民事支持起诉多元共治问题检视

摘 要：新时代检察机关开展支持起诉工作保护弱势群体，是践行“高质效办好每一个案件”检察履职办案基本价值追求的重要措施。当前，检察机关在贯彻落实“检护民生”专项行动过程中大力开展民事支持起诉工作，存在与其他部门单位协作配合机制不健全、支持起诉参与方式单一、主动参与社会治理能力不足等理论与实践瓶颈。对此，可通过强化内部综合履职及外部协同配合、构建“支持起诉+”工作格局促矛盾纠纷实质性化解、以检察监督办案促社会治理等方式推进民事支持起诉多元共治，促进民事支持起诉工作的发展与完善。

关键词：检护民生 民事支持起诉 多元共治 社会治理

党的二十届三中全会强调，要健全保障和改善民生制度体系。开展民事支持起诉工作，既是贯彻习近平法治思想的具体举措，也是坚持人民至上，以民法典为契机，在新时代检察理念指引下，加强民生司法保障、参与社会治理、化解社会矛盾、维护社会公平正义的重要途径。《民事诉讼法》第15条规定了支持起诉制度［1］，最高检于2021年发布了民事支持起诉主题第三十一批指导性案例，并在2022年3月制定了《民事检察部门支持起诉工作指引》，为民事支持起诉工作司法实践提供了有效指引。2024年，最高检加强与有关机关协作配合，会同最高法加强研究，拟推动出台支持起诉司法解释。［2］民事支持起诉是检察机关的一项重点工作，民事支持起诉多元共治即检察机关通过综合履职、内外联动的工作方式联合多个部门单位及社会团体形成支持起诉共治工作合力从而保障弱势群体合法权益。笔者结合近年来全国各地司法实践，发现民事支持起诉多元共治工作还有待进一步完善。

一、民事支持起诉多元共治的现实意义

（一）民事支持起诉的价值定位

检察机关开展支持起诉，就是对于诉讼能力欠缺、保护合法权益有困难的弱势群体提供司法帮助。支持起诉的现实意义是体现法律的温度，立法的温度体现在为社会特殊群体设立特殊的保护条款，司法的温暖则体现在依法履职上，当弱势群体诉讼能力不足、自己受损的权益难以实现和维护的时候，就需要在司法的操作层面上获得帮助。在此情况下，支持起诉制度应运而生。根据《民事诉讼法》第15条规定，结合近年来全国检察机关在民事支持起诉工作中的探索实践，可以将民事支持起诉界定为：“民事权益受到侵害的单位或者个人，经有关行政机关、社会团体等部门履职后仍未实现最低维权目标，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力偏弱不能或者不敢提起诉讼的，检察机关可以支持其向人民法院提起诉讼。”［3］由此，检察机关在行使民事支持起诉职权时，要注意谦抑性、兜底性、补充性和适当性，一般情况下先由负有法定监管职责的机关提起诉讼，当其履职确有障碍时，检察机关才于第二顺位通过支持起诉来发挥兜底性作用。

检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关，开展民事支持起诉工作、强化对弱势群体诉权的保护是依法履行法律监督职能，行使民事检察监督权的应有之义。支持起诉的对象定位应为处于弱势地位而无法有效行使民事诉讼权利的群体，民事支持起诉的价值定位并非法律援助，而是法律监督，支持起诉支持的是诉讼权的实施，而不是支持具体的当事人胜诉。当弱势群体遇到诉权的行使困难时，检察机关并非代替被支持起诉人行使诉权，而是作为独立的支持起诉人介入，通过法律监督实现诉讼双方在诉讼能力和诉讼地位上的实质平等，本质上是为了公共利益而介入，维护社会公平正义。

（二）民事支持起诉多元共治的重要意义

民事支持起诉工作是维护特定群体合法权益的重要途径，涉及多个部门职责、多个领域工作。要理清民事支持起诉多元共治的意义，首先需明晰“多元共治”的内涵。笔者认为，“多元共治”有两层含义。第一层面是主体多元角度，第二层面是措施多元角度。

