“五治融合”中国式乡村治理体系构建探析

摘 要：“五治融合”中国式乡村治理体系是指政治、自治、法治、德治、智治五种治理方式和手段的综合运用，是具有中国特色的乡村治理制度安排。“五治”是方法，“融合”是内容，有机整合，相辅相成。目前，这一治理体系的构建面临着部分基层党组织引领力不足、自治主体缺位、法治建设相对滞后、德治氛围欠佳、技术治理嵌入不足等困境，需要通过加强党建的核心引领作用、夯实乡村自治根基、优化法治保障体系、营造良好德治氛围、完善治理的科技支撑来实现“五治”良性互动，从而提升中国式乡村治理效能。

关键词：“五治融合”；中国式乡村治理体系；乡村振兴

党的二十大中强调要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[1]，同时为实现乡村振兴总要求中“治理有效”这一目标，乡村治理实践在自治、法治、德治“三治”的基础上，引入“政治”和“智治”，形成了“五治融合”的中国式乡村治理新模式，这既是对乡村治理新情况、新问题的积极回应，也是提升中国式乡村治理效能的创新范式，构建现代化乡村治理体系的新探索。

一、“五治融合”中国式乡村治理体系构建的逻辑阐释

“五治融合”中国式乡村治理体系是指“政治、自治、法治、德治、智治”五种治理方式和手段的综合运用，是具有中国特色的乡村治理制度安排。“五治”是方法，“融合”是内容，政治是引领、自治是基础、法治是保障、德治是灵魂、智治是支撑，有机整合，相辅相成，功能互补，实现内部协调统一，将治理效能发挥到最大，推进乡村治理现代化的实现。

（一）“五治融合”中国式乡村治理体系构建的逻辑起点

2013年，浙江省桐乡市开始自主推行“三治融合”的乡村治理模式，即自治、法治、德治相结合，取得了显著成效，很快引起中央相关部门重视，经过反复考察论证，这一乡村治理范式被写入党的十九大报告。报告中指出，“实施乡村振兴战略要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[2]，并推广为全国实践，形成“三治融合”乡村治理体系。

“五治融合”是从“三治融合”乡村治理体系中衍生出来的，是对“三治融合”的系统性完善与创新，是在大量乡村治理实践中形成的，符合当今乡村发展实际情况的新模式。法治从法律制度方面为其他治理划清行为边界，治理工作开展必须在一定的法律制度框架内进行；德治指在治理过程中发挥乡村文化特有的感召力，借助文化和道德的柔性力量，提升村民参与治理的道德自觉性；自治是中国式乡村治理的基石，是人民当家作主最普遍与最有效的实现途径，要保障人们切实参与到村庄事务治理中去，充分发挥其主体作用。而新加入的政治与智治则为其他治理的正常运行提供引领和支撑，保障中国式乡村治理体系的有效运作。

（二）“五治融合”中国式乡村治理体系的构建逻辑

“五治”在“三治”基础上引入了政治和智治，即通过党建引领和科技支撑进一步提升其他治理的效能，实现治理的系统性和协调性。

一是“政治”，即以党的领导保障其他治理手段功能的充分发挥。中国共产党在中国式乡村治理中发挥着统筹和组织的主导作用，有效打破乡村多元治理主体各行其是、缺乏有效融合的局面，发挥多元主体的比较优势，从而实现乡村善治。二是“智治”，即科技赋能乡村治理实践，运用大数据、云计算、物联网、人工智能等信息技术改进现有的治理手段，改变了主体间的互动关系和互动模式。利用信息技术最新成果助力社会治理，包括数字化、网络化和智能化三部分。一方面，大数据平台加快了信息流通的速度，打破了传统管理过程的信息壁垒，为提升科学决策能力提供了信息和数据支撑。另一方面，“大数据技术对累积的数据资料进行信息挖掘和深度分析”[3]，提高了乡村服务精准性和科学性，是实现乡村治理现代化的重要支撑。

二、“五治融合”中国式乡村治理体系构建的困境分析

在乡村治理的实践中部分示范村积累了一定经验，但绝大多数村落仍面临着政治引领力不足、自治主体缺位、法治建设相对滞后、德治氛围欠佳、智治嵌入不足等多个维度的实践治理难题，阻碍了“五治融合”中国式乡村治理体系的完善和发展。

（一）政治引领力不足

面对农业基础薄弱、乡村治理问题突出、农民老龄化等现实问题，要实现乡村善治，党的农村基层组织面临着艰巨和繁重的任务，需要应对错综复杂的风险和挑战。基层党组织是乡村“政治”的主要承担者，但目前存在部分乡村基层党组织引领力不足的问题。

