党组织领导乡村实现自治、法治、德治融合之路径

摘 要：当前乡村治理普遍取得一定成效，但与全面推进乡村振兴的目标相比，仍存在组织有待完善、治理能力有待强化等现实困境。文章从乡村治理的法律制度完善、规范村民自治基本单元建设、村规民约的功能发挥等多维度、深层次路径，不断探求在乡村善治过程中党组织领导实现自治、法治、德治“三治”融合的最优解。

关键词：乡村治理 自治 法治 德治

中图分类号：F320 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）11-158-03

中国现代化进程留给我们最宝贵的经验，以实践警醒我们农村是现代化进程中的稳定器和蓄水池[1]。乡村治理在当前国家、社会以及基层治理中至关重要，是农业有序发展、农村稳定和谐、农民权利全面落实、乡村秩序得以维护的重要保障。我国在长期的乡村治理实践中逐渐形成党组织领导的自治、法治、德治相结合的体系，建立健全党委领导、政府负责、村民治理、社会协同参与、法治充分保障的治理体制，为乡村治理现代化的实现奠定良好基础。

一、“三治”融合的重要意义

（一）乡村治理现代化在“三治”融合中得到实现

乡村治理不仅仅是关系乡村内部的自我管理和稳定发展成效，更是关乎党在乡村执政根基和民主政治能否实现。我国的“乡村政治”在20世纪80年代开始进入乡村，该背景下政府管理和村民自治的乡村综合治理模式使农村经济社会在一定的管控和自由的空间里得到大力发展，但随之而来的新型工业化和新型城镇化的乡村格局淘汰了传统的乡村治理模式，也对正式和非正式共存的治理制度、村民和社会组织等多维治理主体等乡村治理软硬件提出了更高的实践标准。从我国乡村治理的实践嬗变之路看，整个乡村治理格局随着乡村经济社会的不断发展而逐渐调整，呈现出不断激发乡村自治、法治规制以及道德引领以提高治理体系科学性和治理能力有效性的良好态势。在党组织的领导下，有序结合“三治”，是新形势下充分发挥村规民约、法律规制、道德伦理作用的重要体系平台，是不断探索乡村新秩序、推进乡村治理现代化的新成效。

（二）乡村振兴战略在“三治”融合中得到体系保障

作为一个农业大国，我国始终高度重视关乎社会发展的农业、农村和农民问题。新的历史发展条件下，我国提出了新的乡村发展思路和布局——乡村振兴战略。在新战略中规划了乡村产业、人居环境、乡风文明等不同领域的不同发展路径。从乡村治理实效看，完善乡村治理体系既是实施乡村振兴战略的基础性工程，也是实施乡村振兴战略的短板性问题。我国乡村在经济社会快速发展的大背景下从封闭到开放、从静态到动态，国家和社会的重大转型深深影响了乡村治理体系、效果。依当下社会主体多样化、社会利益多元化、社会意识碰撞化的时代背景生成的实践逻辑看，党组织领导的“三治”结合模式符合国家强盛、社会发展、市场导向的要求，充分发挥了自治、法治、德治各方主体的作用，重新构建党组织、乡村、村民的和谐关系，为乡村振兴战略的稳步落实提供规范化的方法保障。

（三）乡村治理梗阻在“三治”融合得到化解

目前我国乡村的生产和生活环境已经发生了日新月异的变化，传统的乡村治理思路和机制在新的社会条件下失去了发挥作用的土壤，面临着治理失灵、信任甚微等诸多现实困境。通过此次的漳浦乡村治理调研，可以看到推进党组织领导的“三治”融合的治理模式过程中存在短板，比如系统把握“三治”内涵和融合的思路和实践不够多;对“三治”融合的党组织领导还不够统筹和全面，导致“三治”名为方法融合，实为管理源头和治理主体分散。同时还需看到，前述问题是从系统上看乡村治理存在的问题;而从“三治”各自的治理体制机制看，也存在不容忽视的问题，比如空心化的农村、行政化突出的村委会、尚待激活的社会组织等，都在一定上削弱了乡村自治的效用。比如薄弱的法律力量、欠缺的法律意识等，则是以另一种方式影响了乡村法治的作用。比如淡化的乡土认同感、形式化的乡风文明建设等，也阻碍了乡村德治的充分发挥。因此，当下研究党组织领导的自治、法治、德治融合的最优解，可以以现实的乡村治理梗阻为导向，以化解梗阻为目标，充分发挥治理的系统性、依法性、综合性、源头性特点，更好地实现乡村善治。

二、“三治”融合的现实挑战

（一）乡村党组织“战斗堡垒”作用尚需夯实

基层党组织和基层党员在乡村治理中具有不可替代的重要作用，决定着最终乡村治理的成效。调研中发现一些乡村党组织存在一定的边缘化、软弱化、涣散化，党组织在带领当地村民办实事、提高集体凝聚力等方面的作用还不够明显，在乡风文明建设上发挥的作用不够深入，还有一些村党支部和村委会在村务上的具体分工不明确等问题，导致乡村党组织的“应然”作用和“实然”作用存在一定的差距，本地区的村民对党组织的信任度也因此受到一定的影响。

