行刑反向衔接制度检察实践及优化建议

摘 要：通过开展行刑反向衔接，检察机关对不起诉案件的行政处罚情况进行监督。检察机关行刑反向衔接工作存在刚性保障不足、线索移送不畅、检察意见质效不高和行政机关对检察意见接受程度不一等问题。应当立足检察工作实际，聚焦难点堵点问题，加强顶层设计，建立案件移送、证据转换等统一标准。在发挥检察机关主导作用的同时，厘清检察权和行政权的边界，深化行政机关的衔接协作。提升检察人员能力，提高检察意见的精准性和可执行性，确保行刑反向衔接制度顺利实施。

关键词：行政执法 刑事司法 行刑反向衔接 检察意见

一、行刑反向衔接制度背景及现实意义

检察机关通过行刑反向衔接对不起诉案件的行政处罚进行监督，在提升社会治理水平、应对刑事犯罪发展以及促进公正与效率等方面具有重要意义。

（一）制度化背景

我国的行刑反向衔接肇端于1996年《刑事诉讼法》第142条，后续出台的规范性文件也对其不断重申。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称“党中央《意见》”）指出“健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度”，对“反向移送机制”进行强调；2021年7月，修订后的《行政处罚法》首次在法律层面明确行刑双向衔接机制；同年9月，最高检发布《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（以下简称《行刑衔接规定》），对检察机关开展“行刑双向衔接”工作作了更为具体的规定；2023年7月，最高检出台《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《双向衔接意见》），将行刑反向衔接进一步制度化、规范化。

2024年7月，最高检应勇检察长率调研组在贵州调研时强调，“行刑反向衔接是行政检察的一项重要职能。要坚持实事求是、依法监督，严格把握可处罚性原则，持续做深入、做规范、做出成效”。［1］党的二十届三中全会明确提出，完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。行刑反向衔接具有明确的制度化背景，在实际工作中也一直存在，但实践中落实情况还有较大提升空间，亟需健全检察监督与行政执法衔接制度。［2］

（二）现实意义

首先，社会治理层面。《双向衔接意见》的出台，有效解决了行刑反向衔接制度供给不足问题，为工作落实提供了规范指引。通过对不起诉案件中当事人的行政处罚持续跟进监督，避免“不刑不罚”，实现“罚当其错”，消除追责盲区。其既能提高违法犯罪成本，又能减轻社会治理中的刑罚成本，深化对行政机关的法律监督，又能在反向衔接机制末端深入促进社会治理。

其次，刑事犯罪发展层面。从1997年《刑法》到2024年《刑法修正案（十二）》，增加的70个罪名中，属于典8+cabYApnJc60esVDdL1Wg==型轻罪的罪名有23个。根据最高检相关数据，宣告刑为3年以下有期徒刑的轻微刑事犯罪占到全部犯罪的80%以上，并已维持十年已久。［3］行刑反向衔接既贯彻了刑法谦抑性原则，保障了宽严相济刑事政策的落实，又织密了犯罪治理责任网，使治罪与治理无缝有效衔接。

最后，司法实践层面。其一，行刑反向衔接流程加快了案件流转，显著缩短了案件办理周期。其二，行刑反向衔接对检察意见的采纳和履行消除了部门间的法律适用差异，确保了法律的统一适用。其三，行刑反向衔接对行政执法行为的监督有效减少了执法中的权力滥用和不当干预，确保了执法行为合法。

二、检察机关在行刑反向衔接中的职能作用

明确检察机关在行刑反向衔接中的职能作用，是有效解决检察实践中行刑反向衔接制度困境的重要前提。检察机关在行刑反向衔接中的职能作用主要体现在对法律监督案件的移送、对案件的实质性审查以及跟进移送案件等方面。

（一）法律监督案件的移送

“衔接”一词在文义上属于程序范畴。有观点认为，反向衔接就是程序上的工作，表现为案件线索和法律文书的传递。即刑事检察部门将不起诉的案件线索及相关刑事案件的卷宗移送行政检察，行政检察将检察意见书送达行政机关。这种观点显然是片面的。无论是正向衔接还是反向衔接，“衔接”不仅涵盖了刑事司法与行政执法之间案件的移送关系，更加体现了一种检察监督活动的移送。［4］检察机关向行政机关移送的检察意见书是一种带有法律权威的法律文书，是一个带有确定性结论的检察案件，相对应的行政机关应当依法办理，并及时回复。［5］从制发检察意见书开始，行政机关对案件的执法活动就进入了检察机关的监督范畴，若不依法落实检察意见内容，会引起后续的监督程序。

