销售冒用地理标志农产品行政公益诉讼精准监督的实现

摘 要：地理标志蕴含着所涉地域特有的自然、历史、人文因素，属于该区域的公共资源范畴，不仅具有知识产权的私权属性也具有公益属性。销售冒用地理标志农产品行为不仅侵害权利人的权利，而且破坏公平市场竞争秩序，损害社会公共利益。依托行政公益诉讼检察职能，对承担监管职责的行政机关依法履行监督职责，是保护地理标志知识产权的重要保障。在地理标志行政公益诉讼保护实践中发现，存在公益受损事实的认定角度多元、行政机关是否依法履职的法律依据繁杂、行政机关监管职责认定困难等方面问题。应在准确查明公益受损事实基础上，运用法律解释方法明晰法律适用、确定行政机关监管职责；实质区分销售冒用地理标志农产品侵权事实具体情形，精准制发检察建议，实现行政公益诉讼对销售冒用地理标志农产品行为的精准监督。

关键词：行政公益诉讼 农产品地理标志 检察建议 精准性监督

公益诉讼检察重在突出精准性规范性。检察机关要以精准性规范性作为检察公益诉讼高质效办案的基本内涵和要求，以“可诉性”作为促进提升办案质效的重要标尺。［1］检察机关通过办理农产品地理标志保护行政公益诉讼案件，加强地理标志知识产权保护。目前该项制度尚处于探索阶段，有必要在法律适用方面加强研究，确保监管主体的精准性，提升侵害事实、适用法律的精准性，提高对策建议的精准性，以诉前精准性提升可诉性，落实“高质效办好每一个案件”。

一、农产品地理标志属性及保护模式

近年来，我国对地理标志的保护越来越重视，检察机关开展地理标志知识产权公益诉讼是维护知识产权的重要保障，也是提升知识产权保护质效的有效手段。

（一）农产品地理标志属性特质

从 《与贸易有关的知识产权协定》［2］规定看，地理标志保护法律起源于对消费者权益的保护和对公共利益的维护，为更好实现对地理标志的保护，多国采取专门法形式或者通过调整商标法相关规定的方式对地理标志予以保护，从而使地理标志实际上具备了类似于专利权、商标权的排他权特点。［3］我国目前对农产品地理标志保护具有以《民法典》《商标法》为代表的私益角度保护，以《产品质量法》《农产品质量安全法》《地理标志产品保护办法》为代表的公益角度保护相结合的特点。公益诉讼制度以维护社会公共利益为目标，“社会公共利益”在法律上是不确定概念。［4］根据学界的普遍观点，界定这一概念必须考虑“地域”和“人数”两个要素。因此，社会公共利益通常可以理解为某一地域范围内不特定多数人的利益 ［5］。 综上，探索将农产品地理标志保护纳入公益诉讼检察领域已成为公益诉讼制度不断走向深入的重要内容。［6］

（二）农产品地理标志认证体系

目前市场流通有效使用的地理标志有国家知识产权局认证的红色GI“中华人民共和国地理标志”和农业农村部认证的绿色AGI“中华人民共和国农业部农产品地理标志”。虽然自2022年11月17日，农业农村部停止了农产品地理标志登记工作，但之前登记的农产品地理标志（AGI）仍在市场流通使用，在新的法律法规出台前，农业农村部门对其已登记的“农产品地理标志”仍有监管职责。两种认证体系下检察机关办案时要精准确定监管责任主体。

（三）农产品地理标志法律保护框架

对于农产品的地理标志的保护，我国基本形成了以《地理标志产品保护办法》《农产品地理标志管理办法》为指引，以《商标法》为基础，以《食品安全法》《产品质量法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》等为主要依据的法律框架。这套庞杂的地理标志保护体系对办理行政公益诉讼案件适用法律带来一定困惑，已成为该类案件办理中的主要问题。

二、销售冒用地理标志农产品行政公益诉讼案件办理存在的问题与困难

行政公益诉讼案件中认定行政机关是否依法履职，要遵循“三段论”分析法，即大前提（法律法规）-小前提（公益受侵害事实）-结论（行政机关是否依法履职）。［7］实践中，开展销售冒用地理标志农产品行政公益诉讼监督，存在以下几个问题与困难需要解决。

