国家与社会互动下村民自治制度的实践创新

摘 要：改革开放以来，村民自治政策的实施开启了中国乡村治理实践新的历史阶段。伴随国家与社会的互动，村民自治政策历经多次变迁，在实践探索中不断丰富和发展。将村民自治置于广东区域内并沿着“选举—治理”的历史脉络进行深入考察，发现村民自治发展呈现以下特征或规律：其民主模式从选举民主向协商民主过渡，治理体系由乡政村治向三治融合转型，治理单元由上收向下沉更替，治理主体由政府主导向多元协同发展。上述表明，伴随改革开放后国家与社会的互动，社会力量在不断增长，农村基层治理主体呈现多元化特征。

关键词：村民自治；国家与社会；改革开放；发展规律

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1001-4225（2024）02-0054-09

村民自治制度及其实施无疑是改革开放以来中国民主政治尤其是基层民主政治的重要里程碑事件，是基层治理形式的伟大创举。以1982年宪法对村民委员会法律地位的确立为起点，至今已历经四十余年，书写了农村基层治理的新篇章。在四十余年的历史探索中，村民自治经历了前期准备阶段、自治摸索阶段、制度化运作阶段、全面推行阶段以及深化发展阶段，伴随着乡村社会变迁而不断调整、适应。诚然，村民自治制度及其实施，与改革开放后政治及社会环境的宽松自由分不开，但却也是在特定的历史背景与现实政治、社会环境需求下，通过乡村社会的基层自主实践与国家自上而下的指导有机结合、良性互动而产生并逐步走向完善的[1]。有研究者更是指出，村民自治的发轫与缘起，是国家政权让渡的结果，通过给予农民自主发展空间，以实现对农村社会的有效整合[2]。总之，村民自治的形成和发展，一方面是因为农村社会内生动力的激发和滋养，另一方面也离不开国家力量自上而下的推动。正是在国家与社会的持续互动和相互影响下，以“选举—治理”为历史脉络，中国农村村民自治在民主模式、治理体系、治理单元、治理主体等多个方面不断发生转型与变迁。作为改革开放前沿的广东地区，村民自治自然也历经曲折的发展历程，并逐步形成颇具鲜明特色的制度创新和实践过程。

一、从选举到治理：

广东村民自治的发展逻辑

改革开放以后，村民自治在我国农村开始迈入萌发和推广阶段，并逐渐成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。1994年2月，《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》发布，明确提出要在农村建立四项民主制度，即“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。“四个民主”充分体现了村民自治的鲜明特征，是村民自治的核心内容，也是中国民主化实践的重要创新。伴随着村民自治实践的深入拓展，农村基层民主模式发生深刻变化，村民自治的价值意蕴和实践形式亦不断得以丰富和发展。

（一）选举到治理的走向及其价值内涵

自1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法〈试行〉》）颁布以来，我国农村基层民主在实践中不断完善，从最初的关注选举到其后的选举与治理并重。在《村组法〈试行〉》实施之初，村级民主的主要标志是村委会选举，且当时由于处于试行阶段，村委会选举主要以等额选举为主，程序意义大于实质意义。及至1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）正式颁布和实施以后，竞争性选举才得以实施并成为基层民主的重要实践。在这一阶段，在县区的领导和部署下，数年一度的村委会选举无疑是乡镇基层政府的一项重要工作，也是村民们普遍关注的一大盛事。村民选举作为村民自治的核心内容之一，兼具国家化的民主价值取向和乡土性的社会价值取向，不仅能直观地反映国家政治生态环境，而且能生动地体现村庄社会政治生活的现实样态[3]。一方面，依据国家宪法和《村组法》进行的村民选举，充分体现了程序正当和选民意志，选举产生的村委会成员班子更具政治合法性；另一方面，村民选举为村民提供了直接参与村庄政治的渠道，体现了“一人一票”“直接选举”等民主原则，聚焦了民意，彰显了民主价值。