一方面，基层党组织管理方面，存在管理方式缺乏创新、内容虚化等问题。部分村的党组织生活形同虚设，缺少资金支持和新颖的活动形式，无法有效发挥教育和管理党员、团结与服务群众、凝聚力量的战斗堡垒作用。党支部对流动党员的思想动态掌握较少，对他们的教育和管理重视不够，导致党员的归属感不强，不能有效为乡村建设出谋划策、贡献力量。

另一方面，政策执行不到位，在贯彻党中央政策上存在偏差。部分党员干部能力水平不高，存在年龄偏大、文化程度不高、缺乏工作热情等问题，导致理论学习不到位，执行力差，有关乡村治理的政策不能得到很好的落实。部分党员理想信念不坚定，存在脱离群众和“微腐败”现象。有些农村基层党员干部不能严格落实“八项规定”，缺少使命感和责任心，个人中心主义滋长。

（二）自治主体缺位

自治是民主的基础，没有自治，民主无从谈起。随着工业化、城市化的快速推进，大量人口外出务工给村民自治带来了较大影响。乡村自治的主体缺位较为严重，国家统计局发布的《2022年农民工监测调查报告》数据显示，“80后”“90后”新生代农民工已成为农民工主体，占全国农民工总量的一半以上[4]。农村的空心化日益严重，“空巢老人”和“留守儿童”数量不断增加。另外，受现代功利主义的影响，人们的集体主义意识与奉献意识不断弱化，村民存在“等、靠、要”的思想，对乡村公共事务的关注度和参与度较低，对自身的社会责任与政治责任认识不到位，难以达到自治的要求。

村民委员会承担着承上启下的行政事务，对农村公共事业和公共事务进行管理。但在资源下乡的过程中，村干部的工作重心越来越集中在行政工作而非处理村庄内部事务上，村干部角色冲突、权威下降，干群关系紧张。同时，乡镇政府过度介入乡村治理，村民自治的空间被挤压，缺少发挥自身作用的平台。乡村干部储备不足，缺少专业化的管理者，镇村干部在落实中央政策时，只是在台上讲政策、读文件，未采取群众喜闻乐见的方式来宣传村民的权利和义务，导致村民对自身权责不明确、自治功能悬浮。

（三）法治建设相对滞后

习近平总书记强调，“将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”[5]，这需要法律来保障实现。农村事务千头万绪，一些长期积累的问题逐渐显现，现有的法律法规不能涵盖当今乡村建设和发展的全过程，出现了某些规定不具体或操作难度大的问题。

治理主体法治素养较低，乡村缺乏良好的法律实施环境。一方面，基层干部的法治意识淡薄。一是少数基层干部对自身责任权限不够清晰，存在以权代法、以权谋私的现象。二是由于农村地区往往都是人际关系较为紧密的熟人社会[6]，村干部处理问题时容易陷入“情法两难、有法不依”的法治困境。另一方面，村民的法律知识和运用法律武器的能力不足，仍有许多村民不信任司法，迷信权力。法律内容相对比较高深和复杂，普通村民难以短时间掌握和领会，加上传统“无讼”观念的影响，当发生口角、打架等情况时，人们很少考虑通过法律途径解决。农村现有司法资源、法律援助较少，基层法治队伍力量薄弱，专业法治人才匮乏。村民遇到与其生产、生活密切相关的法律问题时，缺少专业法律人员的指导和获得帮助的便捷途径。

（四）德治氛围欠佳

“德治”与“法治”的力量相比，较为柔性，主要靠道德教化作用来维护乡村秩序。从精神层面激发治理内生动力，有助于提升村民参与治理的主动性和自觉性，辅助其他治理手段发挥作用。

与城市相比，农村的思想道德建设和科学文化建设相对落后，在乡村发挥德治作用面临着社会文化环境欠佳的问题。一是文化基础设施较为缺乏，村民的休闲娱乐活动较少。他们受教育程度低，精神生活相较丰富的物质生活来说比较贫瘠，部分村民未形成正确的价值观和信仰，信神、信佛等现象盛行，社会主义核心价值观的融入存在一定的困难。二是陈规陋习盛行。受现代社会功利主义和拜金主义影响，农村在殡葬、婚礼、建房等方面存在消费攀比的不良风气，天价彩礼、婚丧事大操大办导致资源浪费严重。三是乡村道德建设较落后，一些农村优秀的乡土文化、习俗呈现明显的衰落趋势，再加上灰色城市文化的强烈冲击，加剧了乡土文化的荒漠化和功利化，加速了乡土文化的衰落，导致农村社会公序良俗式微、舆论环境恶化，造成乡村社会发展的“精神危机”。

