支持起诉在劳动仲裁领域如何适用

龙潭
上海市人民检察院第六检察部副主任，上海检察业务专家，第一届全国检察机关民事检察业务竞赛标兵，曾获上海市五一劳动奖章、上海市三八红旗手、上海市最美公务员、上海最美检察官等荣誉

为促进支持起诉制度价值的实现，检察机关应积极、稳妥地探索其在劳动仲裁领域的扩张适用，建立“支持仲裁+支持起诉”全流程工作模式，将检察助力覆盖劳动争议解决的前端与后端，实现对劳动者权益的保护闭环。

支持起诉在劳动维权领域的适用困境

第一，支持起诉案件数量与劳动维权需求程度尚不匹配。参考上海人社部门2023年全年受理的劳动争议调解仲裁案件数量，以及上海法院2023年1月至11月间已审结的劳动合同案件数量，上海检察机关2023年全年办理的支持起诉案件中，劳动纠纷占比偏低。就上海而言，尽管近年来检察机关支持起诉工作发展迅猛，但与劳动者司法维权的需求仍存在差距。

第二，支持起诉介入滞后性影响劳动维权的法律效果。我国劳动争议纠纷原则实行仲裁前置，检察机关如待仲裁程序完成后方介入，司法保护力度明显削弱。其一，对于有维权意愿但无能力申请仲裁的劳动者，无法提供实质帮助，而这部分人群恰恰迫切需要法律帮助，弥补他们诉讼能力的不足也是支持起诉制度设立的初衷。其二，诉讼阶段介入的往往是劳动者诉求没有得到仲裁支持的案件，尤其以证据不足而败诉情形居多，此时检察机关可发挥的作用有限，因为从举证层面来看，距离纠纷发生的时间越长，取证难度也就越大。

第三，检察机关支持仲裁目前缺乏明确授权。根据我国《民事诉讼法》第15条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或者个人向“人民法院”起诉。最高人民检察院印发的《民事检察部门支持起诉工作指引》，虽然对支持起诉的对象范围、办案程序等予以细化规范，但也仅仅针对支持原告向法院起诉的工作。除此之外，当下并无其他可以适用的法律或工作规范。

支持起诉在劳动领域扩张适用的必要性

一是检察机关支持仲裁有助于补足劳动者维权保障力量。劳动者权益被侵害后，一般会先向相关职能部门等寻求法律救济。而相关职能部门因监督对象、受案范围等限制，可能会存在对劳动者个体法律方面的需求关注不足的困境。检察机关的介入将有助于补足劳动者维权保障力量，构建更加全面、更加具体的支持体系，通过实现真正的当事人抗辩，切实提高仲裁程序解纷有效性。

二是提起劳动仲裁是劳动者行使诉权的必要方式。对劳动者而言，提起劳动仲裁是其向法院起诉的必经程序，是其行使诉权的必要方式，与提起普通民事诉讼并无二致。《民事诉讼法》第15条虽规定可以支持“向人民法院提起诉讼”，但此处应作扩大解释，当事人按照立法引导至其他诉讼前置程序的，视为起诉行为。此时劳动者若在行使诉权过程中，存在不能、不力情况，检察机关当然应当提供支持，以公权力的介入维护诉权平等。

三是检察介入劳动仲裁有利于发挥支持起诉制度的最大优势。劳动仲裁是劳动者寻求司法救济的起点，诉求质量、举证能力、谈判技巧等因素都会对其权利实现产生影响。检察支持起诉制度，在补足劳动者的诉讼能力和谈判能力、化解群体矛盾纠纷等方面有着独特的优势：首先是专业优势，突出关注劳动者的法律需求，在诉讼请求的提出、证据标准把握、法律适用选择等方面可以提供更多支持。其次是手段优势，调查核实程序的启动有助于查清事实，协助收集关键证据。再者是机制优势，能依托与其他部门间的衔接配合机制，发挥协调作用，为弱势劳动者争取到更大的维权协商空间和司法救济关怀。