尽管村民选举从制度到实践均在不断丰富发展，但选举之后的民主决策、民主管理和民主监督三个环节并没有获得足够关注，忽略了村民自治的完整内涵。与此同时，在实践中也表现出选民的政治冷漠、选举的精英主义路径以及较强的工具主义倾向等限度和不足[4]。霸选、贿选等不良现象屡屡发生，选举的经验事实与价值取向之间存在着矛盾，农村基层民主政治建设遭遇困境。在此背景下，村民自治的民主模式发生悄然转向，开启了村级民主的新模式——协商民主，村民自治的重心逐步由“选举”转向“治理”。

党的十八大以后，中央连续出台相关政策文件，为协商民主嵌入乡村治理提供了重要的时代契机和制度依据。各地农村开始积极探寻相应的实践形式，“让农民自己‘说事、议事、主事’，做到村里的事村民商量着办”[5]。民主恳谈、村级协商议事会、村务会商等多种形式不断涌现，通过治理规划问需于民、治理举措问策于民，促进广大村民参与协商治理。民主模式的变化，反映了村民自治重心的转移，我国农村基层建设方向逐步从“民主选举”向“民主治理”转换。2017年党的十九大报告将村民自治的基本要求由“管理民主”提升为“治理有效”，进一步明确了村级治理实践的方向。在广东农村地区，开始探索如何构建有效的村级治理机制，并形成了诸多创新实践，如广东省云安县以“村民自治扩展”理念组建的村民小组理事会被视为乡村治理的“落地”。治理内容的输入弥补了以选举为中心的村民自治实践的缺憾，在治理导向的指引之下村民自治日益深化，乡村治理开启了深刻变革。

（二）应然民主与广东村民自治实践发展

我国农村基层民主实际上是现代国家建构与乡村社会内在需求双向互动的民主[6]。改革开放以来，“民主下乡”意味着人们逐渐习惯以民主方式重新整合乡村社会，并试图实现选举民主和协商民主两者的有机结合、共生互促，是农村基层民主自治的应然之路。选举民主作为村民参与公共政治生活、行使民主权利的起点，是协商民主的重要依托和保障；协商民主则以其独特的价值理念和运行程序提高了乡村社会的治理效力，对选举民主的有限性进行补充[7]。作为两种民主表现形式，选举和协商均体现了一系列民主规则和程序。而如何在村民自治实践中将程序民主转化为实质民主，其核心就在于提高村民参与村民自治的积极性和意识，将村民自治的发展重心从选举向治理转变，实现“四个民主”共同发展。

在国家政策的推动和地方难题的倒逼下，广东农村结合自身条件与治理需求，围绕如何有效实行村民自治，开展了诸多有益的探索，“四个民主”在广东呈现出新景象。1999年，广东省正式废止了具有地方特色的农村管理区体制，《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》开始施行。至1999年7月底，全省撤区建村、选举村委会的工作任务基本完成，共设立了20295个村委会，而设立村委会的中心工作就是要在农村开展民主选举[8]。根据《村组法》的有关规定以及民主选举的基本要求，广东省相继制定了《广东省村民委员会选举办法》《村民委员会选举规程》《〈广东省村民委员会选举办法〉实施细则》等一系列法规和指导性文件，在全省农村普遍建立并实行民主选举制度，选举工作极大地激发了广大农民的民主热情，给广东农村带来了新气象[9]。

2002年，广东完成第二届村委会换届选举，村民自治逐步在全省范围内推行。各地进行了许多积极性尝试和创新性变革，旨在使以“四个民主”为主要内容的村民自治制度同广东省工业化、市场化、集约型的地区条件、特征有机结合起来，推动农村基层民主建设和乡村治理获得良性发展[10]。一是广泛建立起以村民为主体的民主决策制度，村庄公共事务主要通过召集村民会议、村民代表会议等形式决定，为村民表达利益诉求提供了合理有效的途径。二是颁布了《广东省村务公开条例》，赋予村民监督权，通过设置村务公开栏、召开民主评议会等形式[11]，使民主监督从抽象的“纸上权力”转变成普遍的实际行动。三是将村庄内部事务的管理权也还给了农民[12]，广东各地农村大力培育村民理事会，促进村民参与村务管理，真正做到民事民议、民事民办、民事民治，发挥出农民群众参与乡村治理的主动性和积极性，有效解决了农村管理中的诸多难题。纵观广东村民自治的实践发展，其重心已由“选举”转向“治理”，从各个方面推动从单一的村民选举向完整的村民自治转轨，使村民自治制度在广东农村真正有效地运转起来。

