工程总承包模式下招标管理工作策略及方法

摘要：随着国家建筑行业市场的不断发展，工程总承包模式在建筑领域的应用在大规模增加。相比传统的施工总承包模式，从项目立项、可行性研究、初步设计、招投标、项目管理、竣工验收等全过程环节，管控重点都在发生变化。本文将重点分析工程总承包模式下招标管控工作，包括前期招标准备与策划、招标文件编制、合同履约等，希望为工程总承包项目在招标管理阶段的工作提供一定的参考。

关键词：工程总承包；招标管控；合同履约

DOI：10.12433/zgkjtz.20242212

工程总承包是国际通行的建设项目组织实施模式，近年来，随着国家建筑市场的不断发展，参考借鉴FIDIC条件，工程总承包模式在建筑领域的应用越来越广泛。住房和城乡建设部、国家发展改革委于2019年联合制定《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，其目的在于为企业提供工程总承包模式法律层面的指导及规范性文件，强化对工程总承包项目的管理，优选工程总承包单位，同时也是为了加强对项目风险的全过程监控，有效防范建设风险。

一、工程总承包项目

工程总承包是指总承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式，根据项目执行经验，一般工程总承包项目采用以下两种形式组织：

（1）交钥匙总承包方式（EPC）。总承包单位按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程承包，总承包单位最终向建设单位提交一个符合招标要求、满足使用功能、具备使用条件的工程项目，即进行设计—施工—设备采购一体化招标。

（2）设计—施工总承包方式（DB）。总承包单位按照合同约定，承担工程项目设计和施工，包括工程所需的建筑材料和施工设备的采购（合同约定项目单位自行采购的除外），并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。建设单位涉及到机电设备的采购及安装工程，由建设单位根据国家建设法规有关规定另行采购，即进行设计—土建施工一体化招标。

二、工程总承包的招标管理

（一）前期招标准备与策划

建设单位应结合项目地政策制度、营商环境、工期要求、自身管理能力和项目实际情况等，综合考虑是否采用工程总承包模式。

1.提前调研项目建设地属地化政策，当地政府是否出台鼓励实施工程总承包的相关政策和制度，优先考虑营商环境良好，并在后续项目执行中给予备案、审批等环节能够开通绿色通道的建设地。目前很多省份陆续出台鼓励实施工程总承包的政策和制度，例如，山东省鼓励项目以工程总承包模式进行招标，对实行工程总承包的项目，通过开辟绿色审批通道、调减农民工工资保证金比例、增加评优评奖指标、加大信贷支持等措施，实施正向激励；海南省从2022年9月开始，陆续发布了《海南省房屋建筑和市政工程工程总承包（EPC）招标文件》范本及《海南省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施细则》，鼓励房屋建筑和市政基础设施项目在海南全省行政区域内实施工程总承包发包，同时为进一步优化招投标营商环境，推动建筑业高质量健康发展，从2022年3月开始在全省范围内试点推行“评定分离”，工程总承包和评定分离模式近期在海南省得到了地方主管部门的大力支持。此外，还需重点关注的是，虽然全国绝大多数省市都有针对开展工程总承包项目的省级住建部门发布的制度和要求，但是因为项目属地化管理原则，很多在县一级监管单位监管，部分属地监督单位存在以各类理由不配合开展工程总承包项目备案及监管的情况，因此，建议在选定工程总承包项目试点单位前，建设单位联合招标代理机构，提前与项目地住建局、公管办、管委会等监督单位落实项目地是否具备开展工程总承包招标的条件，为后续项目实施提前做好准备。

