或上级主管部门申请专项资金支持。在行政机关所处的履职环节，已穷尽资源手段，则不应被认为未依法履行职责。但目前缺少综合标准的构成要件，其在实践运用中存在困难，检察人员社会阅历、工作经验的差异，也使判断结果有一定的主观性。

（三）职责标准

职责标准认为，如果行政机关负有保护社会公共利益的法定职责，基于行政资源配置的有限性、行政管理面临的复杂性、系统治理需要的协同性、不同法益保护的均衡性，只要行政机关能证明其不存在违法履行职责或者不履行职责的主观故意、过失，且在法律框架允许的范围内客观上穷尽了手段，对受损公益进行救济，即使在法定期限内无法实现生态环境损害修复的结果，也应当认定其依法履职。在此标准下，评价行政机关是否依法履职不再只强调公益保护结果，或针对行政机关的履职效果进行综合研判，而是将焦点集中在行政机关主观上是否存在违法履行职责或不履行职责的故意、过失因素，以及客观上在法定期限内是否穷尽法律手段履行职责。如Z市F县牛蛙养殖场非法占用耕地案中，行政机关经督促对牛蛙养殖场进行了清退，终结了耕地被非法占用的状态，但牛蛙养殖对耕地耕作层造成了严重破坏，致使耕地丧失种植功能。行政机关既未能通过法律赋予的行政手段，以责令限期改正督促责任人恢复耕地的种植条件，亦未履行法律规定的代履行职责，代为恢复受损耕地种植条件，致使耕地的种植条件一直未得到恢复，社会公共利益仍处于被侵害状态，因此检察机关认为行政机关未达到依法履职的标准，需进一步跟进监督。

二、环资类行政公益诉讼与职责标准的契合度分析

多数损害通常具有直接性，责任与结果之间存在相对单一的因果关系，如人身损害，其损害行为与损害结果之间时间间隔较短，损害结果一般肉眼可见，损害结果与行为责任之间的关系较为容易判断。但生态环境和资源保护类案件损害结果往往具有隐蔽性、长期性、多因性、复杂性、多维性及动态性，其固有特性决定了以职责标准为判断依据，更契合环资类行政公益诉讼对行政机关是否依法履职所进行的合法性审查，以及办案时效的需求。

（一）损害结果的隐蔽性与长期性需要职责标准

环境污染类案件中对水、土壤、大气环境质量的危害通常需要借助环境监测、综合物探等技术综合确定；生态破坏类案件，如非法采砂、非法捕捞、农田损害等判断需借助水生生态调查、生态监测、水下测绘等技术确定，因此其损害结果具有较强的隐蔽性。同时，因损害结果的隐蔽性导致了损害行为发生与损害结果发现之间存在时间间隔。时间间隔越长，即生态环境遭受损害的时间越长，对其采取修复（恢复）措施，使生态环境恢复至基线或风险可接受水平所需时间越长，受损生态环境补救不可一蹴而就。［3］此外，发出检察建议后，行政机关整改回复及检察机关审查起诉期限共计3个月，期间即使行政机关依法积极履行职责，也未必能有较好的生态环境损害修复效果，仅以结果为标准可能会忽视行政机关已采取有效措施进行整改的事实。

相较只考虑修复成果的结果标准和需兼顾多方因素的综合标准，职责标准注重对行政机关在主客观上是否依法履职进行判断。检察建议发出后，行政机关已采取有效措施履行职责，即使受损生态环境在检察建议整改期限内未完全修复，采用职责标准可充分尊重科学规律给予生态环境必要的恢复时间。如天津市人民检察院第三分院、河北省沧州市人民检察院联合督促治理外来入侵物种互花米草行政公益诉讼案，检察机关认为各相关行政机关未依法履职，导致外来物种入侵，严重威胁滨海生态环境。相关行政机关收到检察建议采取整改措施，在对约100公顷互花米草进行了彻底治理的基础上，对余下互花米草已拟定修复治理计划，稳步有序推进各项治理工作。［4］在此案中以职责标准作为判断标准，更符合生态环境修复的固有特征。

（二）损害结果的多因性与复杂性需要职责标准

环资类损害成因多样、复杂。以水土流失为例，非法采矿、盗伐滥伐林木等均会造成水土流失，其行为本身是造成生态环境损害的直接原因。但行政机关不履行职责也会导致生态环境损害未得到及时修复，加剧损害程度。此类案件中，一般由行政机关先行责令侵权责任人在合理期限内履行修复责任，但能否取得理想效果受诸多因素影响。如因侵权责任人不具备修复能力，生态环境修复往往由有资质的机构或地方政府承担。实践中还存在修复费用高昂，侵权责任人无力承担修复责任的情形。在紧急情况下，行政机关仍先行责令侵权责任人在一定期限内履行修复责任，会造成公益受损情形无谓加剧。采用职责标准更有利于判断行政机关是否及时介入生态环境修复，承担保护生态环境的法定职责。同时，生态环境损害修复大多也涉及系统治理、综合治理，需要根据实际情况，由生态环境等若干行政机关协同参与，才能取得理想的修复效果。在此类情况下，亦无法以生态环境仍处于受损状态，断定行政机关未依法履行职责。此外，在生态环境修复过程中，行政机关可能面临缺乏专业知识，难以有效开展工作等情况，采用职责标准能予以行政机关积极引导，谋求专业机构或联合多部门推动生态环境修复工作。