二、从乡政村治到三治融合：

村民自治体系的形塑与完善

村民自治的实行推动着乡村治理变革，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化。在乡村治理的演进历程中，治理主体间的相互关系和治理结构中的核心要素经历重塑与重组，转向了多方主体良性互动、多种方式复合增效的新型乡村共治模式。经过国家政权与传统乡村治理资源的重新整合，村民自治体系逐渐完成了从“乡政村治”到“三治融合”的转型。

（一）“乡政村治”：村民自治体系的初步形成

1978年以来，伴随着农村经济改革日益深化，村庄治理结构、秩序进一步演化与变迁。1983年实行政社分开，恢复了乡镇建制，国家在乡村社会重新建立起基层政权；1987年村民自治制度开始试行，使农村社会获得了自主空间。二者的结合，在农村基层构建了一种新的政治格局，形成了“乡政村治”的乡村治理模式[13]。在此模式中，乡政以国家强制力为基础，具有高度的行政性；村治则以村规民约、乡土文化等为支撑，具有相当的自治性[14]。“乡政村治”本质上代表的是以国家与社会双方力量为治理主体的两治结合模式，乡镇政府是国家权力在农村的支点，村委会则是乡村社会组织和权力的代表，国家行政权与村民自治权之间呈现出二元合治的治理形态。

在1998年乡镇机构改革和1999年村民自治制度实施的背景下，广东农村也逐步构建起“乡政村治”的治理模式，基层政府与乡村社会合作治理成为村民自治的基本治理架构。2001年7月，省民政厅发布《关于进一步推进我省村民自治工作的意见》，明确了乡镇政府与村民委员会的关系，二者不再是简单的领导和被领导的关系。在村民自治事务方面，乡镇政府需指导、支持、帮助村委会开展自治活动，完成各项农村基层工作任务，如指导村委会做好换届选举工作、制定农村建设规划，为村委会协调有关纠纷提供帮助，以及向乡村社会输入必要的资源。与此同时，乡镇政府要尊重村委会的法律地位，不干预属于村民自治范围的事项，将过去以行政命令为主的工作方式转变为指导和服务相结合的工作方式。而村委会和村民则要明确村民自治是在国家法律、法规范围内进行的，实行自治必须依照《村委会组织法》和广东省具体实施办法、选举办法，且村委会在行政管理上要服从政府的政令。与此同时，村委会要充分发挥自主管理农村公共事务、发展农村公共服务、维护农村社会稳定等职能，促进村民真正参与到乡村的建设与治理中。在“乡政村治”模式下，国家与乡村社会的资源和权力实现结合，村民自治被赋予自主性和合法性，村民自治体系由此初步形成。

全国各地方的试行经验为广东村民自治的发展提供了借鉴与思考，认识到探索村民自治的有效形式，既是对行政权力下沉趋势的适应性调适，又是对村民自治的本原回归和制度完善[15]，于是对乡镇政府与村委会间的关系重新予以确立。村级治理处于国家与村民的对接地位，需要国家行政要素与村民自治要素的衔接与配合，以实现二者有机结合。2007年，中共十七大报告强调在乡村治理体系中“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动”，为村民自治体系的构建提供了方向性指引。村民自治有效实行离不开乡村社会中自治基础作用的发挥，传统乡土资源和村民自我规约都具有重要的治理价值；但同时，自治活动的顺利推进也需要国家权力和资源的介入与补给作为保障。在“乡政村治”的村民自治体系中，国家与乡村社会向着治理包容的关系演进，既能够保证国家政策在农村的顺畅执行，也有利于激活村民的自治能力，实现国家与社会的均衡互动。