（五）智治嵌入不足

智治要以信息科学技术为支撑，需要投入不少硬件及软件设备，而且技术更迭速度快，定期维护需要专业的人员和较高的费用。但由于历史、人口、地理环境等因素，农村与城市相比经济发展水平低，人口流失导致缺少核心技术人员，财力、物力等其他资源也较为匮乏。一是乡村地区信息技术产业发展相对滞后，对于乡村现代化治理所产生的辐射效果严重不足，缺少统一的信息资源管理平台，数据的利用率较低，数据共享和信息互联互通的进程发展缓慢。二是互联网是把双刃剑，数据管理的难度较大，存在信息泄露的风险。三是现代化信息科学技术在民生领域的应用不够广泛，与其他治理手段的结合也不够深入。同时，村民知识储备不足，数字素养较低，不能很好地理解和掌握智能治理手段。大部分人仅把智能手机当作娱乐设备，无法高效利用智能硬件和软件参与治理实践；部分村民甚至还没有熟练掌握网络聊天、网络购物及网上支付等技能；还有些人信息保护意识较为薄弱，容易受到不良信息的误导，发生上当受骗、财物受损的问题。

三、“五治融合”中国式乡村治理体系构建的路径探寻

为解决乡村治理困境，要坚持群众导向，强化党建的核心引领作用、夯实乡村自治根基、优化法治保障体系、营造良好德治氛围、完善治理科技支撑，促进“五治”协同发力与协调互补，提高乡村治理效果，增强人民生活的幸福感。

（一）强化党建核心引领

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势[1]。第一，要确保乡村基层党组织领导作用的发挥，引领乡镇政府、村级组织、社会组织等共同参与基层乡村事务管理，始终保持党的先进性，夯实政治领导的权威性。通过对基层社会治理主体的组织覆盖和有效凝聚，实现社会群体和公共服务资源的有效整合，形成推动基层治理的强大合力。但也要明确党建引领的范围，不能包揽一切、事无巨细，应给予其他治理主体一定的治理自主性和空间。第二，提高党员政治素养、专业治理能力等方面的综合素质。定期组织“四史教育”“法律讲堂”“智慧治理手段应用”等各种类型学习活动，采用培训课堂、网络课堂、实践课堂相结合的方式，根据农村的实际情况对党员进行教育培训，并要求党员在实践中运用。第三，开展乡村振兴领域的微腐败和作风问题专项治理活动，强化对村干部全方位管理和经常性监督。进一步明确基层党组织的治理任务清单，将基层党建与乡村治理结合起来，把主要精力放在为群众干实事上，将服务群众作为工作导向，精准对接群众需求。

（二）夯实乡村自治根基

自治是“五治”的基础，要夯实乡村的自治根基，进一步探索村民自治的有效形式。第一，大力发展集体经济和乡村特色产业。集体收入增加，使村两委有更多财力发展公共事业，加强和改进村中基础设施建设，通过改善民生来进一步凝聚民心，调动他们建设美好乡村的积极性和力量。第二，拓宽村民参与渠道，畅通民意表达渠道，从“小院议事厅”到“板凳民主”，从线下“圆桌会”到线上“议事群”[7]，村民可以自由地发表意见，合理表达自身需求，参与村干部选举、村居环境改造等事项的讨论，并通过完善利益协调与权益保障机制来实现村民的诉求。第三，推动农民各项民主权利落实。各村应立足当地实际，依法订立乡规民约，规范权力运行，推进信息公开，加强村务监督委员会建设，让村民的监督权利真正得以落实，从而激发他们的政治参与意识，切实增强村民的参与感、成就感、公平感。第四，减轻村民委员会的行政工作负担，优化村干部队伍结构，引导鼓励高校毕业生、退伍军人、返乡农民工和县乡机关干部进入村干部队伍，让他们充分发挥各自优势，有效地组织和服务群众，增强村民委员会的活力和工作能力。

（三）优化法治保障体系

要实现乡村法治，必须夯实乡村治理法理基础，加强法律服务和乡村法治教育。第一，加快完善涉农治理法律法规建设，为乡村社会治理提供更加完善的法律依据。根据农村实际情况强化乡村法律资源保障，积极推进《乡村振兴促进法》《农村集体经济组织法》《农村土地承包法》等法律法规的制定和修订工作。第二，要健全乡村执法监督机制，纠正执法不严、违法不究的现象。各级干部管理村中事务应做到赏罚分明，实施严格的问责机制和严密的监督制度，督促各层级机构将执法工作落到实处，持续跟踪问效，切实做到依法办事、依法用权。第三，加强普法教育，加强法治文化建设，让更多村民知法、懂法、守法，在遇到问题时第一时间想到用法律武器来定分止争，从而将法律制度转换为人们的自觉行动，在面临问题时用法治思维、法治理念、法治话语去解决。真正实现矛盾不上交，平安不出事。第四，积极开展乡村法律援助，推动法律服务人员下沉至基层。设置免费法律顾问，由民警、法官、律师等专业人士深入一线为群众答疑解惑，提供公益的法律咨询。完善办公设备和便民设施，建立健全乡村公共法律服务中心，真正实现服务不缺位。

