东莞市社区治理现代化的实践与挑战

[摘 要]近年来，尽管东莞市在网格化管理和智网工程等方面取得了一定成效，但在社会形势的复杂性和人才缺乏方面仍面临挑战。文章聚焦东莞市在人口增长和社会多元化背景下的基层治理挑战，分析了党建引领、政府依法履责、多元化主体参与的创新治理模式，提出优化人才激励、科技赋能、社会融合策略，探索构建现代化治理体系的创新路径，旨在为东莞市乃至其他超大城市提供基层治理现代化的解决思路和具体的实践方案。

[关键词]超大城市；基层治理现代化；多元共治

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）20-0073-03

东莞市位于粤港澳大湾区的核心地带，不仅在经济建设上取得了显著成就，更在社会治理领域进行了一系列探索实践，这些实践在推动社区治理体系现代化方面具有重要的探索意义[ 1 ]。然而，东莞市在推进基层社会治理现代化的过程中也面临着人口快速增长、社会结构多元化、公共服务需求多样化等挑战。基于这一背景，文章认为在分析和探讨超大城市基层治理现代化的路径中，要回答以下问题：在现代化基层治理体系的框架下，东莞市如何优化治理主体从单一行政主体向党建引领的多元化主体转变？有哪些制约性的障碍影响到社会力量有效参与基层治理？在东莞市基层治理的实践中，如何实现治理方式从单一行政方式向多样化方式转变？如何利用科技赋能更好提升基层治理效率实现基层减负？东莞市作为超大城市，如何利用政策引导外来人口与本籍人口之间的融合，构建起群众共建共治共享的心理认知，实现群众广泛参与的基层社区多元治理格局？

一、东莞基层社区治理的成效

（一）党建引领推动社区治理体系现代化

突出党委引领，以强化党委的政治领导力。东莞市成立了市镇两级平安建设领导小组及镇街综合治理委员会，其中市级平安建设领导小组成员包括61个部门单位等的“一把手”，各镇级平安建设领导小组成员构成则各有所不同。

加强党的组织建设，以提升党组织能力。东莞市在2021年已在全市596个村（社区）全部建有党群服务中心，从机构设置上达到了党组织在基层治理体系中的领导要求。同时，根据东莞市园区分布广泛，园区内企业、人群、党员、资源相对集中的特点，在重点园区内建立了73个“阳光雨”党群服务中心，推动城市基层党建水平整体提升[ 2 ]。

（二）政府依法履责助力社区治理过程法治化

一是精准辨析基层社区治理的规范要求，为构建现代化的基层社区治理体系提供确切的制度保障。2020年东莞市政府牵头制定了《关于营造共建共治共享社会治理格局的意见》和37份配套制度。2021年又在全省率先出台了《市域社会治理现代化“十四五”规划》等，通过政策制度为东莞市社区治理体系现代化建设提供了根本的制度方向。

二是加快社区治理重点领域立法，为构建现代化的基层社区治理体系提供完备的法律支撑。2019—2024年，东莞市制定出台了与社区治理相关的法制规章共计12部，规范领域涵盖了人口登记、消防、物业、治安等社区治理的方方面面。

（三）多元化主体参与推动社区治理社会化

一是以党建带群建，充分发挥群团组织的共建作用。东莞市总工会牵头在全市建立“先锋号”职工服务中心，为全市职工和群众提供就业帮扶、纠纷维权、生活服务“三位一体”的服务内容；共青团则依托“莞香花”青少年服务中心，为青少年的学习、生活、情感等方面提供心理疏导、行为矫正等公益服务。

二是以党员领群众，充分健全流动人口参与社区治理机制。东莞市积极发动党员、房东、老乡会、志愿者队伍等各方力量共同参与基层治理。

三是物业主动担责，发挥企业主体参与作用。例如，2021年成立的万江街道阳光海岸小区党支部，通过“红色物业”基层治理模式，整合党支部、党员志愿者、业主、物管多方力量，解决了为校车划停车线等基层社区常见的治理问题。

（四）“智网工程”技术驱动治理方式多样化

“智网工程”是东莞市实现基层市区治理体系数字网格化的中枢系统，该系统以网格化和信息化为抓手，依托市政务信息资源共享平台，上线运行云计算平台、基础数据库、网格化管理系统、指挥调度系统、手机App作业系统等，实施网格管理员的深入排查上报和职能部门的精准执法处置。