（二）“三治融合”：村民自治体系的日趋完善

伴随着改革开放的深入，乡村治理面临新形势与新要求，推动村民自治体系的进一步完善与转型具有显著的时代意义。村民自治是我国乡村治理的一项重要制度，但由于法律缺位、观念桎梏等方面的因素制约着其实际效力的发挥，导致理论与实践存在差距。从乡村治理的历史追溯及当前村治实践来看，村民自治的有效实现一方面需借助于现代法治思维与法治手段，另一方面应充分依托乡村的优良传统文化资源[16]。自治、法治、德治的融合为新时代村民自治体系变革提供了可能的实践路径。从2015年起，中央一号文件在重视“自治”的基础上，更加强调“法治”“德治”在乡村治理中的作用，预示着中国乡村治理体系的探索将进入一个崭新的历史时期。2017年，党的十九大报告进一步提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。在政策驱动之下，村民自治开始转向以“三治融合”为框架的治理体系拓展，以适应不断变化的乡村社会环境。

广东省作为改革开放的前沿阵地，率先在全国探索推进自治、法治与德治相结合的村治实践[17]。2018年8月，省委、省政府印发《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（下称《实施意见》），提出要健全党组织领导下的“民主商议、一事一议”协商机制，增强村（居）民参与能力；开展“民主法治村（社区）”创建活动，完善一村（社区）一法律顾问工作；深入实施公民道德建设工程，将社会主义核心价值观融入居民公约、村规民约及家风家训。《实施意见》体现了自治、法治、德治在城乡社区治理中的意涵，为“三治融合”治理体系在广东落地奠定了重要基础，广东农村开始陆续部署与推进新型乡村治理体系建设。在自治方面，制订村民自治章程，不断丰富村民议事协商形式；落实村务公开制度，实现乡村事务公开制度化和规范化。在法治方面，完善农村法律顾问制度；在全省铺开“民主法治村（社区）”创建活动；通过举办法治讲座、培养法律明白人等创新实践提升乡村法治化水平。在德治方面，支持农家书屋、村史档案馆等公共文化设施建设，健全乡村文化服务体系；鼓励开展道德模范评选活动，树立文明乡风。“三治融合”治理体系在广东逐步成型并见于实践，云浮市悦塘村、梅州市广育村、湛江市岑擎村等地在村治实践中大力推动“三治”有效融合，形成一套村民自治制度全、法治建设程度足、德治文化底蕴深、乡村治理效果好的村民自治体系，为全国提供了可供参考的广东样本。

从“乡政村治”到“三治融合”，标志着村民自治体系的深刻变革，是国家与乡村社会关系进一步调整变迁的具体反映，也是农村社会基础发生历史性变革的结果。在国家与乡村社会双向互嵌关系下，二者的要素资源和治理价值实现深度融合，多种治理资源、治理方式得以创造性地结合，共同构成村民自治的完整体系。以村民自治制度为根本，融合法治的刚性保障和德治的柔性引导，实现自治、法治、德治的优势互补和有机衔接。各地农村以“三治融合”为契机激活了乡村内生治理动力，形成了“三治”联动融合、共同发力的村庄有效治理机制。

三、从“惯性治理”到“单元下沉”：

村民自治治理单元的逐级更替

随着农村改革的不断发展和村民自治的深入推进，乡村基层治理单元也发生了相应的调整。其中既有通过“治权上收”，增强国家对乡村社会的行政管理与服务；也有通过“重心下移”，释放乡村社会的自治活力，行政与自治的互动体现着治理单元的变化过程[18]。改革开放初期，新生的村民自治仍受以往惯性思维影响，在治理体制上表现出行政化倾向。在乡村社会持续转型和治理困境日渐凸显的背景下，多地农村开始寻求治理单元上的创新和嬗变，通过自治单元的下移，建立起以村民自治为核心的乡村治理空间。

