我国地方性全民阅读法规框架体系、共性特点与地方特色研究

摘 要：文章在研究国家及地方全民阅读法规的立法情况基础上，分析22部地方性全民阅读法规的立法结构与框架体系，发现其在全民阅读统筹协调与组织管理体系、全民阅读基础设施建设与服务、社会力量广泛参与全民阅读服务、阅读保障与法律责任方面存在共性特点，同时也在本地优质阅读资源、阅读节日设定与地方特色阅读品牌建设、考评与激励机制方面具有地方特色，并提出了地方性全民阅读法规未来的研究方向，以期为国家或地方开展全民阅读立法、修订等提供参考与借鉴。

关键词：全民阅读；地方法规；地方特色；阅读活动

中图分类号：G251.3

文献标识码：A

文章编号：1003-7136（2024）06-0032-09

Research on the Framework System，Common Characteristics and Local Characteristics of Local National Reading Regulations in China

HONG Guangzong

Abstract：Based on the study of the legislation of national and local national reading regulations，this paper analyzes the legislative structure and framework system of 22 local national reading regulations，and finds that there are common characteristics in the overall coordination and organization management system of national reading，the infrastructure construction and service of national reading，the extensive participation of social forces in national reading services，reading guarantee and legal responsibility.At the same time，these regulations also have local characteristics in local high-quality reading resources，reading festival setting and local characteristic reading brand construction，evaluation and incentive mechanism.This paper puts forward the future research direction of local national reading regulations，in order to provide reference for the national level or local level to carry out national reading legislation and revision.

Keywords：national reading；local regulation；local characteristic；reading activity

0 引言

党和国家高度重视全民阅读工作。作为精神文明建设的重要载体，全民阅读在弘扬中华优秀传统文化、推动国家文化繁荣、维护社会和谐稳定、增强国家文化软实力和坚定文化自信等方面发挥了十分重要的作用。2006年，中宣部、中央文明办、新闻出版总署等十一部门联合发布《关于开展全民阅读活动的倡议书》^［1］，2016年，全民阅读被正式确定为国家战略^［2］。 2020年，中宣部印发《关于促进全民阅读工作的意见》，提出建立全民阅读工作联席会议制度，推进全民阅读工作法治化建设，制定完善全民阅读评价指标体系等^［3］，推动全民阅读工作不断走深走实。

在党和国家的积极引导与大力促进下，全民阅读立法工作取得了长足进展，全国已出台22部地方性全民阅读法规，有力地促进了各地全民阅读工作开展。但由于各部法规详略不一、位阶不同、效力各异，有必要对其开展深入分析，归纳各法规的共性与地方特色，为全国各地进一步开展全民阅读立法工作作参考，为中国特色社会主义法治体系建设、国家治理体系和治理能力现代化贡献行业力量。

1 全民阅读法规研究现状

为了解全民阅读法规的研究情况，作者通过中国知网、维普中文期刊服务平台等，以“全民阅读”“促进”“条例”“法规”等为关键词，以2006—2023年为检索时间，剔除重复文献后得到310篇相关论文，发现该领域近年来发文量逐渐攀升，成为行业关注热点领域之一。

从研究内容来看，相关研究主要集中在立法调查、立法分析、单部法律研究及比较分析等。徐同亮对各省（自治区、直辖市）全民阅读工作现状进行总结分析，认为至2016年我国全民阅读组织领导体系已经逐步建立，公共阅读设施建设取得长足发展，一些全省性全民阅读活动品牌已经形成，同时提出要加强顶层设计，明确阶段性目标与任务，推动社会力量广泛参与，实现政府、市场、社会良性互动^［4］。林宜榕重点分析了2019年颁布出台的5 部法规，认为立法工作应增强政府协调指导，明确工作标准，加强数字基础设施建设，重视公民阅读权益保障^［5］。李宇欣通过对我国全民阅读立法现状的调查与分析，提出当前存在的问题，包括内容框架有待完善，总则内容有待充实，阅读推广举措有待进一步丰富，保障力度有待加强等，并结合上述问题提出具体优化举措^［6］。苗美娟对14部地方性阅读立法的主要内容及其特点进行对比分析，提出未来应建立全民阅读法律保障体系，修订和完善全民阅读立法，提高立法的可操作性等建议^［7］。朱茂磊认为，全民阅读立法具有较大的优化空间，存在立法目的不完整、调整事项重点不清等问题，提出采用“公民—社会—国家”复合立法目的结构，处理好全民阅读立法中重点人群与一般人群、软性倡导与强制推进、政府主导与社会参与、单行立法与其他法律配套等关系^［8］。黄淑淑对《温州市全民阅读促进条例》进行解读，指出了条例中的温州地方特色条款，如固化城市书房经验、确立籀园读书月等^［9］。