二、东莞基层社区治理的困境

（一）党建引领基层社区治理的组织功能有待加强

一是在非公企业的党组织建设方面，存在着党组织建设不足、活力不够的现象。东莞市非公企业的党组织在实际运行中存在着党组织黏性较差、党员队伍松散等原因，使得党组织的建设数量、体量规模等都尚有不足，部分非公企业党组织甚至演变成“僵尸”组织。

二是在党领导的社区资源整合方面，党组织对于社区内外资源共享的认识和配套体系的建设还有不足，社区内外的资源共享屏障尚未被完全打破。

（二）现实的治理压力持续上升

由于特殊的历史原因，东莞实行的是“市—镇—村”的扁平化行政架构，在这种行政体制之下，村（社区）一级的基层治理主体需要同时应对经济与社会的发展要求，直面各种社会问题与矛盾，基层社区治理的压力持续上升。东莞市面临的现实治理压力主要表现在以下几个方面。

一是庞大的人口规模带来的治理压力。据《2023年东莞市国民经济和社会发展统计公报》，从人口结构上看，东莞市作为国内少有的青壮年劳动力净流入城市，户籍人口与流动人口比例为1∶3.9，呈现出外地务工群体人数多、外地迁移老人比例大、老龄化不断加剧、少儿人数增加并存的现状[ 3 ]。

二是经济增速放缓引发的财政紧张。据《2023年东莞市国民经济和社会发展统计公报》，2023年东莞市的经济增速为3.6%，同2020年以前每年7%以上的经济增速相比，经济增速明显下降。经济降速直接影响到社区治理的财政支持力度减小。

（三）外来人口的社会融合挑战长期存在

首先，在学历条件上，东莞的大多数外来人员都是大专及以下学历，从事加工制造业，社会融入与学历呈现正相关，因此他们较低的学历也导致其社会融入程度不及本科及以上。

其次，在工作报酬上，加工制造业的从业者所从事的工作处于职业分层的中下层，他们所得的报酬明显低于职业分层中的上层。这些低收入的负面情绪势必会让外来人员产生对城市生活的失望和排斥，进而加大对社会融入的抵触情绪。

最后，在社交环境上，传统制造业的工作模式使得从事加工制造业的外来人员的交往时间和范围有限，而自身经济压力以及较低的社会认可度都使得他们无暇也无力主动拓宽社交圈，更无法参与基层社区治理[ 4 ]。

（四）多元共治的治理格局仍需持续推进

由于东莞各镇街、村（社区）众多，治理任务繁多，就目前东莞市现有的多元主体的社区治理能力而言，仍然不足以应对基层社区治理的要求[ 5 ]。

一方面，多元治理的约束力量较弱[ 6 ]。虽然东莞市已经在不断出台相关政策规范多元治理主体的法律权责，但在多元主体的基层治理实践中，基层人民政府对于居民自治组织、业主委员会等参与组织的指导和监督并没有作出具体安排。

另一方面，社区居民治理的动力较弱。在基层社区治理的实际运行中，社区人口复杂、居民生活方式和观念的多元化，导致居民对参与社区治理的角色认知比较模糊，认为社区治理都是政府和物业的事情，对社区公共利益的关注度和认同度普遍较低。

三、以东莞为代表的超大城市基层社区治理现代化格局完善建议

（一）强化基层党组织的党建引领功能，发挥“战斗堡垒”的组织作用

一是将非公企业党组织党建工作纳入全市的党建总布局，强化其政治定位、服务定位及规划定位K9HOZzBGRYNESF0pdkgp5h0fQ/HjoQTLMTCgQti9fP0=，实现非公企业党组织的扩面提质，充分发挥非公企业基层党组织在基层社区治理过程中总揽全局、协调各方、服务群众的“战斗堡垒”作用[ 7 ]。

二是通过区域化的党建组织协同发力，梳理整合出基层社区党组织的公共服务供需清单，为社区群众提供更为精准的治理服务，真正实现基层社区治理的共治共享[ 8 ]。同时，政府指导基层党组织建立起相应的治理参与激励保障机制，不限制参与主体的地理位置，凡是对社区贡献较多的社区内外组织或企业、个人均被授予一定的表彰，增强社会组织、企业和个人的参与动力。

