城投公司产业化转型路径探讨

摘 要：2023年7月，“一揽子化债”政策发布以来，城投公司新增债券融资受阻，倒逼其实施产业化转型，为化债寻找新的发展路径。文章从产业转型的监管要求为导向，提出从传统城投业务领域挖掘市场化收入、拓展经营性业务的具体路径建议，旨在为城投公司可持续发展提供参考。

关键词：城投公司 产业转型 传统城投业务 经营性业务

中图分类号：F293

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）11-282-03

2023年7月，中共中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。9月底，特殊再融资债券发行重启，国务院办公厅下发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）具体指导融资平台债务风险化解，要求严控融资平台各类债务规模新增，引导债务规模与地方经济发展和地方财力相匹配。12月，国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文）要求全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建和规范处理在建的政府投资项目，从源头控制重点省份的债务增量。在2024年2月国务院常务会议后，国务院办公厅下发了《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办函〔2024〕14号），进一步“扩容化债”。

在“控制增量、化解存量”的化债基调下，城投债发行审批端持续从严，借新还旧成为最主要的募集资金用途，新增融资受到较大阻力。在此影响下，城投债（同花顺iFind统计口径）净融资额明显缩量：2024年1—6月城投债发行总量3.02万亿元，净融资额299.39亿元，较2023年同期减少了9716.74亿元;以公司债为例，2024年上半年城投公司共计发行1489只，其中借新还旧用途为1284只，占比86%。在城投债发行持续收紧的形势下，城投公司产业转型已势在必行。

一、城投产业转型的总体方向

在“遏增化存”的政策基调上，信用债的主要发行场所交易商协会和交易所进一步收紧城投债融资政策。城投债的募集资金用途通常可以划分为四类：借新还旧（最严格）、偿还有息债务（次严格）、项目投资建设（较宽松）、补充流动资金（最宽松）。目前，城投公司能否实现债券新增（后三类用途）诉求，可主要归纳为以下几点：一是名单制管控。2023年上半年地方上报国务院的地方政府融资平台名单（下称新平台名单）和财政部隐性债务名单（下称隐债名单），城投公司在新平台名单、隐债名单的任一名单内，均只能借新还旧，即偿还同品种到期存量债券;二是财务指标。交易所窗口指导“335指标”，即城建类资产/总资产<30%，城建类收入/总营业收入<30%、财政补贴/净利润<50%，同时满足上述条件的可被认定为产业类主体，交易商协会窗口指导，从城建类收入、现金流、wind分类多方面综合判定，并要求剔除贸易收入和相关现金流;三是区域指标。主要适用于交易所，包括“国办发35号文”提及的12个重点省份不能新增债务，其次需匹配“红橙黄绿”区域债务率划分以及是否触发审核重点关注事项等。

城投融资政策进一步收紧也要求城投企业加快实现向市场化经营主体转型，市场化转型的紧迫性凸显。根据2024年4月上交所举办的城投产业转型培训，纠偏了以“335指标”为目标的形式转型，明确城投转型不能是虚假转型或数字转型，不是表面功夫，不是简单的资产腾挪、不是体现在资产负债表上的简单的数字有息，关键是转型完成后，企业是否有能力经营相关资产，强调创造真实性现金流、提升企业独立经营能力的真转型理念。本文旨在通过对传统城投业务重塑、经营性业务拓展为城投产业化转型路径提供参考。

二、从传统城投业务领域挖掘市场化收入

实践中城投的产业化转型面临较多客观限制，比如优质经营性资产匮乏、合适的上市公司难觅等，同时从介入相关产业到实现盈利也需要过程，甚至这个过程还比较长，这决定了城投公司很难在短时间内真正做大市场化收入并突破借新还旧。所以，在城投公司业务层面还未大面积形成市场化收入的情况下，不必急于为达到相关指标大规模缩减传统城投业务，在既有的资源下，实际上可以做的是重塑业务模式，使其满足市场化运作的基本标准。

（一）城投业务的涵义

根据“交易所1号指引”，城市建设企业是指主营业务主要为市政基础设施项目建设与运营、土地一级开发等业务的地方国有企业。其中，市政基础设施项目包括城市建设企业在所在城市区域内从事的城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装项目。由此可知，以下业务板块易于被认定为城投业务收入：

1.市政基础设施项目建设与运营。城投公司以委托代建的模式从事基础设施相关项目的建设投资，公司自行筹措资金开展项目投资，收入的金额以建设开发成本加成一定比例的管理费来确认，多由政府或地方国企等委托方按照工程进度进行结算。城投受托从事代建，虽然在收入确认上较为顺利，但回款周期较长，城投公司长期挂账应收款，对其造成较大的资金占用。

