未成年人检察综合履职的基层实践

摘 要：检察机关作为唯一参与司法保护全过程的主体，实行未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”综合履职，丰富了未成年人检察法律监督的内涵，但目前仍存在未成年人检察综合履职配套保障机制不够完善、以检察履职融入其他保护的意识及举措有待进一步增强、履职发展不平衡等问题，需从进一步细化工作规范、拓展工作方式、提升综合素能等方面入手，以高质效的综合履职实现未成年人权益综合保护最大化。

关键词：综合履职 检察监督 六大保护

最高检创新部署未成年人检察职能集中统一行使，即在办好刑事案件的同时，推动民事、行政、公益诉讼案件办理，坚持综合履职。涉未成年人案件社会关注度高、敏感性强，如何综合履行“四大检察”职能，实现高质效办好每一个涉未成年人案件是基层检察机关面临的课题之一。

一、未成年人检察综合履职的实践内涵

2021年至2023年，全国起诉侵害未成年人犯罪18.6万人，年均上升3.1%，受理审查起诉14周岁至16周岁的未成年犯罪嫌疑人从2021年8169人上升至2023年10063人，年均上升6.5%。［1］侵害未成年人犯罪持续上升，涉及未成年人的违法犯罪仍然多发，未成年人保护工作面临新的挑战。确立未成年人检察统一集中办案模式，让未成年人检察工作办案理念和办案结构实现从“单一保护”到“双向保护”再到“综合司法保护”，从“捕诉一体化”到“捕诉防一体化”再到“捕诉监防教一体化”，形成了“一点两面、纵横结合”的全方位履职体系。

“一点两面”是指以未成年人合法权益为切入点，在以被性侵未成年人保护、网络游戏等人民群众关心关切的问题为主要内容的司法保护层面，不断拓展办案专业化建设，强调针对未成年人的身心特点和教育挽救的需要。在社会调查、司法救助、心理救助、社会救助等多元化手段的社会支持保障层面，争取社会力量，开展预防、案外帮教工作，促进未成年人权益保护的社会治理。“纵横结合”即打破传统未成年人检察在职能、范围上的思维定式及业务流转的程序，以未成年人刑事检察监督为基础，优化民事、行政、公益诉讼等履职工作流程，一体推进未成年人检察综合履职。

二、未成年人检察综合履职的实践优势

未成年人保护是一项长期、系统的工程，需要以全面、辩证、长远的眼光谋划和推进。检察机关通过综合履职，将司法保护主动融入其他“五大保护”，为更好保障未成年人合法权益发挥了重要的功能与价值。

（一）一体化优势推动整体履职能力提升

检察机关一体化是中国特色社会主义检察制度的显著特征，上下级检察院之间、各项检察业务之间天然的具备融合组织、制度的优势，是推动未成年人检察综合履职的法宝。最高检从推行未成年人检察业务统一集中办理到推出未成年人检察综合履职适用率案件质量评价指标，未成年人检察工作进入了基层探索与顶层设计良性互动的快速发展阶段，推动未成年人检察综合履职不断向纵深发展。

（二）捕诉一体履职优势促推高质效的个案办理

未成年人检察业务统一集中办理后，未成年人检察工作继续将涉未刑事捕诉办案放在基础地位，依托侦查监督与协作配合机制，通过提前介入引导侦查，对涉未成年人案件有案不立、立案错误等问题进行事前监督。通过社会调查、附条件不起诉、督促监护令、支持起诉、司法救助等办案手段，对不捕、不诉或者量刑不当、判决免予刑事处罚及缓刑案件进行事中监督。最终实现结合不同涉案未成年人犯罪心理、成长环境、跟踪回访等情况，由个案的特殊情况总结出不同案件的一般规律，提升事后再犯预防工作质效，确保每一起案件都经得起检验。

（三）数字检察优势推动个案办理到类案监督

未成年人检察工作本身具有跨部门、跨专业的特点，而且耗时多、战线长，因而大数据赋能法律监督，是深化未成年人检察综合履职的应然之势。利用大数据、人工智能等手段，针对相关数据进行更加全面、深入的分析，打破数据壁垒。以笔者所在地区为例，鄂尔多斯市人民检察院协调相关部门搭建“隐性辍学法律监督模型”，筛查出全市44名隐性辍学学生涉及105条行政违法记录，专题报告市委政法委及教育工作部门后，引起高度重视，促成协同治理；基层人民检察院通过“在校学生异常电话卡法律监督模型”，筛查并联合相关部门整治注销全市467名学生5500余张电话卡，精准有效预防未成年人在校学生成为电信诈骗的“帮凶”。大数据法律监督模型的搭建，实现一案线索到多案线索的移送并跟进监督，再到类案监督线索及整治类案背后的社会治理漏洞，有效解决了未成年人检察工作人员力量有限性与业务辐射广泛性之间的矛盾。