（一）惯性体制：基层政府主导下的社区治理

改革开放启动了农村改革的新进程，在1983年至1985年的两年时间里，包括广东在内的全国各省市全部完成了村委会的组建工作，迅速弥补了公社体制留下的“治理真空”，然而农村治理体制的结构、理念、手段等方面仍明显地带有人民公社体制的惯习。村民自治制度建立初期，全国大多数地方是在原公社基础上设立乡镇，在原生产大队基础上设立村委会，在原生产小队基础上设立村民小组，形成“乡—村—组”三级体制。“村”作为村委会的管理范围，是村民自治的治理单元，而这一单元又通常被称为“行政村”，体现了国家权力在乡村自治单元构建中的作用[19]。乡镇基层政府的行政权通过各种方式向村渗透，以满足落实各项政策的需要，基层政府成为了农村社区治理的主导。

广东农村自治单元的变化亦是基于国家实行统一管理的需要。1998年，新修订的《村组法》规定村民委员会所在的“村”不再是“自然村”，而是建制村，即国家统一规定设立并基于统一管理需要的村组织。为贯彻中央部署，1999年，广东省决定对农村基层治理体制进行调整，将治理单元正式转变为农村社区（建制村），与全国同步。2002年，广东进一步确定全省以行政村为单元推进村民自治。2007年1月，省民政部下发了《关于开展农村社区建设试点工作的通知》，在省内各地市开展“一村一社区”的农村社区试点工作，按照便于农村经济社会发展、便于农村治理和服务等原则，设置行政村和村民小组。以行政村为基本单元的村民自治具有明显的行政属性，村民委员会必须完成基层政府下派的行政任务，自治的空间很小。虽然，村民委员会属于农村基层群众性自治组织，但由于惯性因素的影响，村民委员会居于很强的行政性，某种意义上是乡镇基层政府的权力触角，承担着落实有关法律、政策，组织选举和具体运作过程的工作，由此形成了基层政府主导下的农村社区治理模式[20]。

上述治理模式其实是在历史惯性的影响下形成的一种“惯性体制”，政府仍然沿用管控思维管理农村社会。虽然在村一级已建立了村委会作为村民自治的载体，但村庄和农民仍然被高度整合在政权组织体制内[21]。如此，基层政府与村之间的关系并未发生实质改变——基层政府对村委会名为指导，实为领导，真正的治理权力依然在乡镇政府手中。村委会则被简化为基层政府在村一级的执行机构，承担了大量的行政工作，极大地弱化了其自治功能[22]。行政村建制的自上而下规定性与村委会实际职能的行政化都体现了国家权力对农村基层的有力控制。以行政村为基本单元的自治，在单元划定和资源供给上具有强烈的国家行政属性，这虽在一定程度上促进了农村社会各种资源的整合与各项政策的落实，但同时，治理单元的错位和不匹配，也导致了村民自治的有效性较低。

（二）单元下沉：村民自治的生长与困境

为避免由于基层政府介入自治所造成的法理困惑和干群矛盾，充分调动村组的积极性，众多地区以自治单元的调整为突破口进行了实践探索，其中，治理单元下沉是一种典型路径。自2014年以来，中央一号文件连续提出并强调“探索以村民小组和自然村落为基本单元的自治”，鼓励各地农村结合实际情况对建制单元进行重组，推动村民自治的治理单元逐步小型化、基层化[23]。2016年10月，中共中央、国务院印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》，开启了新一轮村民自治单元下沉的改革探索。“单元下沉”意味着突破建制村的实践单元，将自治功能下沉到更小的基本单元，包括自然村、村民小组、理事会等，以深度激活农村自治[24]。治理单元的细化和下沉标志着村民自治的重心下移，治理主体由乡镇变为村组，拉近了自治单元与村、户间的实际距离。