需要注意的是，市政基础设施项目还涵盖供水、排水、燃气、热力等公用事业领域，公用事业收入目前在交易商协会仍被看作是市场化收入，而在交易所采取“一事一议”制，也即根据业务对补贴的依赖程度、运作（主要是定价）的市场化程度等综合进行判断。

2.土地开发整理。土地一级开发包括城市建设企业按规定对国有土地、集体土地实施征地、拆迁、安置、补偿和相应的市政基础设施建设，以达到土地供应条件的土地开发。城投公司经所在地政府授权开展区域内的土地一级开发业务，相关拆迁、整治及开发用地范围内的基础设施建设投资等资金由该城投公司先行支付，整理完成后移交当地土地储备中心进行公开招拍挂后，再由财政局拨付，回款情况很大程度上取决于当地财政状况。

（二）城投业务重塑方向

要关注的是，“交易所1号指引”对建设或运营以下几类项目所取得的收入，即使带有城建类属性，不视为其所划定的市政基础设施项目范畴，可以通过业务模式重塑从城投类业务中挖掘出更多的市场化收入增量。

1.跨所在城市项目。城投在具备相关专业资质、充足项目经验和较强市场开拓能力的情况下，可将工程代建业务的范围拓展至所属区域之外，让其他地方企业成为自己的客户，这种情况下收取的代建管理费将被认定为市场化收入，其不被列入城建类收入的原因在于，如果城投公司能将基础设施建设业务开拓至其他区域，则显示其在该业务领域基本实现了市场化运营，具备较强的市场竞争力。

2.符合规定的PPP项目。相关文件也将“符合规定的政府与社会资本合作模式项目（PPP项目）”划在市政基础设施项目范畴之外，何为“符合规定”？按照《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），城投公司规范实施PPP新机制主要有以下要求：一是聚焦使用者付费项目，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报;二是政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，政府不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。因此，建议城投在自身具备相应条件和能力的前提下，按PPP新机制要求参与更多重点领域有经营性收益的项目，以培育并在运营期实现非城建类的业务收入。

3.保障性住房、棚户区改造、易地扶贫搬迁、基础设施领域补短板等国家支持的项目。2023年9月，住房和城乡建设部提出：中央作出规划建设保障性住房、“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施建设的重大决策部署，这是新时代建设领域的“三大工程”，是改善民生、扩大内需、推动高质量发展的重大举措。2023年11月，在中央经济工作会议上，再次提出加快推进“三大工程”，即使保障性住房、棚户区改造等带有较强的城建属性，考虑到其属于国家重点支持领域的项目，监管仍旧给予债券融资支持。不过在开展实施上述业务的同时，要确保不触碰新增政府债务的红线，同时尝试以更为市场化的方式承接比如城市更新改造类项目，或者是通过城市更新基金的设立运作，其定价相对更为自主、运营更独立，增厚来自于该领域的市场化收入。

此外，在实务中，土地整理开发也有一事一议的案例。山东省某城投公司承担了区域内的农村土地整治业务，该业务主要围绕土地要素生产和交易展开，土地要素主要为耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标等，业务主要集中在省内。公司通过自主或者参与实施土地整治业务，完成土地要素调剂进而实现土地整治服务收益，调剂方式主要为跨区域调剂，应收款项的对手方以各市县的自然资源和规划局为主。从该案例可以看出，跨区域调剂土地要素可能成为业务模式重塑为市场化收入的关键，也为市级及以上城投公司在该类业务模式规划上开拓了思路。

三、拓展经营性业务

城投公司作为城镇化主力军，积累了丰富的城市建设与运营经验，同时也掌握较多城市资源和资产，如土地、城市基础设施、市政设施等，再加上城投公司与地方政府的密切关系，其在经营城市资源资产方面具有先天优势。因此，除了挖掘上述传统城投类业务的市场化增量机遇外，在条件允许的情况下，结合地区资源禀赋和产业优势，城投公司还可积极拓展多方面经营性业务。

（一）城市基础设施类

以传统城投业务为基础，开展自营性业务并向上下游拓展产业链。例如，一些以代建为主的城投企业拥有成熟的建筑施工、市政工程、路桥建设经验，专业完备的施工资质以及一定的区域垄断优势，可以承接区域内乃至外部自营性建设工程，进而实现从政府融资平台向施工企业的转型，该收入是城投公司在具备专业资质的基础上，凭借专业能力获取的市场化业务收入。

