民事再审检察建议制度完善

摘 要：民事再审检察建议制度是我国检察实践发展中的创新产物，是立足我国本土司法实践的独具特色的法律制度。制度建立以来，在强化精准监督、推动社会治理、推进矛盾纠纷实质性化解等方面发挥着重要作用，但在司法实践中面临法律适用困境现实难题。需在现有法律体系框架内统一法律适用标准，健全专门审查机制，细化跟进监督措施，充分发挥民事再审检察建议的法律监督效能。

关键词：民事再审检察建议 司法价值 实践困境 监督效能

2024年3月9日，最高检发布《民事检察工作白皮书（2023）》显示，2023年全国检察机关共审结7.5万件民事裁判监督案件，提出监督意见1.4万件。其中，提出再审检察建议1万余件，采纳率达92.4%，民事再审检察建议已成为民事检察监督的主要监督方式。［1］追溯民事再审检察建议制度的历史沿革，2013年施行的《民事诉讼法》明确将民事再审检察建议规定为民事检察监督的法定方式之一，确立了民事再审检察建议的法律地位。2019年，最高检印发《人民检察院检察建议工作规定》将民事再审检察建议作为一种主要监督方式在条文中明确列举。2023年11月，“两高”印发《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（以下简称《意见》），明确规定检察院办理民事再审检察建议的基本原则，将民事再审检察建议纳入案件流程管理，并提出要探索建立完善法院和检察院常态化工作联系机制。本文在充分认同民事再审检察建议制度功能价值的基础上，立足于法律监督职能定位，通过剖析制度运行的现实困境，提出完善的进路构想，期待以理论研究反哺检察实践，为持续深化民事检察监督体系建设抛砖引玉。

一、民事再审检察建议制度的司法价值

溯源民事再审检察建议制度的历史沿革，其在发展过程中逐渐形成三重主要功能：法律监督功能、效率功能和维护司法权威功能，为检察机关优化资源配置提高办案效率、促进法检共同维护司法权威提供内在驱动。

（一）立足监督功能强化民事检察监督

法律监督功能是民事再审检察建议最核心的功能价值所在，这是由民事再审检察建议的公权力属性决定的，公权力是其核心属性。随着社会的不断进步和法律体系的不断完善发展，我国民事法律监督制度的理念历经多次变革：由传统的一元化延伸到多元化，由注重实体审查转向实体与程序审查并重，由侧重于事后监督拓展到事前、事中、事后全面监督。民事再审检察建议的内涵也逐步得到丰富：不仅包含对诉讼程序中生效裁判的监督，也包含对非诉讼程序中调解书的监督。监督范围也贯穿民事审判活动一审普通程序、简易程序，以及二审程序、审判监督程序的始终。民事诉讼以私人利益纷争为基本特征，而检察权代表着国家公权力，对民事私法领域不宜过多干涉。检察院通过对法院提出再审检察建议促成其自行纠错，在行使检察权的同时体现了对法院审判权的尊重，是民事检察监督职能的外在表现形式。

（二）优化配置司法资源提高办案效率

民事再审检察建议的效率功能主要体现在与民事抗诉的对比上：在民事抗诉适用范围受到限制时，或者不必要启动抗诉进行法律救济时，民事再审检察建议的效率功能发挥出显著优势。民事抗诉采用“上抗下”的模式，该模式下抗诉决定权在上级院，下级院不能直接办理抗诉案件。这就造成大多抗诉案件积压在上级院，而下级院的检察资源却未能得到充分发挥。民事再审检察建议制度的补位则在一定程度上解决了民事抗诉功能较为单一的现实难题。［2］检察院对同级法院提出再审检察建议促成其自行纠Cre428V62EMijP4feCVvVw==错，较民事抗诉程序周期短、程序简便，减少了当事人等待监督结果的诉讼成本。在司法资源有限的前提下，各级检察院各司其职在系统内部对办案资源进行优化配置，提高了民事检察的监督效率。

（三）促进法检良性互动维护司法权威

检察机关和审判机关的司法权威建立于社会公信力基础之上，耦合于检察职权和审判职权的良性互动之中：民事审判的目的在于定分止争解决纠纷，民事检察监督的目的则在于及时纠错，以及维护正确生效裁判的既判力。［3］检察院可以在提出民事再审检察建议之前事先同法院沟通协商，再从建议者的角度出发提出监督意见。检察院通过这种较为柔和的方式督促法院自行纠错，有助于监督意见被接受采纳，也有助于采纳后审理程序的顺利进行。在监督法院审慎行使审判权的同时，也增强了人民群众对法院审判的信服，在强化检察监督职能和尊重法院独立行使审判权之间找到了适当的平衡点。