综上所述，学界对全民阅读立法普遍持肯定、积极态度，认为地方性全民阅读立法有力促进了本地全民阅读事业发展，在阅读组织管理体系建设、阅读基础设施体系化建设、优质阅读资源和数字化建设、阅读活动品牌化建设、阅读人群重点覆盖、社会力量广泛参与等方面都取得了较大成效，但同时认为法规条款本身及执法还具有较大的提升空间。具体表现在：立法目的不清，没有明确公民、社会、政府三者在全民阅读中的角色定位；立法框架结构不够完整，已出台的法规中部分比较简单，没有形成完整的法规条款体系；阅读人群分类不够细化，没有对不同人群提供有针对性的阅读资源、服务与活动；法律责任条款不够清晰，缺少对违法后如何执法等操作性问题的指导。

2 国家及地方全民阅读法规立法情况

2.1 全民阅读法规顶层设计仍有待完善

全民阅读事业可持续发展离不开法律法规的保驾护航，加强法治建设，将全民阅读纳入法治范畴，可以为书香中国建设注入澎湃的法治动能。现与全民阅读相配套的国家法规有：《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《全民阅读促进条例（草案）》。前两部法律已分别于2017年和2018年正式实施，对公共文化服务设施建设、运作、服务与管理立法保障，有利于全民阅读事业开展。第三部法规于2017年通过原国务院法制办公室审议，标志着我国全民阅读法规建设迈出了一大步。但该法属国务院行政法规，法律效力小于由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，因此，推动《全民阅读促进条例》正式出台，完善全民阅读法制体系的顶层设计，全力保障、推动全民阅读事业发展，仍是社会各界关注的焦点。

事实上，《全民阅读促进条例》从酝酿至今已有14年之久。2010年，原全国人大代表、国家图书馆常务副馆长詹福瑞建议尽快出台 《全民阅读促进法》，通过国家立法来提升全民阅读的重要性^［10］。2013年全国两会期间，115位政协委员联名签署《关于制定实施国家全民阅读战略的提案》，建议从国家战略高度开展全民阅读立法^［11］，引起媒体和社会各界的广泛关注。同年，原国家新闻出版广电总局成立全民阅读立法起草工作小组，草拟《全民阅读促进条例》初稿^［12］，全民阅读立法被正式列入国家立法工作计划。2017年，《全民阅读促进条例（征求意见稿）》公布并不断征求社会各界意见。2020年，中宣部在《关于促进全民阅读工作的意见》中明确提出“推进全民阅读工作法治化建设”^［3］，《全民阅读促进条例》正式出台有望提速。

2.2 22部地方性全民阅读法规已颁布实施

通过《北大法宝》法律数据库、《国家法律法规数据库》、中国全民阅读网等途径获知，截至2023年底我国已颁布22部地方性全民阅读促进法规，其中18部由地方人民代表大会常务委员会制定、4部由地方各级人民政府制定，详见表1。

按法律效力位阶统计，我国已有13个省级行政区制定了全民阅读法规，分别为江苏省、湖北省、辽宁省、四川省、黑龙江省、浙江省、吉林省、广东省、河南省、贵州省、宁夏回族自治区、山西省和天津市，占现有地方性法规总量59.09%；此外还有1个经济特区、8个市出台了相应法规或规范性文件。