（二）各乡村主体的治理意识和能力需要强化

乡村治理是一项综合性的工程，需要各类乡村主体共同有序参与，才能聚力形成良性互动，达到“1+1>2”的社会效果。在调研中发现，有的村两委行政化比较突出，乡镇把任务下发至村一级，一方面乡村变成行政化的一小单元，另一方面村两委又是乡村自治的代理人，所以在双重身份下，村两委或因为精力有限，或因为本身定位不清等，导致村委会可能难以一直代表和维护广大村民的权益，难以完全发挥自治的社会价值。另外，村民尚未普遍树立治理主体意识，在参与乡村治理事务中多以被动形态出现，当然这一点也与农村空心化有一定的关联，较多的年轻人流入前沿城市，剩下的乡村常住人群在乡村议事、表达利益需求、履行民主监督等方面呈现的治理主体能力较为弱化。

（三）村规民约的民主治理功效需要强化

根据《村民自治法》的相关规定，村民以依法办理自己事务的方式实现村民自治。但通过此次调查，一些乡村的自治还存在不同程度的困境。首先是村民会议难以发挥实效。从调研的实际来看，村民参加重大村务决策的积极性和有效性还不够，甚至存在村两委直接决定村内的大小事务，或者村两委召集个别村民代表参与，形成少数几个人决定村务的非民主现象。其次是村民参与村内选举的意识不够、热情不高，选举权利欠缺有力的保障。最后是村规民约的实效发挥有限，自治规范制度缺乏稳定性和延续性，削弱了制度的权威性。而且村规民约的制定程序有待完善，存在不规范现象。村两委先拟定村规民约初稿，直接提交村民代表大会讨论并通过，而非经过村民大会，该程序下产生的自治规范有时难以体现集体智慧，甚至缺乏可行性和合法性。

（四）乡村治理的法治化思路需要强化

法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础，也是健全乡村治理体制的重要一环。通过实地调研发现，目前乡村治理的法治建设还有诸多值得优化的问题。一方面，从制度建设看，规制农业农村相关内容的法律法规体系尚不够完善，有待于更充分地反映“三农”的基本发展规律，为实现党组织领导下的“三治”融合提供基本制度遵循。另一方面，从法治氛围看，乡村法治环境氛围不够浓烈，法治意识对于村民来说还属于较为陌生的概念，认为只要自己没有违法乱纪，那规制就和自己毫无关联。而当自身权益受侵害时，他们可能首选“上访”而非“法治”以达到维权目标，这种法治思维和法治方式的欠缺使乡村治理的法治化路径还有很长的路要走。

（五）乡村治理的德治基础缺乏厚重感

乡土人情、道德伦理等组成乡村治理的德治基础，是一股深沉、持久的文化力量，由此延伸的乡村情感认同是德治作用能否发挥的关键议题。经过调查研究发现，一些乡村原有的良好乡风文明日益淡化，尊老爱幼、守望相助等典型道德示范不够多、标杆引领作用不够强，不良风气仍在一定范围内存在。这些问题与乡村优质教育资源和科学知识普及等欠缺紧密相关。而作为乡村中受教育层次较高、见识面较广的乡贤群体，本应充分发挥引领乡村人才队伍建设更为精英化，但实际上在现在的乡村治理体系中尚未受到充分重视、发挥重要作用，而成为乡村治理主体之外的群体。

三、“三治”融合的最优解答

（一）坚持突出党的坚强领导

健全党组织领导的“三治”、是党中央依国家治理现代化的客观规律和人民对美好生活的向往而量身定做的中国乡村治理内涵，将依靠体制凝聚起治理的强大力量。这种新模式要求在完全管控和放任自流之间寻找一个合理的平衡点，在科学规划指导下有序推进各项农业农村农民工作，所以强调主心骨的引领作用，这个“主心骨”便是党组织。乡村治理实践要求必须长期坚持巩固党组织的领导地位，使其成为乡村发展的核心领导力量和乡村政策的有力执行主体[2]。牢牢坚持党管农村工作，从落实“三会一课”、强化党性教育、加强组织纪律建设等角度抓好各自的思想建党工作，提高党组织领导的实效性。同时正如前文所述，党组织的战斗堡垒作用和基层党员的先锋模范作用是实现乡村治理现代化的重要组织保障。要从制度政策入手，构建乡村干部敢创业、复合型人才甘奉献的良好舆论氛围和有效激励机制，确保更多的“优质领头羊”带领广大村民建设和发展新乡村。