（二）优化信息化智能治理工具，利用科技赋能缓解治理压力

一是加强东莞市的基础数据库建设，实现政府数据库与社会数据库的互联互通，利用云计算等技术做好社区治理的数据存储、筛选与流通等，加快推进各级数字资源的开放、共享和使用，以提高数据资源的融合利用率，推动提升基层社区治理的办事效率。

二是依托“智网工程”，构建社会参与的社区治理网格体系。如可以依托“智网工程”的联网平台，引导社区居民将社区治理的公众号、社区应用等作为表达诉求的途径，同时也将此类媒介作为提供服务的资源整合站，建立志愿者服务时间银行、社区志愿服务积分账户等体系，为社区治理服务提供一个资源对接共享的平台，激发居民参与社区治理的积极性，缓解基层社区的治理压力。

三是筑牢数据安全的底线，确保联网数据的规范使用。在利用好智能工具的同时，要注意处理技术的异化，做好数字安全管理措施，让数字技术成为在基层社区治理中多元主体可用敢用的现代化治理工具。

（三）持续探索多渠道的社会融合方式，助力破除多方面的社会融合困境

一是在学历的群体差异融合方面，因高学历群体的社会融合度高于较低学历群体，可以实行先融入后融合，即优先促进高学历群体的社会融合，而对于低学历群体，可以先加强最基本的经济融入，解决最基础的生存问题，在此基础上再丰富文化、心理与社会等全方位的社会融合。

二是在工作报酬方面，除了最基本的工资保障和兜底的社保支持，更需要帮助外来劳动者习得具备高收入的能力。因此，东莞市政府应持续做好培训责任和主体的规范、培训经费的支持等工作，建立起规范化的培训机制，再交由社会组织、企业机构等做好劳动职业教育的分类培养。

三是社交环境方面，搭建起外来人口与户籍人口的交往平台至关重要[ 9 ]。只有增加两类群体间的交往，才能逐步消除对彼此的负面印象，在互动交往中逐步正确认识并适应对方，让外来人口与户籍人口互相接纳，促进外来人口的社会融合。

（四）机制构建与动力提升并线发力，持续优化基层社区多元共治格局

一方面，要建立健全多元共治的社会参与机制，强化多元治理的约束力。在基层政府的指导下，打破不同部门之间的职能壁垒，建立跨部门的“社区治理委员会”，实现社区治理资源的统一管理和集中输出。在社区这一主阵地，完善社区治理的多主体议事机制。

另一方面，既要培育居民的主人翁意识，又要利用好业主委员会这一载体，双管齐下，强化社区居民的参与动力[ 1 0 ]。可引进社会组织、志愿组织、企业机构等力量，定期在社区内举办公益性质的老年医护、亲子关系教育、节日庆典等活动，增强社区居民的归属感和责任感。要提升业主委员会在多元共治框架中的地位，业主委员会可以通过召开业主选举大会、业主议事会等形式让小区居民参与社区治理。

参考文献：

[1]董慧，王晓珍.超大城市治理现代化：经验、理念与治理体系建构[J].学习与实践，2022（05）：70-76.

[2]林朝丰.非凡十年·东莞答卷 党建引领基层治理 “双万”城市平稳运行[EB/OL].东莞时间网，2022-08-30.

[3]王雷.东莞：创新社会治理路径，为城市发展保驾护航[EB/OL].[EB/OL].网易，2022-10-10.

[4]龙玲玲，张笑扬.超大特大城市市域社会治理现代化格局建构研究[J].江南论坛，2024（05）：62-66.

[5]曾俊栋.东莞市S社区实施多元共治存在的问题及优化对策研究[D].广西师范大学，2023.

[6]韩思雨.治理现代化视域下社区多元治理路径研究[J].中国市场，2024（08）：32-35.

[7]李福凌，李明伟.党建引领“两新”组织参与超大城市社会治理：实践探索与经验模式[J].中共云南省委党校学报，2024（02）：43-45.

[8]李坤容.基层党组织在社区治理中的作用研究——以东莞市南城街道社区党组织为例[D].广西师范大学，2023.

[9]陆淑珍.城市外来人口社会融合研究——基于珠江三角洲地区的分析[D].中山大学，2012.

[10]文宏.林仁镇多元如何共治：新时代基层社会治理共同体构建的现实图景———基于东莞市横沥镇的考察[J].理论探讨，2022（01）：65-69.