从公布时间上看，2017年和2019年是我国公布全民阅读地方性法规最多的年份，数量各为5部；2014—2016年、2020—2021年以及2023年度各两部。江苏省是我国第一个出台全民阅读法规的省份，深圳市是我国第一个出台全民阅读法规的城市。

3 我国地方性全民阅读法规立法结构与框架体系分析

3.1 立法结构

立法结构有简单和复杂之分。简单立法结构没有总、分则和章、节的设置，只对全民阅读的目标、内容、措施等做概括性的约定；复杂立法结构相对完整，法律规范逻辑结构相对比较完整，且对相关主体能形成一定的约束效力^［13］。从22部地方性全民阅读法规采用的立法结构来看，8个省、市采用简单立法结构，分别为江苏省、湖北省、辽宁省、四川省、常州市、浙江省、河南省和杭州市；余下14个省、市采用复杂立法结构。

章节数和条款数确定了各地法规的规模与体量。简单立法结构平均条款数为15条；复杂立法结构平均章节数为5.5章，平均条款数为35条。在22部法规中，烟台市法规共6章50条，贵州省法规共5章44条，规模与体量相对较大；辽宁省、四川省的法规分别只有5条和6条，体量相对较小。

3.2 框架体系

对22部法规条款内容进一步分析，其框架体系可分为总则、全民阅读服务、重点群体阅读服务、阅读保障、法律责任和附则6个方面。其中，总则主要解决为什么要开展和谁来开展全民阅读的问题，具体包括：制定目的、工作原则、统筹协调机构、组织管理体系；全民阅读服务解决服务内容的问题，包括阅读资源建设、阅读设施建设、数字阅读、阅读活动品牌、人才队伍建设、志愿者服务和宣传报道；重点群体阅读服务解决重点服务对象的问题，包括未成年人、老年人、残疾人以及其他获取阅读资源不便的群体；阅读保障重在提供措施，保障活动开展，包括政府经费投入、引入社会力量、考评机制、激励机制等；法律责任解决违法如何处置，主要包括全民阅读资金被侵占、挪用以及全民阅读设备被擅自拆除、侵占、挪用等；附则一般说明法规施行时间。

在22部法规中，常州市和宁波市两部法规的完整度最高，19项条款全部具备；江苏省、湖北省、深圳市、广东省、河南省、温州市、天津市7部法规的完整度次之，具备18项条款内容；辽宁省则相对比较简单，只具备6项条款。具体如表2所示。

4 我国地方性全民阅读法规共性分析

4.1 全民阅读统筹协调与组织管理体系

全民阅读促进工作需要有强有力的统筹协调机构、完善的推进工作机制和社会参与机制，鼓励社会各界共同参与全民阅读，形成良好的书香氛围。

22部法规中的大多数规定，县级以上人民政府应加强组织领导，健全全民阅读工作协调机制，加大全民阅读设施建设并完善全民阅读服务体系；新闻出版主管部门负责制定规划，统筹本地区全民阅读促进工作；文化主管部门和教育主管部门作为全民阅读主渠道和主阵地，负责全民阅读促进工作；其他各政府职能部门负责本职相关工作并协助开展全民阅读；乡镇/街道组织开展全民阅读，村/社区协助开展全民阅读；各群团组织如工会、妇联、残联、文联、科协等组织相关领域开展全民阅读。

这种组织管理体系基本覆盖社会各个领域，以期在全社会营造浓郁的全民阅读氛围。但在实施执行上由于新闻出版主管部门与政府其他部门（如教育部门、发展改革委等）无明确隶属关系，实施效果会受一定影响。为此，江苏省、湖北省、深圳市、四川省、常州市、浙江省、北京市西城区、河南省、宁波市、永州市、温州市11部法规要求建立全民阅读指导委员会或领导小组，统筹本区域全民阅读促进工作。该组织规格较高，由政府相关领导统筹协调下辖各级部门开展全民阅读，机制完善且效率较高。如《深圳经济特区全民阅读促进条例》第六条规定，深圳市全民阅读指导委员会由政府各部门和群团组织组成，明确委员会成员、工作职责、内容和范围等内容，责权明确，操作性更强，立法效果更佳^［14］。