（三）损害结果的多维性与动态性需要职责标准

污染环境或破坏生态行为一旦发生，其损害结果不是固定不变的，会随时间的推移而改变。以非法倾倒、处置固体废物为例，若行为人以填埋方式非法处置固体废物，且违法行为未被及时发现，因其中的有害物质会不断地向土壤迁移，最终进入地下水环境，生态环境损害的范围与程度在不断扩大，受损环境介质增加。反之，若将废水排入江河湖泊，当污染物浓度未超过水环境容量时，因水体流动带有一定的自净功能，行政机关发现违法行为时，生态环境损害可能已经得到部分甚至完全自然恢复。在此类情形下，若以结果标准或综合标准，因受损生态环境已自然恢复，无论行政机关是否依法履行职责，均失去判断依据。

而职责标准更注重对行政机关是否充分全面履行法定职责进行研判。一些需要使用虚拟治理成本法进行鉴定的案件，其生态环境损害结果并不明显，此时以职责标准进行判断，更有利于督促行政机关依法履行职责，制止仍在持续的违法行为。如大同市云州区人民检察院办理某企业违法排放超标废水污染环境行政公益诉讼案，某公司每日排放超标废水4万吨，行政机关作出行政处罚决定，要求公司限期治理，并罚款十万元整。因公司到期并未整改，违规排放超标污水的情形仍在持续，但由于水流流动性与自净能力，若仅以该区域水生态环境受损情况作为行政机关未履职到位的依据，理据并不充分。检察机关以行政机关未能制止企业违规排污发出检察建议，督促行政机关充分全面履行职责，确保企业整改措施落实到位。［5］

三、环资类行政公益诉讼中职责标准的完善

环资类行政公益诉讼中行政机关是否依法履职抗辩主要集中在部分法律的操作性不强，行政管理执法之间存在交叉脱节及客观不能等方面，这也是职责标准在适用过程中面临的难点。因此，应从强化相关配套制度，明确行政管理执法衔接流程及建立客观因素豁免清单三方面入手，提升职责标准在办案实践中的操作性，完善行政机关依法履职判断标准。

（一）以强化相关配套制度明确履职标准

环资类法律法规规定了行政机关负有的法定职责，但相应下位法对某些破坏生态、污染环境行为的查处，未建立相关配套操作指引、执法标准，行政机关难以作出相应的具体行政行为，对受损生态环境予以救济。如对水产养殖尾水排放，若属地未出台强制性标准文件，对适用对象、污染物控制指标及排放限值、监测要求、达标判定等内容予以明确，就会影响行政机关对养殖尾水超标排放的认定及后续责令整改等工作。针对地方因配套制度不健全导致普遍存在的共性问题，以推动地方立法，建立完善相关地方性法规等规范性文件，健全完善法律适用的操作指引、执行标准，对于职责标准的完善具有重要意义。

（二）以明确行政管理执法衔接流程确定职责主体

综合行政执法将分散在各行政机关的执法权剥离出来，由综合执法机构统一行使，但原来的行政机关仍负有行政管理权。［6］这就导致行政管理与行政执法相对分离，在实践中出现衔接脱节的情况。以Z市非法排水查处为例，城镇雨污管网规划管理由承担行政管理的住建部门负责，而行政处罚则由行使相对集中处罚权的城管部门负责。城管部门往往不掌握城镇雨污管网分布情况，需要住建部门予以技术支持，乃至出具书面的非法排水认定意见，才能对非法排水主体采取惩罚性措施。涉及多个行政机关的多阶段行政行为或合作型行政行为，如前一环节行政机关作出的基础行为虽为内部行政行为，但对后续环节行政机关作出具体行政行为有实质性影响的，可探索将衔接流程规范化、法定化，以明确各主体职责，并使中间环节的行政行为外部化，赋予行政诉讼意义上的可诉性，是适用职责标准对行政机关依法履职进行判断的有力支撑。

（三）以建立客观因素豁免清单明确责任边界

环资类案件的固有特点决定行政机关履职中自然条件、不可抗力、历史遗留问题等客观因素具有较强的影响力，如季节、气候、水文条件对植被生长的影响；需要开展专业测绘、钻探等工作的生态环境修复的资金保障等。在制定该领域案件办案指南过程中，可以就不同类型案件特点建立与之相适应的客观因素豁免清单，为以职责标准判断行政机关在客观上是否已经穷尽手段提供参考依据，并对行政公益诉讼适用客观因素豁免予以制度性规范。