“单元下沉”的提法最早可追溯至2011年广东云浮、佛冈等地村治管理的实践总结中，随后广东清远等地根据地域实际开始更进一步探索，形成了有益经验，且受到中央政府的重视，向全国地区实验性扩散[25]。2014年，清远市启动改革试点，将村委会直接下沉到村民小组或自然村，治理层级由“乡镇—行政村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村”，以村小组或自然村为单位设立村委会，由其负责村级自治。自治单元的规模缩小后，村、组有了较高自由度的自治权，更有利于满足单元内部村民的利益需求，村民日常生活服务、矛盾调解等可以实现“不出村”[26]，同时也强化了村民在自治活动中的主体地位。自治单元的下沉是对村民自治组织体系的重建，是到行政力量更为薄弱、社会资本存量更为丰富的村、组一级去培育自治。在中央政策的鼓励下，自治重心下移已成为广东省村民自治探索的主流。

将治理单元下沉到村小组或自然村，为村民自治在实际运行中面临的行政抑制自治、传统乡村治理资源与现代治理体系难以有效衔接等诸多问题的解决，提供了有益启示。单元下沉能够减少行政对自治的干预，为自治提供社会基础和空间条件，适宜的单元规模调动了村组的积极性，赋予了村民自治制度新的活力。自治单元下沉的改革实践具有一定的现实合理性，但同时也有其困难与局限，在村组层面存在着组织、制度不健全，财政以及人力资源缺乏等方面的困难，自治下移后政府行政机构与村民自治组织的对接问题也较为突出。如清远市在农村人口流动活跃，村集体经济薄弱的情况下，如何依靠村组实现村务的有序管理和农村经济与服务的发展，本身就是一个问题[27]。村民自治治理单元的更替，其实质是要解决如何激发村庄内生力量、实现有效自治的问题，村民自治如何真正落地，如何厘清治理单元的职能仍是未来需要探究的重要问题。

四、从“权威主导”到“多元协同”：

村民自治力量格局的对比变化

伴随村民自治进入深化发展阶段，我国农村基层治理力量也经历了格局重构。村庄选举作为影响农村基层民主的首要环节，在实行初期具有明显的政府权力导向性，且受到农村宗族势力的严重影响，该时期政府权威和宗族权威成为村民自治中的支配性力量。而随着村民自治重心由选举转向治理，村民自治的主体结构也经历了重大演变，越来越多的主体加入到村庄治理中，逐步向多元协同共治转型。在这一历史变迁中，主导性的传统权威力量逐渐弱化，各方社会力量开始涌流并日趋壮大，村民自治的力量对比格局发生显著变化。

（一）政府与宗族：村庄选举的主导与强大势力

在改革开放初期，由于传统农村管理体制的惯性作用，加上村民对村民自治制度缺乏足够的认识和适应，村庄选举仍然具有基层政府主导的色彩，村民的选举活动实际是基层政府操纵下的一种政治象征。乡镇政府普遍干预选举，从选举的时机、候选人的产生、选举结果的宣布和最终任命，各个环节均有政府的介入和影响。1999年，广东农村进行了第一届村委会选举，按照《广东省村民委员会选举办法》，村委会的选举工作由省政府统一部署，基层政府组织实施，并在乡、镇成立指导小组，负责确定和公布选举日，以及指导和监督选举工作。于是基层政府在选举活动中承担了近于“全能”的角色，主导着村庄选举全过程，选举的筹备、动员与组织，以及程序、规则的安排和解释，都是由政府领导与实施。可见，村庄选举在实行初期更像是一种政治象征，其在政府主导下进行，所强调的是选举工作的合法性与规范性，而自治性与民主性在一定程度上被忽视了。

除了处于政府主导之下，村庄选举在实践中还受到来自宗族势力的影响。我国农村的形成往往是基于血缘、地缘关系，极具血缘纽带性和历史依赖性，许多村庄由此形成了颇具影响的宗族势力[28]。在各类政治、经济利益驱使下，宗族势力介入村庄选举过程，对基层民主造成了消极影响。如在改革开放后，“民主之风”仍难以完全吹进深受宗族文化影响的广东潮汕农村地区，当地在传统“家长制”的影响下，形成了具有浓厚宗族色彩和强烈宗派意识的一股势力，对村庄选举产生实质性干扰[29]。具备宗族背景的候选人倚仗宗族势力控选、贿选、霸选等不良事件频发，左右了选民的选举行为，影响了选举结果的公正性，致使村庄选举乱象丛生。