二、民事再审检察建议制度的实践困境

在司法责任制改革视域下，检察机关不断强化自身对民事再审检察建议的规范化办理。与此同时，也仍面临不少困境。

（一）民事再审检察建议制度的法律适用困境

从制发角度看，检察院可适用民事抗诉或是民事再审检察建议对案件进行监督。这两种监督制度的设计本意是，便于检察院针对不同法定监督情形选择更为合适的监督方式。但是，现行司法规范对于民事抗诉和民事再审检察建议的监督范围未进行明确划分。［4］当法定监督情形出现时，民事再审检察建议与民事抗诉这两种监督方式易在监督范围上出现交叉竞合。由于两种监督方式处于并列地位可择一适用，可能出现选择适用标准的不统一，难以体现两种监督方式各自的制度优势。对于既可提出民事再审检察建议也可提出民事抗诉的案件，当检察院提出民事再审检察建议法院却拒绝采纳时，检察院可以转而启动民事抗诉程序。［5］这便相当于对同一案件进行了两次审理，造成程序空转浪费司法资源。

从审查角度看，法院对民事再审检察建议进行审查时，应当采用法检统一的法律适用标准。如果法律适用标准不统一，会出现民事再审检察建议难以真正落实的尴尬局面。例如，法院回函不予采纳民事再审检察建议的依据是法院系统内部实行并未对外公布的工作规范，而对于法院是否可以依据内部的工作规范作出采纳与否的决定却没有明文规定，有碍检察监督职能的实现效果。

（二）民事再审检察建议制度的运行困境

一是接收程序不规范，落实不到位。现行法律规范对于接收民事再审检察建议的具体部门尚无明确规定，司法实践中有的法院由审判监督庭负责接收，有的法院由承办原审案件的业务部门接收，也有法院由立案庭接收。由此产生的一个问题是，应当由哪个部门负责就民事再审检察建议的立案情况告知检察院。《意见》规定法院在对民事再审检察建议立案后应当告知检察院［6］，由于负责接收及告知的部门不明确，在发出民事再审检察建议后如果未收到法院的告知，检察院难以追踪民事再审检察建议的后续进展及审查落实情况。

二是重视程度不高，回复反馈不及时。这主要体现在法院对于接收并立案的民事再审检察建议超期限告知，对于经审查后决定采纳或者不予采纳的结果回复不积极，或是未书面回复仅口头答复等。其原因主要在于检察院和法院的沟通交流不到位，法院部分人员对于民事再审检察建议的功能价值不了解不认可。

三是跟进监督措施落实困难，影响监督效果。根据民事诉讼法的规定，对于法院不予采纳民事再审检察建议的案件，如果检察院认为仍有监督必要可以转入民事抗诉程序，由上级检察院启动跟进监督程序。但是上级院本身案件量较大，难以分散办案力量专门处理跟进监督案件，易造成此类案件积压。或是上级院出于避免激化法检矛盾的考虑，不愿采取跟进监督措施，导致下级院提请跟进监督的案件不了了之。［7］此外，虽然最高检印发的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）规定检察院对于法院未书面回复以及处理结果错误的情形有权再次监督。［8］但是，《监督规则》对于再次监督的具体程序并未释明，再次监督因缺乏切实可行的具体措施而难以真正得到落实。

三、民事再审检察建议制度完善进路构想

民事再审检察建议制度为实现同级监督开辟了良好的实现路径，从长远来看，其作用的发挥有赖于专门机制和配套措施的健全完善，需梳理整合现有规定，在此基础上构筑制度高质效运行的实现路径。

（一）完善民事再审检察建议的制发程序规定

相关法律规范对于作出不支持监督申请、终结审查、提出民事再审检察建议案件的审理期限均规定为三个月。考虑到每种监督方式的特异性，建议对提出民事再审检察建议的案件区别于其它监督方式，设置更为合理的审理期限。在对提出再审检察建议的案件进行审理时，检察院承担了审查事实和法律监督的双重职责：不仅需要对原审的事实认定和法律适用进行审查，还要对法院的相关审判活动进行监督。并且制发民事再审检察建议前需要经检察委员会讨论通过，在有需要时可以进行调查核实。其复杂程度和对审理期限的要求不同于其他类型的检察监督案件。建议适当放宽该类监督案件的审理期限，同时参照适用民事诉讼法关于中止、延长审理期限的规定。