（一）认定公益受损事实角度多元

存在社会公共利益或者国家利益受侵害的事实或隐患，是行政公益诉讼启动的第一步，必须调查清楚公益是否被侵害，精准确定小前提。笔者通过整理目前部分地区市场监督管理部门对“销售冒用地理标志农产品”行为的处罚案例，并梳理行政机关作出行政处罚适用法律依据的情况发现，对于“销售冒用地理标志农产品”同一种侵权行为，实践中出现行政机关适用《反不正当竞争法》《产品质量法》《商标法》《食品安全法》《消费者权益保护法》等多种法律法规情形。可见对“销售冒用地理标志农产品”行为处罚角度多元，公益受损事实认定与法律规定错综复杂。

（二）认定公益受损法律依据繁杂

在确定公益受损事实情况下，要进一步解决如何精准确定“大前提”即应适用哪部法律。由于不同法律权益保护侧重点不同、法律术语使用规范性差异，相关法律规定不明确，实践中表现为与地理标志对应的法律之间尚不能完全协调统一［8］，行政机关未依法履职的法律依据不明晰。

一是“地理标志”在不同法律规范中法律称谓不同。关于销售冒用地理标志农产品处罚的规定，已申请为注册商标的地理标志在《商标法》中表述为“注册商标”，即地理标志受《商标法》保护的前提是将其“注册”为集体商标或证明商标。《农产品质量安全法》规定的“质量标志”包括地理标志。《产品质量法》与地理标志对应的法律术语是“质量标志”“产品标识”。《食品安全法》中地理标志表述为“证明文件”。《反不正当竞争法》对地理标志通过规定禁止实施混淆行为、虚假或者引人误解的商业宣传做出保护［9］。

二是地理标志相关法律法规众多。《地理标志产品保护办法》及《农产品地理标志管理办法》仅规定了销售冒用地理标志专用标志产品违法行为，未指明具体处罚依据及措施。虽然《商标法》保护力度最强且有明确的处罚条款，但地理标志申请为注册商标的数量较少，不能全面有效保护地理标志。《农产品质量安全法》第74条的处罚仅适用于农业农村部认证的地理标志农产品未进入市场流通环节的情形，该产品在进入市场流通环节后的处罚依据较为繁杂，涉及多个部门法律法规。

（三）行政机关监管职责认定困难

我国目前农产品地理标志的监管部门为市场监督管理部门和农业农村部门。从2022年开始农业农村部对农产品地理标志已停止受理申请，部分农业农村部门对其之前认证的农产品地理标志是否应继续履行监管职责认识不清。虽然相关法律、法规和规章分别规定了地理标志产品的申报部门、审批程序以及审核方法等行政管理制度，但是监管部门职能存在交叉，部门之间缺乏有效沟通。这一状况会使生产者、经营者无所适从，也造成地理标志监管职责不明，存在双重监管或者监管空白情形。对同一违法事实出现无行政机关监管或者多个行政机关同时监管两个极端，为检察机关履行地理标志知识产权公益诉讼职责带来困惑。

三、销售冒用地理标志农产品行政公益诉讼案件办理要点

法律是语言文字的成文法，需要通过法律解释克服法律语言的模糊性、法律文本的滞后性及规范竞合问题。在销售冒用地理标志农产品行政公益诉讼案件中，应实质区分违法行为，以法律解释方法明晰法律条文之间的关系、明确行政机关的监管职责。

（一）实质区分违法行为，准确查明公益受损事实

根据违法行为的不同，查明公益受损事实是精准适用法律的前提。销售冒用地理标志农产品行为在具体细节上存在诸多不同，这些细节的严格把握恰恰影响案件的进一步办理。根据销售冒用的对象是否注册，可分为侵害已注册为集体商标或证明商标农产品地理标志与侵害未注册为集体商标或证明商标的农产品地理标志两种情形，未注册的根据保护体系不同，受损对象分为农业农村部门认证的农产品地理标志和国家知识产权局认证的地理标志。后者根据主观过错，又区分为销售者明知和销售者不明知其销售的是他人冒用地理标志农产品的情形。

（二）明晰行为特点，精准适用法律

与“地理标志”对应的法律术语不统一问题。原国家质量监督检验检疫总局《关于实施〈产品质量法〉若干问题的意见》明确质量标志包括我国政府有关部门批准或认可的产品质量认证标志、企业质量体系认证标志、国外的认证标志、地理标志等。《农产品质量安全法》罚则中对销售冒用农产品质量标志行为的处罚规定亦适用对地理标志的保护。对“地理标志”与《食品安全法》中“证明文件”关系问题，目前实践中已达成普遍共识，即“地理标志”属于该法规定“证明文件”，黑龙江、云南、山东等部分省份出台的食品管理办法中已作出相关规定。例如山东省《山东省食用农产品批发市场质量安全监督管理办法》规定，农产品地理标志等食用农产品包装上所标注的产地信息可视为产地证明合格证。