（二）坚持突出人民的充分参与

改革开放40多年来，人民群众这一不可撼动的乡村治理主人发挥了重要作用。新时代要实现党组织领导的“三治”融合的良好治理成效，仍必须牢牢坚持人民群众的治理主体地位，这也是我国乡村治理的一条根本性和重要性经验。乡村治理现代化的关键议题之一是保障乡村人民群众的基本权利[3]，换言之，治理现代化是以人为起点、以人为终点的民生观。这也解释了为什么当下健全党组织领导的“三治”融合仍然要突出人民群众的主体地位，要以人民群众的政治、经济、文化、发展等权利需求为导向，倒逼建立可保障人民群众权利的乡村治理模式，同时又检验治理模式是否合格、优秀。在党组织的领导下，广大人民群众共同参与乡村建设和治理，共同分享集体智慧成果，能够满足人民群众在自治、法治、德治上的实践需求。

同时，乡镇要转变其职能，形成与村级的良性互动。在乡镇转变职能中实现两级关系的回归，回到指导工作、支持和帮助的状态;在强化自治中建立健全村务的监督制度，包括明确村务公开应有的目录、时间以及程序等基本问题，推动村务阳光化。另一方面还要修正村官与村民的关系，村两委的成员要对自己有清醒而准确的定位，其始终代表的是村民们的意志和利益，初心是为了村民，实践也是依靠村民。要真正组织广大村民参与村民自治章程、村规民约以及其他自治性规范的讨论、制定和完善，用制度强化治理主体的行为管理。同时要充分搭建村民参与具体村务治理的平台，通过各种适宜途径加强对村民的治理主体意识的教育，切实实现共建共享共治。

（三）坚持突出社会的协同治理

在推进党组织领导的“三治”融合的乡村治理体系时，应充分重视政府、市场、社会多方协同治理的作用，各方在科学有序的轨道上各司其职。政府要加强力度动员社会力量，搭建社会参与乡村治理的平台，善于利用市场和社会夯实乡村治理的软硬件基础，通过鼓励资本下乡村和优化信贷机制，引导更多社会资本注入乡村振兴工程;通过人才激励政策，在人才培育、引进、使用等环节下足功夫，为乡村治理提供新型职业农民、科技人才、大学生村官等复合型人才。在这种深层次、全方位的人才供给和援助中实现多元主体共同参与乡村治理，通畅其参与乡村治理的渠道。

（四）坚持突出法治的保障作用

中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》要求乡镇政府以及村两委首先要牢牢树立依法办事思维，要求各方主体能够严格执行现行涉农法律法规，规范使用资金、实现管理监督、合法安排项目等[4]，通过以依法依规办事的引领效应、乡村法律服务体系的实践成效为“模范样本”，引导广大群众逐步推进乡村法治建设。同时还要加强乡村普法宣传力度。日常阶段，对普法也要常抓不懈，通过自媒体、短视频等多样化形式进行普法，使乡村治理中权利行使、诉求表达、纠纷化解通道顺畅，营造良好的乡村法治环境。

（五）坚持突出德治的特色道路

“国无德不兴，人无德不立”。乡村是中华深厚文明的重基本载体[5]，“德”为乡村治理提供一股深沉的力量，为自治和法治注入情感润滑剂。下阶段的乡村治理中，还需要进一步抓牢德治线，筑牢德治基础。首先，以各村优秀传统文化滋养社会主义核心价值观，注重树立并弘扬良好的个人品德、家庭家风、乡规村德，并以较为稳定的形式融入村规民约中，引导广大村民形成良好乡风民风。其次，发挥典型人物的引领作用，用榜样的力量引领全体村民积极向上。重视本村乡贤德行、才能、声望的影响，营造乡贤反哺故土的氛围，出台鼓励乡贤扎根乡土、参与家乡建设等的政策措施。有条件的村、组还可以成立道德评判委员会，通过积分制、荣誉墙等形式定期公示本区域的道德建设情况。我国固有社会就是一个具有独特治理结构的集体[6]。全面推进乡村振兴的道路上，要依靠乡村治理现代化，明白乡村治理现代化不是一朝一夕便能实现的事情，也不是仅关乎一家一户或者一干部一领导的事情，而是应该集合各方力量，在党组织领导下找到自治、法治、德治融合的最优解。在此过程中，要认清“三治”的本质关系，通过党组织的坚强领导，以“三治”充分激发乡村治理各方的主体意识、责任意识，构建科学的乡村治理体系，最终实现乡村治理的美好蓝图。

参考文献：

[1] 贺雪峰.城乡二元结构视野下的乡村振兴[J].北京工业大学学报（社会科学版），2018（05）：3.

[2] 中共桐乡市委桐乡市人民政府关于推进社会管理“德治、法治、自治”建设的实施意见.桐委发〔2013〕42号，2013-9-30

[3] 张英洪.乡村治理要强化维护发展农民基本权利[N].农民日报，2014-08-06（003）

[4] 何植民、陈琦铭.中国乡村基层治理的演进及内在逻辑[J].行政论坛，2017（03）：27.

[5] 郁建兴.自治法治德治研究的新议程[J].治理研究，2018（06）：15.

[6] 项继权.中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革[J].开放时代，2008（03）：81.

（责编：吕尚）