（二）规范民事再审检察建议的专门审查机制

民事再审检察建议的落实不仅需要以严格规范的制发程序为前提，更需要完善的审查程序作为保障，建立健全专门审查机制，保障民事再审检察建议落到实处，发挥检察监督实效。

一是规范接收和反馈程序，这是健全专门审查机制的首要环节。当前对于负责接收民事再审检察建议和告知检察院的具体责任部门尚无明确规定，法院未在规定时限内告知检察院的情形并不鲜见。建议顺畅法检沟通协调和衔接流程［9］，明确规定接收民事再审检察建议的具体部门，以及接收后负责告知该事项的部门。同时，建议规定回复应为书面形式，仅口头回复而未书面函复的视为逾期未作出回复。

二是统一法检的法律适用标准。通过严格规范适用统一的法律标准，健全审判权、检察权相互配合、相互制约的体制机制，强化审判行权和检察行权的规范性。建议规定法院和检察院应当以公开施行的法律法规等规范性文件作为案件裁判和监督的依据，原则上法院不得依据内部工作规范对民事再审检察建议做出采纳与否的决定。同时，探索建立规范性文件交流机制，尽量避免法检因适用标准不统一而造成分歧的情形，争取达成共识。法院和检察院只有不断加强沟通协调，才能促进互信增进对彼此工作的理解，共同维护司法公正提升司法公信力。

三是明确规定法院审查完毕后的回复时限。虽然现有法律规范明确规定了法院对于民事再审检察建议的审理期，但是对于法院审理完毕后告知检察院的时限未作出明确规定。建议参照《监督规则》对于检察院移送民事再审检察建议书的时限要求［10］，建议规定法院在作出决定之日起，于一定期限内将再审裁定书或不予采纳的书面回函移送检察院。同时，建议对于逾期回复的情形作出区别处理：对于采纳民事再审检察建议逾期回复的，可以设置一定的宽限期说明逾期回复的理由。对于不予采纳民事再审检察建议且逾期回复的，需书面说明逾期回复及不予接受民事再审检察建议的理由，并在法院内部采用通报批评等方式督促改正。

（三）细化民事再审检察建议的跟进监督措施

根据法律规定，法院如果不予采纳民事再审检察建议，检察院可以提请上级抗诉，此时发挥作用的实际上是民事抗诉制度，民事再审检察建议同级监督的制度价值并未得到体现。要真正落实跟进监督措施，有赖于完善细化具体程序，包括对跟进监督的提起方式、运作流程、结果处理进行细化规定。［11］例如，对于法院未在法律规定期限内作出处理并回复的情形，建议规定检察院可提请上级跟进监督，由上级检察院就未作出处理并回复情形向其同级法院提出民事再审检察建议。同时完善民事再审检察建议和民事抗诉互补的检察监督体系，在厘清民事再审检察建议和民事抗诉的适用范围的前提下，畅通民事再审检察建议和抗诉的衔接机制，使这两种制度充分发挥各自的优势。

（四）健全检察院和法院的沟通协调机制

检察院和法院有必要共同探索搭建信息沟通平台，逐步建立健全常态化沟通协调机制。通过召开法检联席会、组织研讨座谈等方式，促进法院深入了解民事再审检察建议的监督理念、办案流程及运行机制，争取法院对于检察院行使检察监督职权的理解与支持。这有赖于检察院在不断加强自身规范体系的建设，提高再审检察建议的质量，并在此基础上积极宣传民事再审检察建议的制度理念和司法价值。民事再审检察建议制度的运行过程体现了检察院和法院的良性互动，充分体现出检察监督权对法院审判权的尊重。自始至终，检察机关是审判活动的监督者而非审判者本身，实现检察监督职权不能影响到法院独立行使审判权。把握这一关键点，方能厘清检察监督和审判活动的关系。在民事再审检察建议制度运行框架之下，检察院通过建议协商这种较为柔和的方式督促法院自行纠错，推动法律统一正确实施，维护司法权威和公平公正。