建立健全支持仲裁机制的路径

一要明确支持仲裁的功能定位。“协同治理”应是支持仲裁的主要功能。劳动仲裁制度以“治理”为导向，设计初衷主要是发挥诉前解纷功能，把矛盾化解在基层。检察机关在支持仲裁中的角色也应与劳动仲裁的功能定位相适应，更加主动融入劳动争议预防调处化解大格局中。“法律支持”是支持仲裁不可或缺的功能。纠纷发生后，是否及时固定证据、合理确定诉求将直接影响劳动维权的后续法律效果。在劳动者能力欠缺，相关职能部门对于其法律需求关注度不足的情况下，检察机关如能“托底”，能为劳动争议化解导入法治化轨道提供助益。

二要健全支持仲裁的立法保障。支持仲裁的对象、范围、方式，以及与其他职能部门的衔接机制均有待明确。建议立法部门在劳动争议调解仲裁法中单列支持仲裁原则，从正面确立检察机关支持仲裁的合法性。与此同时，各级检察机关可通过总结归纳检察机关支持仲裁履职中的有益探索，制定支持仲裁工作相关的实施细则或工作指引，使支持仲裁工作更加符合民事诉讼的法治化要求。

三要完善支持仲裁的具体程序。

明确支持仲裁的主要方式，包括督促履职、提供法律咨询、协助申请法律援助、协助取证、参与调解等。

（1）督促履职。针对劳动争议中存在的相关单位履职不力、怠于履职情况，加强沟通磋商，依法向有关部门制发检察建议，督促履职，堵塞监管漏洞。针对用人单位管理问题，发挥好检察机关参与社会治理的作用，对办案中发现的企业或行业经营管理风险问题提出切实解决方案。

（2）提供法律咨询。为劳动者提供法律咨询、文书撰写等协助，释明可能的结果、风险，促进其在个案中有效行使合法权利。

（3）协助申请法律援助。检察机关可以协助当事人向法律援助机构提出申请，比如协助提交申请材料、协调开辟申请绿色通道等，以弥补劳动者在仲裁程序中应诉能力的不足。

（4）协助取证。检察机关应当秉持“有限介入”的原则，仅在当事人因客观原因不能自行收集，且该证据对行使诉权有重大影响的情况下协助取证，不能对法律规定的举证责任分配制度造成破坏。

（5）参与调解。根据案件具体情况，可在支持仲裁案件中协同劳动监察部门、工会居中进行调解，通过前期释法说理工作，可降低劳动者维权心理预期，释明用人单位管理漏洞存在的风险，寻找双方都能接受并迅速解决问题的方案和途径。

规范支持仲裁的办案流程，主要聚焦于线索管理、受理程序、审查程序、跟进程序等方面。

（1）支持仲裁线索管理。建立“线索发现/移送——线索评估——分流处置——线索反馈”机制。

（2）支持仲裁受理程序。无论何种案件来源，检察机关均应明确当事人具有申请支持仲裁的意愿。

（3）支持仲裁审查程序。一是协调行政履职前置。案件受理后，应首先了解相关部门是否已对用工单位启动劳动监察，研判是否可以督促行政履职及开展行政争议实质性化解。二是明确支持仲裁方式。对有支持仲裁必要的案件，根据前期线索评估情况，采取各有侧重的支持方式，提供精准帮助。三是调解优先。审查过程中应注重劳动关系修复和矛盾化解，自行搭建平台引导和解，或参与工会、街道等组织的调解程序。四是审查决定。对无法和解或调解的争议，检察机关亦应维护诉权有效行使，作出是否支持申请仲裁的决定意见。

（4）支持仲裁跟进程序。一是跟进仲裁裁决执行监督，即通过对非诉执行的监督实现对仲裁裁决效力的间接监督，从而保障劳动者的胜诉权益得到实现。二是跟进支持起诉。对于劳动者不服裁决的，将支持仲裁与支持起诉制度相衔接，实现对劳动者全链条的诉权保护。

（郑琰系上海市静安区人民检察院第五检察部检察官助理）

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