政府主导下的村庄选举容易导致政府权力对基层民主的过度干预，影响选举的质量和村民自治的热情；选举过程受到以血缘亲属关系为纽带的宗族势力所影响，也违背了民主选举的初衷，同样阻碍了基层民主的有效实现。为了保证民主选举的落实，村庄选举须从基层政府主导下的权力触角变成农民真正自主参与的政治行动，同时逐步消除宗族势力在村委会选举中的消极影响，切实保障选举的民主性和公正性。为推动农村选举的顺利进行，广东省在2005年于全省范围内推行选举观察制度，根据广东省民政厅的安排，全省共有2000个村接受了选举观察。通过选举观察能够及时发现村庄选举中的问题，保证选举严格按照法律法规进行，从而有效调动村民参与选举的积极性，规范民主选举流程。选举观察制度的实施提高了选举质量，有力地促进了广东农村基层民主的进步。与此同时，这项制度的运行纳入了诸多社会力量，预示着村民自治的参与主体趋于多元，力量格局将发生新的变化。

（二）多元主体参与：社区协同下的村民自治

当前我国农村社会已进入机遇与矛盾交织的重要时期，利益主体日趋多元，村民服务需求更加多样，而农村社会事业发展滞后，社会管理和公共服务能力难以适应。在此背景下，中共中央、国务院在2015年6月印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，提出农村社区建设要在党和政府的领导下，依靠全体居民，整合各类资源，强化社区自治和服务功能，完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制。于是越来越多的社会主体参与到村民自治中，包括热心乡建的力量、乡贤还乡的力量、专业社团的力量和公益组织的力量等，农村社区治理呈现出多元化特征[30]。在社区协同治理框架中，党委和政府主要承担统筹协调、政策引导等职责，村民在农村社区治理中居于主体地位，并整合新乡贤、社工、慈善组织等社会力量参与其中，从而在村民自治实践中充分发挥各类主体的积极性、主动性和创造性[31]。

目前在广东省内许多地方已形成了农村社区协同治理的新态势。其一，新乡贤成为嵌入农村社区治理结构中的一个新变量[32]。新乡贤与乡村有着紧密的关系，也有服务家乡建设的意愿，更具有资金、经验、人脉等方面的优势，在维护乡村秩序与稳定，提高村民的道德教化等方面起着重要作用。如佛山市从2018年开始积极发掘培育新乡贤，鼓励其返乡参与乡村治理、反哺农村，促其成为乡村自治的协作者。其二，基于农村治理场域日益复杂化，越来越需要专业化的社会力量参与治理，“社工进村”成为新现象。广东根据农村社区发展特点和居民需求，分类推进社会工作服务，支持农村社区配备和使用社会工作专业人才。近年来，清远市积极推进“双百工程”，在85个乡镇（街道）建起社会工作服务站，400余名社工运用专业方法，走村入户开展精准服务，以专业力量推动了农村基层治理的运作[33]。此外，各类公益慈善组织也积极加入到农村社区治理中，为社区服务提供了重要帮助。广东提倡与支持社会力量在农村兴办养老助残、扶贫济困等社会事业，开展以互帮互助为宗旨的公益性、服务性活动，在救助困难群众、促进农民增收、改善人居环境等方面贡献了重要力量。

从全国创新经验来看，各地都在积极培育新型农村社区治理主体，有注重挖掘本土资源，以服务性、公益性为特征的社会组织，如“乡贤理事会”、“村民议事会”、民间慈善机构、群众性志愿者队伍等，也有从农村社区外部引入的专业社工人员、农村法律顾问等助力农村治理的专业化力量[34]。农村社区所着力建构的“社会生活共同体”为村民自治创造了良好的发展空间，多元化主体的参与更进一步培育和挖掘出丰富的农村社区治理资源，提高了社区自我管理和自我服务的能力[35]。传统的单一管理局面被打破，多元化、社会化的治理格局正在形成。村民自治是一个多主体协同联动的过程，需要各类治理主体在实践中实现“融合发展”，力量凝聚，智慧汇集，协同推进。