2.重视可行性研究成果文件。一般工程总承包模式在可研阶段要进行初步可行性研究与详细可行性研究两个阶段。建设单位在选择委托编制可研报告的咨询单位前应充分调研，优先考虑具有较强设计能力的单位，初步可行性研究阶段，主要论证项目总图布局、工艺路线和仓型选择等内容，提出初步可行性研究报告。初步可行性研究经审定后，由建设单位依据国家建设法规和审定的总图布局等，向当地建设管理部门办理规划及报建手续。在详细可行性研究阶段，根据初步可行性研究审定内容，深化可行性研究各项内容，并组织实施项目详细地质勘察、桩基工程试桩等前期工作，详细可行性研究报告一般要求咨询单位按照施工总承包模式下的初步设计深度编制，项目投资估算细化到初步设计概算深度，细化总图布局、建设标准、具体做法等细节，确保项目使用功能要求清晰、建设内容完整、建设做法明确。

3.建设内容明确、技术方案成熟、建设条件完善，选择前期具有相关建设经验及造价数据信息的项目。工程总承包模式在招标阶段设计图纸如果深度不够，会导致发包人要求及模拟工程量清单存在不足。因新建项目前期可参考数据不足，针对此方面可考虑在项目地扩建项目，借助之前项目经验及质量及造价等方面数据，可了解后续项目建设的参数及情况，在招标阶段有极大的帮助。

4.工期要求紧张的项目。项目采用工程总承包模式，可以实现“边设计边施工”，极大程度上缩短项目建设工期，对于工期要求紧张的项目，可以重点考虑采用此模式。

5.异议投诉及各地营商环境情况。鉴于全国各地的营商环境不同及工程建设项目的特殊性，前期部分区域在采用传统施工总承包模式的时候，在施工招标阶段恶意投诉情况较多，会严重影响项目进度。据以往项目经验，以工程总承包模式进行招标的项目，如考虑以设计单位作为牵头方，最终参与到项目的投标单位家数相对少很多，异议投诉较少，故在考虑选择工程总承包项目时，可以考虑前期异议投诉较多的地区采用工程总承包模式招标，投标单位减少的同时进一步减少围标串标的情况，同时在很大程度上可以减少异议投诉，保证项目的进度。

（二）招标文件条款设置

1.在招标文件中首先应明确项目建设总体要求，建设内容应符合该项目详细可行性研究报告批复相应内容，不得擅自变更主要建设内容、建设标准、工艺路线和总图布局等主要内容。在详细可研深度的基础上，建议根据项目招标范围及要求，编制尽量详细的模拟工程量清单和最高投标限价，合理控制项目成本。

2.明确投标人资格，项目投标人必须具备与项目规模相对应的设计资质和施工总承包资质；允许投标人组成联合体进行投标，联合体成员数量根据项目招标文件要求的企业资质确定，另根据项目性质，应妥善考虑联合体牵头单位须具备相应的设计资质还是施工资质。首先从全过程来看，设计工作是所有工程项目的出发点，设计单位具有技术主动权和主导权带来的优势，对比仍处于劳务密集型的施工单位，设计单位作为智慧密集型企业更容易赢得建设单位信任；而施工单位具有较强的项目管理能力，在实际施工过程中解决复杂问题时，施工单位往往比设计单位更加灵活且措施有效，施工单位具有丰富的现场施工经验，清楚施工环节中需要优化的方面，对造价更为敏感，由施工企业牵头更有利于对项目价格的控制，在保证合理性的前提下降低项目建设成本。

3.在招标文件中加强对设计能力和设计方案的考核。在工程总承包招标投标中，设计图纸是投标文件的重要组成部分，项目针对性很强，无法用标准投标文件替代，必须有针对性编制。设计图纸的优良和是否准确理解业主需求，又对于整体项目的实施具有十分重要的作用和意义。因此，应扩大设计文件在评分办法中的比重，重点考核设计能力和设计对本项目业主需求的理解，同时应结合业主关注点，设置具体的评分细则。

4.进一步明确和细化发包人要求。影响工程总承包项目成败的关键是明确发包人要求，发包人要求应主要包括项目建设标准、技术要求、质量要求、验收要求等，一般通过设计任务书、技术规格书的形式来实施，设计任务书及技术规格书从不同的角度出发，均应包含项目涉及到的全部专业及建设内容，应全面、准确、清晰。在技术规格书中，为控制项目品质，建设单位可以将项目使用的重要材料设备设置合理的品牌推荐表，每种材料设备推荐三个以上同一档次的品牌供投标人参考选择。