（二）对案件的实质性审查

在司法实践中，行政检察部门对案件的审查是进行实质审查还是程序审查认识不一，做法不一。有的认为刑事检察部门对是否承担刑事责任做过实质性审查，理应对是否给予行政处罚主导审查；有的将行刑反向衔接案件划分为刑事责任型、线索移送型，提出刑事责任型反向衔接案件，由刑事检察部门主导实质性审查，线索移送型案件由行政检察部门主导实质性审查。［6］实际上，刑事检察部门在作出不起诉决定后，对被不起诉人是否应该给予行政处罚给出初步意见即可，由行政检察部门进行全面审查，但是行政检察部门办案人员可以与刑事检察部门办案人员共同研讨，一体履职，实现有序衔接。

（三）对移送案件的接续跟进

通过对不起诉案件的实质性审查，检察机关认为需要给予被不起诉人行政处罚的，向行政机关制发检察意见书。但检察意见并不是一发了之，对于行政机关超期未回复的，应当及时跟进监督，审查行政机关落实检察意见的情况，对于行政机关对被不起诉人应当作出而未作出或错误作出行政处罚决定的行为，经审查后认为行政行为违法，制发纠正违法检察建议予以纠正。如果行政机关纠正违法行为，可终结案件。若不纠正，可依据《人民检察院行政诉讼监督规则》第125条启动跟进监督程序。［7］

三、行刑反向衔接制度面临的实践困境

在检察实践中，行刑反向衔接制度的实施面临着刚性保障不足、线索移送不够顺畅、检察建议质效不够高以及行政机关对检察意见的接受程度不一等困境，在一定程度上阻碍了反向衔接制度的有效运行。

（一）刚性保障不足

检察机关运用监督权监督行政机关，需要法律明确授权。在行刑正向衔接过程中，涉嫌犯罪案件行政执法机关不移送时，刑事检察部门可以查询案件情况、查阅案卷材料、提出检察意见、下发书面通知，公安机关或行政执法机关应当予以配合、书面反馈。但是这些规定并不能类推出行政检察部门也可以行使上述方式，用于反向衔接监督中。［8］尽管《刑事诉讼法》《行刑衔接规定》《双向衔接意见》等明确了检察机关提出检察意见的回复时限及通过制发检察建议跟踪监督的规定，但在实践中对行政机关仍然没有约束力。另外，目前规范行刑反向衔接的都是一些规范性条文，更多地体现在中央精神和相关文件要求层面，虽然有相对的强制力和约束力，但不具有独立的法律效力。

（二）线索移送不够顺畅

在检察工作中，刑事检察人员的实践导向是围绕立案监督、纠正违法、追捕追诉等刑事处置事项“办结”刑事案件，对行政处罚监督关注不够，对不起诉案件线索向行政检察部门移送不够积极。另外，在是否对被不起诉人作出行政处罚方面，刑事检察部门与行政检察部门存在不同的倾向。刑事检察部门通常认为对嫌疑人作出不起诉决定后，如果告知其还将面临从严的行政处罚，可能会影响嫌疑人认罪认罚，还可能出现嫌疑人寻求用刑事处罚避免高额行政处罚的情况；而行政检察部门受理刑事检察部门移交的反向衔接线索后，对案情的认知多来自书面审查，通常会剥离刑事案件办案过程，从被不起诉人应受到的惩戒效果出发，更倾向于作出行政处罚［9］，不同的处理意见影响了移送线索的主动性和积极性。

（三）检察意见质效不够高

一方面是提出率不高。近三年Q市F区检察机关对作出的不起诉案件向行政机关制发检察意见情况显示，2021年制发率为6.0%，2022年制发率为6.1%，2023年《双向衔接意见》下发前制发率仅为2.9%，《双向衔接意见》下发后，制发率为25.8%，检察意见制发率虽有提升但仍不理想，且制发检察意见中大多为相对不起诉案件，对存疑不诉及绝对不诉争议较大，尚未走上“应发必发”的规范化之路。［10］另一方面是精准性不够。行政法律法规体系庞杂，需配备有专业能力强的专职办案人员。但现实情况是无论是刑事检察还是行政检察办案人员大多只精通一种业务，存在对行政处罚启w4iFZhJWh3yS1VsQqE/kSw==动条件把握不当、刑事拘留与行政拘留性质掌握模糊、刑事司法与行政执法标准混同等问题，影响检察意见精准制发。