三、当前基层院未成年人检察综合履职面临的问题与不足

（一）配套保障机制不够完善

一是涉未成年人公益诉讼检察工作机制不完善。虽然《未成年人保护法》为检察机关开展涉及未成年人主体的公益诉讼提供了法律依据，但仅为概括性授权，需要司法适用的转化，目前无相关规定对涉未成年人公益诉讼进行专门设计。例如如何准确界定未成年人公益诉讼的基本范畴？如何适用程序？如何高效且规范发现处理公益诉讼案件线索？实践中，在办理未成年人被引诱文身案件中发现，因市场监管、行业自律不足，文身师无资质认证，文身环境杂乱，公安机关、市场监督管理部门、卫健部门均对文身店进行过现场检查，但均因无明确处罚依据无法作出行政处罚，而检察机关调查核实手段有限、取证程序缺乏规范、诉前程序不完善，整体工作推进有赖于沟通协调，检察监督效果欠佳。二是缺乏内部协调机制。未成年人检察部门与民事、行政、公益诉讼、刑事执行等部门在分工协作、工作标准、工作流程等方面无明确规范，调卷、移送线索以线下台账方式为主，案件线索多为在办理刑事案件中发现的监护侵害、民事赔偿或者针对娱乐场所、校园周边的行政公益诉讼等情形，且在收集、技术分析相关数据时，数据使用的合法性和规范性不高。三是办案系统应用与办案实际不相适应。全国检察业务应用系统仅在审查起诉阶段生成案件，且仅在“源”案中发现综合履职线索，实际办案“案发-立案侦查-审查逮捕-审判”历时较长，往往不能及时发现线索或者发现线索后已难以取证，导致部分线索无法开展综合履职，又或涉案人员、单位对相关问题已进行整改，前期投入的大量工作并不能被全部体现。

（二）以检察履职融入其他保护的意识及举措有待进一步增强和完善

从笔者所在地区全省近5年涉性侵害未成年人犯罪一项数据上看，受理审查起诉性侵未成年人犯罪1973件2179人，呈持续上升态势。其中，因家庭监护缺失或监护不力，发生涉及熟人性侵未成年人591件，涉及近亲属性侵未成年人87件，涉及监护人性侵未成年人66件。因学校法治教育不到位，发生性侵害未成年人案件中，嫌疑人为学生的268人，涉及老师性侵未成年学生41件。因社会管理责任落实不到位，发生涉及邻居性侵未成年人130件，涉及医生性侵未成年患者5件，涉及利用网络为媒介实施性侵案件21件，数据反映出的涉未成年人司法保护在家庭、学校、社会等领域的综合责任落实问题亟待解决。梳理发现，检察机关未充分发挥参与司法保护全过程优势，1973件性侵未成年人案件中提前介入案件仅19件，提前介入率为0.96%，介入引导取证不充分。监督督促相关部门履行监管职责力度不足，有1237件涉性侵案件发生在宾馆、酒店，占比62.7%。开展一般预防工作方式较为单一，主要为心理疏导、心理测评，强制报告、入职查询和从业禁止、家庭教育指导等工作仍需加强。

（三）未成年人检察工作发展不平衡

1.地区机构设置、人员配备与办案情况不均衡。笔者所在地区市下辖9个基层院，仅市院设置了专门的未成年人检察部门，9个基层院均在刑事检察部门设置专门的未成年人检察办案组，仅1个基层院是专职办案组，其余基层院的办案组按照不同轮案比例同时承办其他刑事案件。随着未成年人检察案件量的大幅度提升，经济发达的基层院近5年办案量达到案件量较少地区的12倍。如2023年开展未成年人检察综合履职工作99件，衍生出行政公益诉讼案件103件，民事公益诉讼案件1件，但全市未成年人检察条线员额检察官和检察官助理仅有10人，现有的机构设置和人员配备与未成年人检察工作需求不相适应，制约综合履职工作质效。

2.专业化素质能力不平衡。囿于办案习惯，部分未成年人检察人员更熟悉刑事检察工作，主动发现涉未成年人民事、行政检察业务意识不强且相关办案能力薄弱，对于办理刑事案件中发现的监护缺失、监护侵害及背后的深层次家庭、学校、社会原因等情形，缺少主动进行督促起诉、支持起诉的监督意识和监督能力。

3.数字化应用发展不平衡。在推进未成年人检察综合履职参与社会治理过程中，检察机关面临的最大问题就是数据获取问题及数据来源有限。因区域限制、技术能力等制约，地区职能部门与检察机关信息不能有效整合，重点体现在内外部数据共享和跨部门信息协同方面，有的地区已具有地域性和综合性的未成年人保护数据库，开发并运行监管云平台，有的地区尚未组建团队，数字检察发展滞后，政务、政法的关联数据不能发挥应有之力。