5.防范工程总承包项目不平衡报价导致的后期潜在风险。工程总承包项目通用惯例是采取总价合同，合同价格在投标人充分竞争的基础上合理确定，除招标文件或者工程总承包合同中约定的调价原则外，合同价款一般不予调整。工程总承包投标阶段，客观上很难实现全专业图纸施工图深度分析，但投标报价是全专业全范围，虽然是总价合同，因为设计单位和施工单位组成的联合体，在项目后期结算过程中容易出现扯皮等情况，一旦在招标环节采用不平衡报价，后期风险很大。为了防止不平衡报价，应参考防范施工总承包不平衡报价的考核办法，考核各专项工程的费用指标，从源头上确保各专项品质及价格的相对一致性。

6.招标时应清楚约定合同内及与其他合同间的工作界面，即总承包单位与二次招标事项的工作界面，避免总承包单位通过责任转嫁至分包单位，最终让建设单位付费。工程总承包合同与其他合同间工作界面，主要指合同内容与其他合同出现工作界面重复或缺漏，以及总承包配合责任不清，从而影响合同履约及施工。对此，应细化合同内容，明确合同界面，在招标之前应当面明确工程总承包单位的工作界面，在合同中重点关注承包单位原因导致的工期延误或费用增加的结算争议，发生不可抗力引起的双方的费用结算争议等，以上情形均需要在合同中约定清楚，减少后期争议。

（三）合同履约

1.加强合同管理，减少结算争议。工程总承包项目在招标后还要进行深化设计，在工程实施过程中难免发生较多变化，如果合同约定不清晰就很容易产生非常多的结算争议。如在合同履行过程中，因非建设单位原因导致的变更引起的结算争议，因项目实施周期长引起承包人不能预见的人、料、机等方面价格变化的结算争议，因非建设单位原因导致的工期延误和（或）费用增加的结算争议，发生不可抗力引起的双方的费用结算争议等，以上情形均需要在合同约定中完善清楚，减少后期争议。

2.限额设计。为避免工程总承包项目在实施过程中出现重大设计变更，进而导致合同价格出现调整，建议在合同中要求限额设计，即设计单位需要在限额下提出满足工艺要求的图纸，如增加费用不额外进行补偿。

3.二次计量。工程总承包单位出具施工图并完成施工图审查合格后，应委托专家以及咨询管理机构对施工图设计成果进行经济性、耐用性、先进实用性等进行全面的审查，同时建议建设单位在此过程中引入工程造价咨询单位，对施工图进行二次计量，明确具体费用使用情况，方便控制整体项目投资预算。

4.严格控制工期。根据合同约定的工期和工期节点，分解工程进度计划，根据工程进度计划，要求工程总承包单位应编制各专业、各专项设计进度计划，按计划组织相关工作。同时在工期方面加大惩罚力度，从源头上把控进度。

5.增加跟踪审计单位，加强质量把控。随着建设项目的全面铺开，很多建设单位存在专业技术力量和建设经验不足等情况，尤其是在招标前期以及项目后期结算环节，通过增加跟踪审计单位，进一步加强项目单位建设力量，增加项目审核及把控环节，在进一步保障项目合规的同时，提高项目建设质量。

四、结束语

在我国市场经济不断发展进步、产业结构持续升级的大环境下，与国际接轨的工程总承包模式健康、有序、合理发展，有利于更好地推动设计、采购、施工的深度融合。工程建设项目单位首先应从强化招标管理工作着手，优选出合格的工程总承包单位，保证工程总承包项目顺利实施。工程总承包模式能够推升国家建筑市场行业的整体质量，提高工程效益以及社会效益，为我国建筑市场的繁荣稳定做出贡献。

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