从主体多元角度看，《残疾人保障法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》等法律法规确立了有关机关、社会团体负有维护弱势群体合法权益的职责，涵摄了弱势群体权益保护需要各方协同的意蕴。《民事诉讼法》第15条规定的其他机关、社会团体、企业事业单位一般是指行政主管机关或紧密相关的社会团体、组织，如支持起诉工作司法实践中检察机关经常协调对接的工会、人社局、残联、妇联、卫健委等单位。他们具有熟悉相关领域、掌握第一手信息、主动及时等特点，可以提供心理、精神和物质等层面的支持，协调社会资源帮助，在民事支持起诉工作中具有一定优势。［4］而检察机关是法律监督机关，在证据调取及法律分析方面，通过加强与其他部门、单位的协作联动，形成民事支持起诉工作合力；另外，在具备条件的案件中，还可以探索由检察机关帮助本地相应机关、社会团体如工会、残联等提出对应领域如劳动纠纷、健康权纠纷的支持起诉案件，实现支持起诉主体多元化，从而真正实现《民事诉讼法》第15条的立法目的。因此，在民事支持起诉工作中检察机关加强与外部机关单位的协作配合有助于进一步保障特殊群体依法行使诉权。

从措施多元角度看，单一的支持起诉措施难以解决弱势群体的权益保护问题，往往需要综合运用多种措施，如将公开听证、检察和解、司法救助、社会治理检察建议等多项检察职能合理嵌入民事支持起诉工作。以检察和解为例，民事检察和解是检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”的具体体现，也是检察机关实现法律监督和化解矛盾同频共振的有效方式。民事支持起诉工作的最终目的并非诉讼，而是化解社会矛盾，修复被损害的社会关系。可在支持起诉案件中对双方充分释法说理，促成当事人达成和解从而实现矛盾纠纷的实质性化解。因此，需针对各类支持起诉案件的不同的成案特征、争议焦点、证据采信、法律适用及关联诉讼规律，梳理分析将多种检察职能融入履职办案，提升案件质效，从而切实解决人民群众“急难愁盼”。

（三）民事支持起诉多元共治的司法实践

2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，要“以全面实施民法典为契机，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道，加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。”2024年3月公布的《民事检察工作白皮书（2023）》提到，要探索民事支持起诉跨区域、多部门协作机制，进一步做实做优支持起诉工作。从全国各地司法实践来看，浙江、江西等地检察机关通过加强与刑事、控申、公益诉讼等部门线索移送、联合办案等协作配合，有效畅通线索移送渠道；甘肃、河北等地检察机关与属地人社、工会等部门单位联合开展规范农民工工资支付、管理等专项活动，有效治理拖欠农民工工资问题的同时注重矛盾化解和社会关系修复［5］；四川、北京等地检察机关聚焦社会综合治理工作，通过对履职中发现的系统性、普遍性问题制发社会治理检察建议，有效推动行政机关提升治理能力［6］。因此，支持起诉工作要想进一步丰富和发展，离不开各部门、各机关单位的共同参与和协作，也少不了嵌入多项检察职能的“支持起诉+”多元共治模式，检察机关要坚持“高质效办好每一个案件”，结合最高检部署开展的“检护民生”专项行动，强化内外协作联动，畅通司法救济渠道，充分发挥民事支持起诉制度在维护弱势群体合法权益方面的特殊作用。

二、民事支持起诉多元化共治面临的问题

根据近年来全国各地司法实践，当前民事支持起诉工作多元共治面临以下问题：

（一）与其他部门单位协作配合机制不健全

一是部门衔接不够顺畅。检察机关内部如民事、刑事、行政、公益诉讼、未成年人检察部门之间就支持起诉案件线索移送及协同配合不够顺畅，尚未形成有效的沟通衔接机制。二是案件线索来源不畅。当下司法实践中，大多支持起诉案件为检察机关履职中自行发现或由当事人申请，由于与其他机关单位的沟通和协作机制不完善，检察机关通过其他机关单位移送获得支持起诉线索的数量较少。

（二）支持起诉参与方式单一

检察机关支持起诉的传统履职路径一般包括法律支持、证据支持和诉讼支持。法律支持即检察机关通过与司法局协调为当事人提供法律援助或检察机关向当事人提供法律咨询；证据支持即在必要情况下当事人因客观原因无法收集的证据，由检察机关进行收集；诉讼支持即经审查认定符合条件的，由检察机关向法院发出支持起诉意见书，支持当事人向法院提起诉讼。然而，面对当下纷繁复杂的案件类型，单一的支持起诉履职方式已不完全适应当下的司法实务现状，也不利于减轻当事人诉累、实质性化解矛盾纠纷和促进修复被损害的社会关系。

（三）主动参与社会治理能力不足

1.民事案件当事人对检察机关支持起诉职能认识度偏低。一方面，民事支持起诉对象主要为农民工、残疾人、老年人、未成年人等社会弱势群体，这类人群本身受限于文化水平、法律观念等因素，难以了解到检察机关民事支持起诉职能内容；另一方面，部分检察院对检察机关支持起诉职能宣传不够，也影响着民事支持起诉制度的社会认知度。