4.2 全民阅读基础设施建设与服务

全民阅读基础设施建设与服务是各部法规的重点内容，其中规定了政府在全民阅读基础设施建设中的义务以及全民阅读基础设施管理部门在全民阅读促进工作中的职责范围，提出要大力保障全民阅读基础设施建设与体系化运营。具体包括五类设施：一是公共文化服务场馆，主要包括各级公共图书馆、基层综合文化站、农家书屋等，政府应保障其运作并按规定开展全民阅读服务。二是城市书吧、城市书房、职工书屋等新型阅读空间。三是在公共场所内设置的阅读设施，公共场所指博物馆、美术馆、文化馆、地铁、码头、机场、公园、广场等，阅读设施主要包括书店、阅报栏、数字阅读终端等。四是经营性阅读设施，如实体书店、报刊亭等。五是数字阅读设施，包括数字阅读平台、数字阅读终端等。

此外，部分法规还纳入具有地方特色的阅读设施以促进全民阅读。如山西省和烟台市将城市书房纳入全民阅读基础设施建设范畴，天津市的农村文化礼堂和城市书吧，宁波市的二十四小时自助借还和开放阅读服务的公共阅读空间，浙江省的军营书屋、机关书屋、 “漂流书亭”公共阅读空间以及杭州市的邻里阅读空间等，进一步丰富了设施类别和服务项目。

4.3 社会力量广泛参与全民阅读服务

表2显示，江苏省、深圳市、石家庄市、黑龙江省等17个省、市普遍遵循“政府主导、社会参与”的原则，将社会力量参与全民阅读服务写入法规，多角度、多方式、多途径调动社会各界的积极性、主动性和创造性，鼓励、引导社会力量共同参与全民阅读，营造全社会“爱读书、读好书、善读书”的书香氛围。

社会力量参与全民阅读方式可归结为五种。第一种是鼓励社会力量参与基础设施建设与运营，如建设出版物发行网点或经营性阅读设施，参与各地城市书房、职工书屋的建设、管理与运营等；第二种是广泛吸引社会人才参与阅读推广人才队伍建设，充分发展各专业人才的优势，打造专业阅读推广人才队伍，促进全民阅读服务社会化、专业化发展；第三种是引入志愿者，为社会大众提供服务咨询、引导、活动讲座、助读、伴读等阅读服务；第四种是建立全民阅读组织，充分利用组织力量开展阅读讲座、阅读辅导、读书沙龙、图书展览、阅读推广人才培训、为阅读障碍者和老年人提供助读服务等活动，为民众提供内容丰富、形式多样的阅读服务；第五种是接受社会捐赠，扩充全民阅读保障力量，推动阅读资源共享，主要包括出版物的捐赠。

4.4 阅读保障与法律责任

政府保障是全民阅读促进工作开展的基础，制定《全民阅读促进条例》的初衷亦是约束政府从设施、经费、人员等方面保障全民阅读。各地法规均不同程度要求，县级以上政府要将全民阅读纳入国民经济和社会发展规划，设施建设纳入城乡建设规划，经费纳入本级财政预算，效能纳入社会主义精神文明建设和现代公共文化服务目标考核体系；对于农村地区和贫困地区、民族地区、革命老区等加大投入力度，予以重点扶持。

法律责任是法规条文中的重要组成部分，主要规定违反条例应承担的后果，主要包括资金被挪用或侵占、服务设施被损坏及阅读服务管理不到位等。从现有各地法规来看，12部法规明确规定了法律责任，体系相对比较完整；10部则在这方面有所欠缺，有待完善。

5 我国地方性全民阅读法规特色分析

5.1 本地优质阅读资源

在阅读促进体系、阅读基础设施平台等已经搭建完备的情况下，向市民推荐优质的阅读资源显得尤为重要。因此在地方全民阅读法规中，各地根据本地文化特点与发展水平，开展本地阅读资源的创作生产、推广推介，充分体现政策法规的地方特色。