五、结论与讨论

改革开放以来，得益于国家制度和资源的供给以及乡村社会中农民自发创造的合力推动，村民自治走过了复杂曲折的40余载发展历程。纵观村民自治的历史发展与实践创新，是基于国家与社会持续互动过程，在“国家性”与“社会性”之间不断发生变迁与革新。从村民自治的民主逻辑来看，村级民主最为突出的特征就是在组织上进行直接选举，在村务治理活动中共同商议[36]。而无论是选举或协商，都只是民主的表现形式，而非民主的本质。民主的真正逻辑在于，通过某种形式或制度，将民众的意志聚合起来，形成某种程度的“公共意志”。国家以颇具民主色彩的村民自治制度来重构乡村秩序，核心就在于重塑村庄治理的公共性。从村民自治的治理体系来看，“乡政村治”到“三治融合”的转型表明国家与乡村社会间的关系模式发生重大转变。“三治融合”治理体系激发和增强了基层治理主体的积极性和自主性，培育了村民公共参与的主体性，标志着程序民主向实质民主、价值理念向实际效用转变。然而乡村治理始终有其内在复杂性，规范性与乡土性交融，传统性与现代性共生，稳定性与变动性并存，治理体系必须应时、应势、应需转型，未来的治理体系将如何进一步超越“三治融合”成为重要议题。从村民自治的治理单元来看，单元的下沉与细化体现了农村基层治理从管制到自治的历史性演变，为村民表达意志、贡献智慧提供了更有利的平台。但须意识到的是，村民自治的核心问题并非考虑应将自治单元放至哪一层级，而应围绕如何实现村民自治落地展开，乡村社会环境的多样性要求治理体制也应更具包容性[37]。从村民自治的治理主体来看，多元主体协同合作已成为乡村治理现代化的重要特征之一。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的农村社区治理格局正逐渐成型，社会力量被充分调动及汇聚，实现有机耦合。但由于各治理主体的利益诉求、活动方式等方面不同，如何协调各方力量之间的关系、如何达成一致共同推动农村社区治理创新，亦是实现有效村民自治必须回答的新问题。

正如中国农村民主倡导者彭真所言：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作……它的建立、健全需要长期、细致、艰苦的工作，决不能追求形式、走过场。”[38]回顾村民自治40余年的发展历程，既是总结经验、把握规律，更是为了不忘初心、砥砺前行，在基层民主与有效治理的框架下，继续把村民自治推向深入。

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收稿日期：2024-01-12

作者简介：陈佳祺，女，广东梅州人，汕头大学硕士研究生。

邱国良，男，江西贵溪人，汕头大学公共管理系教授，汕头大学地方政府发展研究所研究员。

基金项目：广东省哲学社会科学规划2021年度党史特别委托项目“改革开放以来广东村民自治历史研究”（GD21TW08-10）

Practice and Innovation of Villager Autonomy System Under State-Society Interaction

---Historical Changes of Villager Autonomy in Guangdong Province Since the Reform and Opening up

CHEN Jia-qi， QIU Guo-liang

（Law School， Shantou University， Shantou， Guangdong 515063）

Abstract： The implementation of the villager autonomy policy has initiated a new historical stage of rural governance practice in China since the reform and opening up. Along with the interaction between the state and the society， the villager autonomy policy has undertaken many changes， and has been enriched and developed in practical exploration.Placed in Guangdong region and investigated deeply along the historical line of “election-governance”， the villager autonomy is found that its development displays the following characteristics or patterns： the mode of democracy has transitioned from electoral democracy to consultative democracy， the system of governance has transformed from “township-village governance” to “integrated governance of the three realms”， the unit of governance has changed from upward to downward， and the main body of governance has developed from government-led to multiple cooperation. The above shows that with the interaction between the state and the society since the reform and opening up， social forces are growing， and the main body of rural grass-roots governance is diversified.

Key words： villager autonomy; state and society; reform and opening up; development patterns