2.检察机关参与民事支持起诉案件多元共治的主动性不足，部分检察院还停留在传统的就案办案上，未就民事支持起诉案件背后社会治理倾向性、普遍性、系统性问题等进行深挖，办案质效不高。

三、民事支持起诉多元共治的优化路径

检察机关应当围绕“检护民生”专项行动部署，紧盯弱势群体不敢诉、不能诉、不会诉困境，积极开展综合履职，构建“支持起诉+”工作格局，从而推动民事支持起诉工作的发展与完善。笔者就此提出以下三项路径，供实践参考和探讨。

（一）强化与其他部门单位协作配合，凝聚特殊群体权益保护合力

1.对内深化检察综合履职。民事检察部门要强化与其他检察部门间的协作配合和信息互通，共同做好弱势群体权益保护，畅通与刑事、行政、公益诉讼、未成年人检察部门的线索移送渠道，建立支持起诉案件线索内部移送办理机制，由其他部门向民事检察部门及时移送支持起诉线索，拓宽民事支持起诉案源渠道。还要与控告申诉检察部门做好案件受理、矛盾化解等工作的衔接配合，让各项检察职能融合的更紧密。

2.对外强化与各单位的协同联动。检察机关要找准支持起诉和保障民生的结合点，建立与法院、人社局、妇联、残联、工会等单位常态化维护弱势群体协作机制，整合行政资源，建立信息共享、线索移送、联动会商、矛盾化解等机制。一方面，可建立检法两家共同维护弱势群体协作机制，如向人民法院移送支持起诉意见书时一并提交相关证据材料，便于人民法院适用速裁程序，便于弱势群体申请先予执行。另一方面，与工会、人社局、残联、妇联、卫健委等单位沟通协作，拓展案件线索［7］，针对不同案件开展不同的支持起诉协同工作。如与工会可就本地区劳动争议案件畅通线索移送机制，充分发挥“一函两书”制度作用，为解决农民工欠薪问题提供司法帮助；与残联、卫健委就生命权、健康权、身体权纠纷建立定期沟通机制。与相关单位部门定期召开联络会，通过诉前联合工会、妇联等做好调解工作，诉中联合法院做好释法说理工作，诉后联合控告申诉检察部门做好信访舆论工作，履职中发现涉及刑事犯罪的，及时向刑事检察部门移送线索，形成多元共治保护合力，共同维护弱势群体合法权益。

（二）注重矛盾纠纷实质性化解，构建“支持起诉+”工作格局

要坚持和发展新时代“枫桥经验”，从源头上实质性化解当事人双方之间的矛盾纠纷，将多元化解机制贯穿于民事支持起诉工作始终。在提供法律支持和证据支持的基础上，加强释法说理工作，积极运用公开听证、检察和解、司法救助等多种方式，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，从源头上减少诉讼增量。一是“支持起诉+公开听证”。针对疑难复杂案件，及时组织公开听证，充分听取案件当事人意见，在明确争议焦点的基础上找准矛盾化解着力点，促成争议实质性化解。二是“支持起诉+检察和解”。在办理当事人有和解意向、有支付能力或诉讼成本较高的支持起诉案件中，加强释法说理，要积极引导当事人达成诉前和解，将矛盾化解在诉讼前端。经审查作出支持起诉决定的，要配合法院引导当事人达成调解，努力做到案结事了人和。三是“支持起诉+司法救助”。对于支持起诉案件中因被侵权导致生活确有困难的当事人，在办理过程中要及时与控告申诉部门沟通对接，经认定符合救助条件的可依法提供司法救助，为特殊群体排忧解难。

（三）充分发挥检察职能，以检察监督促社会治理

一是线上线下同向发力开展多形式普法宣传。线上综合运用传统媒体和“两微一端”等新媒体平台宣传民事支持起诉职能，线下可开展送法进社区、进工地、进企业等活动，向广大群众宣传民事支持起诉职能及对象、范围、方式，切实让广大群众尤其是弱势群体增强依法维权意识。二是要坚持在办案中监督、在监督中办案，把个案办理与类案监督、专项治理相结合。深挖民事支持起诉案件背后社会治理的漏洞，针对涉及侵害弱势群体合法权益案件中存在的普遍性、倾向性、苗头性问题，打造“支持起诉+社会治理”工作模式，综合运用社会治理检察建议督促有关主管部门依法履职，将“高质效办好每一个案件”落地落实，做好支持起诉工作的“后半篇文章”，以机制建设破解共性问题，从而提升社会治理综合效能。