四、加强未成年人检察综合履职的路径思考

（一）有序推进综合履职工作规范运行

1.立足检察监督职能定位，细化涉未成年人公益诉讼检察立法规范。以检察公益诉讼法立法为契机，在立法层面明确涉未成年人公益诉讼案件在人员、机构配置、内部实体及程序规则，研究制定综合履职工作指引，细化诉讼程序，重点是列明未成年人合法权益保护范围，对综合履职的程序、管辖、诉讼权利与义务等方面进行规范，列明调查核实方式，明确调查核实权的权威性和强制性，进一步增强未成年人检察综合履职的刚性。

2.建立规范科学的线索移送机制。一方面，以市辖区范围的数据使用为基础，按照“四大检察”分类归集线索，推行“一案多查”办案模式，即办理涉未成年人刑事案件时，除传统刑事案件审查外，同时审查家庭监护教育是否得当，是否需要综合救助、是否在民事行政领域存在监督事项等。另一方面，加强未成年人检察社会化建设，建立“未成年人检察+观察员”检察履职模式，搭建未成年人权益保护观察员平台，聘任学校、医院、社区人员等作为未成年人权益保护观察员，充分发挥社会观察员在教育、医疗、文明建设的实践经验和专业领域知识优势，以更契合未成年人需求的方式解决问题，推动办案组织与社会组织的专业化建设。

3.优化办案系统，科学运用综合履职适用率。持续完善全国检察业务应用系统2.0未成年人检察业务集中统一办理流程的权限配置和节点推进，增加纠正违法类的行政检察建议案件类型，完善综合履职适用数值抓取范围，确保涉未成年人“源”案件及衍生案件均在全国检察业务应用系统内生成，重视社会调查、特殊预防的运用，将“源”案件及衍生案件的全面审查情况、提出意见情况纳入分析视野。

（二）拓展综合履职工作方式

1.坚持“预防就是保护，惩治也是挽救”的理念。一是在办案过程中摒弃“就案办案”思想，不仅要遵循未成年人司法规律，更要结合未成年人生理、心理、传统文化、社会环境变化等处理案件，推动解决案件背后的社会问题。二是坚持以零容忍态度惩治侵害未成年人犯罪。会同公安机关、人民法院，依法严惩暴力伤害、强奸、猥亵等侵害未成年人犯罪，对性侵未成年人重大、疑难、复杂案件，完善检察机关介入引导侦查取证、挂牌督办、专家参与论证工作机制。［2］三是提升综合履职质效，对涉未成年人监护、代理、抚养、收养、继承、教育等领域，依法加大支持起诉力度，综合考虑支持起诉必要性。通过加强与教育行政部门、未成年人保护机构、法律援助等单位沟通协作，增加以学校与社区互动、家庭与家庭互助、学校与家庭合作为主要形式的家庭教育指导服务，实现校家社协同共育。充分运用大数据分析，应用校园周边治理、食品药品安全等重点领域法律监督模型，督促相关职能部门建章立制，铲除未成年人犯罪、侵害未成年人犯罪的土壤和温床。四是开展实质性救助与帮扶，集聚社会资源参与涉案未成年人关爱救助，综合考虑经济、法律、心理、生存发展等多方面救助方式，引入专业力量参与对涉案未成年人的社会调查、跟踪帮教、心理疏导等，提升未成年人检察工作专业化、社会化水平。

2.凝聚多方力量，加大协同力度。积极主动向地方党委政府汇报、反馈工作建议，加强“检行磋商”，将罪错未成年人行为分级干预矫治纳入依法治市和平安建设的重要内容，进一步明确各相关部门的具体职责。动员多方力量共同做好预防未成年人犯罪工作，通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与听证、庭审观摩，以案释法，发挥典型案件的教育引领作用。推动检察官担任法治副校长实职化履职，通过参与校园安全管理工作、协助学校处理安全事故纠纷、参与学校周边环境治理等方式，为未成年人健康成长营造良好校园环境。

（三）提升综合素能，推进未成年人检察信息化建设

一是要加强办案组织专业化建设。成立专门未成年人检察办案部门或办案组，有梯次地补充熟悉民事、行政、公益诉讼检察业务人才，充实未成年人检察部门人员力量。主动借鉴“外脑”智慧，引入医疗、心理、教育、社会等法学专家以外的专家、学者担任特邀检察官助理，为办案提供更多专业支撑。二是以“智”促“治”。推动未成年人信息化综合平台建设，各地在实现依法向检察机关开放相关信息和数据库的基础上，搭建集线索发现、预防、办理、监督、帮教等功能于一体的数字化平台，更加精准发现类案背后的社会治理漏洞，依法监督履职，促推社会治理和综合保护长效机制的健全完善。