在22部地方性全民阅读法规中，10部明确提出本地阅读资源的挖掘、整理、创作、生产、出版推荐等，详见表3。从各地实施的路径来看，主要方式为创作、出版反映当地特色的出版物，纳入指导书目进入采购目录，经全民阅读基础设施向市民推荐、推广。

5.2 阅读节日设定与地方特色阅读品牌建设

在阅读活动策划组织方面，各地均提出要打造地方特色阅读品牌，在阅读节日里围绕阅读品牌开展丰富多彩的系列阅读活动，见表4。在阅读节日的时长设定上，有日、周、月、季四种类型。如江苏省、辽宁省、四川省、广东省等将4月23日定义为全民阅读日，深圳市将11月定义为深圳读书月，贵州省将7—9月定义为书香贵州阅读季等。

5.3 各具特色的考评与激励机制

考评与激励机制是全民阅读法规重要的保障措施。各地根据当地文化发展水平，制定多项考评激励措施，包括开展全民阅读调查、发布全民阅读指数、实行全民阅读评估、制定全民阅读指标体系、给予表彰奖励等，如表5所示。

6 地方性全民阅读法规未来完善方向

22部地方性全民阅读法规的出台，明确了全民阅读在各地发展中的任务和地位，对于促进本地全民阅读事业发展、满足人民精神文化需求，具有积极影响。法规出台后，各地阅读基础设施建设日渐完善，阅读供给能力不断增强；全民阅读活动品牌各具特色，丰富了人们的精神文化生活；人才队伍建设有效加强，有助于全民阅读工作提质增效。如深圳市2015年公布条例后，深入做好宣传贯彻工作，成立深圳市全民阅读指导委员会，设立全民阅读基金，2017年组织“国学经典大家读”等218项380场读书活动，每年评选全民阅读示范单位、全民阅读示范项目和全民阅读优秀推广人^［15］，深圳市司法局也会开展执法检查推进条例落实。2015年，江苏省出台《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》，2016年在江苏省全民阅读活动领导小组指导下成立江苏省全民阅读促进会及省全民阅读专家智库和江苏省书香全民阅读基金会，截至2023年10月，全省90%的县（区）成立了全民阅读促进会，各类社会阅读组织5776家，各级各类会员8368个，阅读推广人近7000名，领读者 4000 多名、阅读志愿者数万名^［16］。但是，全民阅读法规尚存诸多待完善之处：

（1）加大统筹协调力度，推动《全民阅读促进条例》尽快出台并实施，为全国各地区全民阅读基础设施建设、阅读资源甄选、阅读保障体系建设、全民阅读品牌打造、社会力量参与全民阅读等提供国家性指导意见，同时也为各地制订适用于本地区且具有地方特色的全民阅读法规提供国家层面的政策依据，形成从中央到省（自治区、直辖市）、再到市（州）、县（区）的全民阅读促进法律法规体系。

（2）已出台的22部地方性全民阅读法规，要适时启动修订程序，形成完整的法律框架结构。辽宁省、四川省、浙江省等地采用简单立法结构，人才队伍建设、重点保障人群等重要条款并未纳入法规中，不利于法规执行；山西省等地的10部法规法律责任条款欠缺，法律责任无法落到实处；此外，要建立常态性的执法检查机制，做到“执法必严、违法必究”。

（3）形成以国家法规为基础、地方法规为特色的全民阅读法规体系。现全国尚有21个省级行政区、300余个地市级行政区、2851个县级行政区未出台全民阅读法规，占比分别达61.76%、97.3%、100%^［17］，县级尚无出台全民阅读法规的先例，这些数据表明我国全民阅读法规体系建设任重而道远，仍有待进一步发展。

7 结语

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确要求，推动中国特色社会主义法治体系更加完善，社会主义法治国家建设达到更高水平^［18］。相信随着国家法治建设力度不断加强，社会法律意识不断提升，各地全民阅读法规会陆续出台，执法力度持续加强，全民阅读事业向更高质量、更可持续方向迈进。

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作者简介：

洪光宗（1976—），男，硕士，副研究馆员，深圳图书馆办公室与事业发展部副主任。研究方向：资源建设、总分馆体系建设、阅读活动及阅读推广。