再如城投公司可以开展基础设施和公用事业领域的特许经营活动，主要包括公路、铁路、机场、港口码头、市内公路客运线路和交通枢纽等交通项目，城镇供水、供气、供热、停车场、城市停车位等市政项目，污水处理、垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，风电、太阳能发电、水力发电、天然气发电、生物质发电、核电等清洁能源项目和储能设施项目，具有发电、供水功能的水利设施项目等等。目前部分公用事业的城建类属性认定还存在争议，如果城投公司不过度依赖该业务领域的政府补贴，公用事业也不失为市场化收入增量的有效补充。

（二）产业服务类

很多城投公司承担了地方产业园区开发及运营招商的任务，拥有土地资源优势，并在园区开发、保障房建设等开发业务中积累一定开发经验和物业资产，从而拓展园区运营、仓储物流、物业管理、物业租赁、房地产开发、商业地产等，所以通常这类业务也是城投公司产业转型的着力点，向区域性地产类企业转型。以园区运营为例，在确定收入属性时，主要看承租人的企业性质。若承租人为当地政府部门、机关单位或国企，相关收入大概率被认定为城建类收入;若承租人为民企、外企、合资企业等多元化市场主体，相关收入则可被认定为市场化收入。建议城投公司围绕地方特色产业及其上下游，因地制宜，有计划、有针对性地引进入驻企业，逐渐树立运营品牌，同时应突破“开发建设+收租”的思维定式，可聚焦产业发展、技术支撑、生活配套等重点为入驻企业提供相应的有偿服务;还可对园区内的高成长性企业进行财务投资，取得投资收益。

（三）城市服务类

城投公司可以依托资源优势，开展实施如文化、体育、健康、养老、医疗、旅游、安保、酒店等服务。如某城投公司景区旅游业务在运营景区主要包括AAAAA级红旗渠风景区和AAA级太行屋脊景区。公司景区旅游收入包括门票收入和运营收入（含观光车收入、讲解费收入、表演基地收入、停车费收入及摊位租赁收入等）。根据《林州市人民政府关于减免市财政统筹红旗渠景区门票收入的通知》，红旗渠风景区全部收入由公司直接用于经营发展支出。需注意的是，应避免相关收入归集后上缴地方财政然后再返还给当地城投，否则很可能被认定为财政性现金流。此外，还可以从地区的资源禀赋中挖掘投资和产业机会，例如，沿海的海域使用权、临近煤矿或黄金储备的探矿权、河道采砂权等，区县一级的城投公司还可尝试进行农村资源盘活，实施农、林、牧、渔业综合开发，参与乡村振兴项目建设并实现收益。

除了以上三类收入，城投公司还可以通过收购上市公司股权、划入产业类企业（不限于当地国企，还可以考虑民企）股权等方式实现产业转型，例如，山东鲁中投资有限责任公司控股医药玻璃专业制造商山东药玻，新乡国有资本运营集团有限公司通过一级子公司白鹭集团控股新乡化纤（000949.SZ）。考虑到上市公司资产可遇不可求，城投公司亦可在地方政府的支持下，配合区域发展战略，通过成立产业基金或投资基金对相关领域进行股权投资，或是通过整合类金融机构（如银行、小贷、融资租赁、信托、保理、融资担保等）股权等方式来进一步丰富经营性收入类型、扩大经营性收入规模，这些操作见效快但存在着不同程度的风险，可行性也会受各种客观条件的限制，城投公司在具体实施相关方案时应保持谨慎。

四、结语

综上所述，在城投产业化转型的过程中，需把握提高经营效益、培育造血机制的核心。从目前城投公司盈利来看，大多数公司仍经营效率较低、盈利能力不高、造血能力不强，难以依靠自身实力偿还当前所背负的巨大债务，化解自身债务风险。转型后的城投公司经营业务市场化、投融资市场化，其造血能力是城投可持续发展的关键。因此，城投公司在重塑传统城投业务的同时，应结合区域资源和自身优势，恰当选择核心优势经营性业务，推动专业化发展，循序渐进，避免盲目扩张及形式扩张。

参考文献：

[1] 万静.两部门发文规范政府与社会资本合作模式——《关于规范政府和社会资本合作新机制的指导意见》解读[J].中国中小企业，2023（12）：8.

[2] 白兆龙.PPP新规后投资项目操作要点的思考[J].施工企业管理，2024（01）：72.

（责编：贾伟）