（四）行政机关的认可度不一

实践中，行政机关对待检察意见书有三种倾向：一种是引用《刑事诉讼法》第177条，认为法律没有作出行政处罚必须遵照检察意见的相关规定，行政机关是否遵循、采纳检察意见并及时予以回复具有极大的主观性，不具有稳定的预期性。二是在某些特殊领域，存在行政处罚的力度高于刑事处罚的现象，如销售有毒有害食品行为，刑事处罚以销售金额50%为罚金起点，行政处罚以10万元为罚款起点，对一个销售金额不大的行为人，可能出现免予刑事处罚却要承担巨额行政处罚的情形。被不起诉人难以接受，行政机关存在畏难情绪。还有一种倾向是，将检察意见作为执法依据，甚至是免责的依据，行政机关对被处罚人的家庭状况、罚款执行能力完全不作考虑，完全遵从并直接执行，转嫁矛盾隐患。

四、行刑反向衔接制度优化建议

为针对性解决检察实践中行刑反向衔接制度面临的困境，提升检察机关在行政执法与刑事司法衔接中的作用，需从健全制度机制、更新监督理念、夯实履职能力和深化协作等多个维度提出切实可行的建议，确保行刑反向衔接制度的顺利实施。

（一）健全制度机制，完整体系

一方面，加强顶层设计。建议制定统一的关于行政执法与刑事司法衔接工作法律规范，并推动更高位阶的法律法规出台，形成完整的法律体系；同时梳理整合已印发的规范性文件，及时清理与上位法相冲突的规范性文件。对案件移送、证据转换、衔接保障制度、当事人反悔的处理方法等问题统一标准，以规范性文件的形式予以固定，更好地指导反向衔接工作顺利开展。［11］另一方面，提倡探索创新。检察机关内部、检察机关与行政机关之间可以签订《行刑反向衔接协作机制》，在思想上形成统一认识，在程序上实现规范畅通。另外，可以通过“府检联动”将行刑反向衔接工作提升到统筹政府层面协同推进，提升监督刚性。

（二）更新监督理念，畅通路径

首先，要强化检察机关在行刑反向衔接工作中的职责。检察机关肩负启动、推动及监督职责，要突出行政检察部门的牵头主导作用，履行全面审查、协调归口以及后续跟踪落实等职能，从而整合内部力量，减少推进阻碍。其次，要厘清检察权和行政权的边界。要秉持检察监督的谦抑，不能大包大揽，或干预、代为行政机关依法行政，做到到位不越位，在强化反向衔接监督的同时，充分尊重行政执法权的运行规律，保障国家法律的统一实施。另外，要兼顾形式公平与实质公平，避免“机械司法”，切不可偏废任何一个方面，一刀切式地禁止“不刑不罚”或绝对追求“或刑或罚”均不可取。

（三）夯实履职能力，提升质效

更新法治观念，切实转变“刑事办结”“办结即办好”“不起诉即完结”等错误思想。加强专业化能力培养，通过与刑事检察部门、行政执法部门开展互派交流、案例研讨等活动，凝聚专业共识，切实提升治安、环保、食药、金融等专业领域的认知，进一步提升职业综合素能；强化专业化办案团队建设，保持人员稳定、保障办案力量，实现专人专班负责行刑反向衔接工作，确保履职效能更加充分释放；对案件进行全案审查、实质审查，不局限案卷材料，必要时通过询问当事人、相关人员，现场走访、勘验等方式开展调查核实，查明违法事实，确保提出行政处罚的意见及建议具有合法性、必要性、规范性、适当性，提高检察意见或建议精准性、可落实性。［12］

（四）深化衔接协作，形成共识

一方面，要在内部与刑事检察深入贯通，融合监督。做到“统一审查”“统一出口”“统一问效”，即在案件审查起诉阶段，就与办案人统一思想，共同分析研判、释法说理。线索移送后，由行政检察部门进行统一把关、与外对接，避免多头联系造成的信息不对称，直至督促行政处罚落实到位。另一方面，要在外部与行政机关横向联动，无缝对接。搭建好案件移送、案情通报、数据互联、异议处理、联席会议、信息共享、处罚结果反馈平台，保障行政机关及时掌握案情。依托侦查监督与协作配合办公室，将协作关口前移，对证据证明标准存疑、涉及行政领域专业知识较强的案件，邀请行政机关提前介入，同步审查、共同施策、联合追查，助推检察意见落地落实。