关于地理标志相关法律法规众多问题，要明晰适用法律的具体条件。销售冒用地理标志已注册为集体商标或证明商标时，应当优先适用《商标法》进行处罚。未成为注册商标的农业农村部门认证的地理标志产品违法行为发生在进入市场流通环节前，《农产品质量安全法》第74条已作出明确规定。对进入市场流通环节的地理标志产品，应从销售冒用行为与公益受损事实密切程度分析。销售者未履行地理标志查验义务，损害食品安全溯源管理秩序，适用《食品安全法》。销售者履行查验义务，但存在伪造冒用行为违反产品质量责任和义务的，适用《产品质量法》。与损害市场公平竞争秩序密切，适用《反不正当竞争法》。在适用《消费者权益保护法》时应当注意该法第56条的规定，在地理标志保护方面，优先适用相关法律法规，只有在其他法律没有规定情况下，才适用《消费者权益保护法》。

（三）运用体系解释，确定行政机关监管职责

精准认定销售冒用地理标志农产品侵权行为的监管职责主体，需要运用体系解释厘清《农产品质量安全法》法律条文之间的关系。《农产品质量安全法》总则第2条规定该法所称农产品，是指初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。分则第74条规定农产品生产经营者冒用农产品地理标志，或者销售冒用农产品质量标志的农产品的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门按规定处罚。分则第74条规定的内容应受到总则第2条的统辖。第74条规定的农产品亦应指初级农产品，该法第60条规定县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照该法和《食品安全法》等法律、法规的规定，对农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的生产经营活动进行监督检查。 即在农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业前的生产经营活动中销售冒用地理标志农产品的行为，由农业农村部门依法监督检查。在农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的生产经营活动由市场监督管理部门监督检查。

四、提升销售冒用地理标志农产品行政公益诉讼精准监督质效的路径

如何适用法律精准确定监管主体及行政机关履职依据是办理该类案件的关键环节，笔者结合办案实践，总结以下实现路径：

其bQpVvDT2NaX0o7JBNMdaM247vWAy2S3uwIJvXIvHBgk=一，销售冒用地理标志集体商标或者证明商标产品的行为。《商标法》第57条第（三）项销售侵犯注册商标专用权商品的，属于侵犯注册商标专用权的行为。该法第60条明确由原工商行政管理部门（现为市场监督管理部门）对该行为作出处罚。因此当行政机关未依法对该行为履行监管职责时，检察机关应向市场监督管理部门制发检察建议，督促其依据《地理标志产品保护办法》第30条、《商标法》第57条第（三）项、第60条依法履行监管职责。

其二，销售冒用农业农村部认证的“农产品地理标志”的行为。检察机关应依据《农产品质量安全法》第60条，严格区分农产品所处阶段。对农产品在未进入批发、零售市场或者生产加工企业的生产经营活动阶段发生的违法行为，对该行为农业农村部门未依法履行监管职责，损害社会公共利益的，向其制发检察建议，并根据《农产品质量安全法》第74条规定履行法定职责。农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业的生产经营活动，由市场监督管理部门进行监督检查。销售者对地理标志农产品未查验证明文件，市场监督管理部门未依法履职，向其制发检察建议，督促其依据《食品安全法》规定履行监管职责。销售者履行查验义务，根据销售者主观过错不同适用《产品质量法》。

其三，销售者明知销售冒用国家知识产权局认证的农产品地理标志（未注册集体商标或证明商标）行为，如销售者在产品上粘贴国家地理标志标签、甚至将商品外包装替换为有地理标志包装。根据《产品质量法》第8条规定市场监督管理部门负责产品质量监督工作。《产品质量法》第31条规定销售者不得伪造或者冒用认证标志等质量标志，同时该法第53条对该行为明确规定了处罚条款。市场监督管理部门未依法履职的，应向其精准制发检察建议，并督促其根据上述条款履行法定监管职责。

最后，销售者不明知是他人冒用农产品地理标志（未注册集体商标或证明商标）产品的行为。根据《产品质量法》第55条规定，对销售者有充分证据证明其不知道销售的产品是禁止销售的冒用地理标志产品并如实说明其进货来源的，比照该法第53条从轻或者减轻处罚。市场监督管理部门作为负责产品质量监督主管部门未依法履职的，检察机关应向其精准制发检察建议，督促其依法履行监管职责。