（四）营造良好德治氛围

德治作为一种道德约束和教化手段，是自治和法治的补充，“国无德不兴，人无德不立。”[8]利用德治的柔性引导和教化作用，能及时有效地化解矛盾纠纷，维护乡村社会的和谐有序，彰显中国式乡村治理的温度。

“乡村振兴既要塑形，又要铸魂。”[9]第一，营造良好的文化环境，利用乡村优秀传统文化增强广大村民之间的凝聚力。具体做法包括立足乡村独特的文化资源禀赋，营造浓厚的乡村传统文化氛围，编撰新时代村规民约，使隐性道德要求显性化，逐步培养村民形成良好的个人品德、家庭美德、社会公德。第二，党员和干部带头示范，推动各地因地制宜推进移风易俗、整治陈规陋习的工作。大力推行文明积分活动，用“爱心”换积分，用积分换奖品，实现“小积分”换“大文明”。开展“星级文明户”“最美家庭”等评选活动，选树一批群众身边的模范典型，激发他们积极向上的价值追求，持续提升道德素养。第三，加强文化基础设施建设，把社会主义核心价值观融入乡村治理并内化为村民的自觉行动，组织以“记得住的乡愁”为核心的丰收节、村落历史展等各种文化艺术活动，充分利用“两微一端”等新媒体，集体学习乡村地方性道德知识。

（五）完善治理科技支撑

要完善农村的智能化基础设施建设，优化数字治理体系，完善数据共享机制，更好发挥“智治”作用，促进与政治、自治、法治、德治之间的互动。第一，利用“智慧党建”的资源及优势，进行乡村社区网格化治理。网格长和网格员具体实施采集信息、便民服务、政策宣传等日常工作，对村情民意实时跟进，并及时报送综合服务与治理平台，从而为乡村社区居民提供多样化的服务。第二，采取“数字化+自治”模式，村民可以通过网络传递信息，解决“不在场”困境。在互联网平台上获得海量信息，打破“信息孤岛”，弥补过去乡村治理观念落后封闭的短板[10]，随时随地表达意见和诉求，还可以更便捷地监督政府和村两委的工作，让自治更加高效和规范。第三，推进“互联网＋法律顾问”建设，整合优化公共法律服务资源，通过微信群、法律服务APP或自助机终端设备推送法律知识，为群众提供业务咨询、在线法律援助等服务。第四，为乡村德治插上“技术之翼”，通过现代化信息技术和智能手段建立起良好的传播和推广机制。例如，利用数字智能技术打造乡村优秀传统文化线上研学平台，具象地呈现我国优秀传统乡土文化之美。第五，提升治理主体的数字应用能力和知识素养，应注重对农民开展系统培训。通过开设培训班、专家讲座、线上课程以及干部结对帮带等多种形式来培育农民各方面的数字素养，尤其是对于各类电子平台的使用。

乡村是社会和谐稳定的基础，实现乡村善治是整个社会治理的基础和重要组成部分，要加强对多元治理主体协同治理意识和能力的培育，促进“五治”共同发力，以期实现乡村善治，推动乡村全面振兴。

参考文献：

[1] 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26（001）.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：32.

[3] 陈桂生，岳喜优.乡村数字治理效能何以提升？——基于数据、技术、平台的分析框架[J].电子政务，2024（1）：90-101.

[4] 2022年农民工监测调查报告[N/OL].http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304 /t20230427_1939124.html.

[5] 十九大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2021：667.

[6] 徐勇.国家化、农民性与乡村整合[M].江苏：江苏人民出版社，2019：254.

[7] 樊凡，赵浴卉.中国式乡村社会治理共同体建设的道路探索与经验分析[J].中国农村观察，2023（4）：2-29.

[8] 习近平.在纪念五四运动100周年大会上的讲话[N].人民日报，2019-05-01（02）.

[9]习近平.论“三农”工作[M].北京：中央文献出版社，2022：231.

[10]王丽，滕慧君.数字经济赋能乡村振兴的传导机制与实践路径[J].农业经济，2023（8）：61-62.

基金项目：国家社会科学基金青年项目“改革开放以来中国社会治理创新的发展历程和基本经验研究”（19CKS050）；辽宁省教育厅基本科研项目“数智时代中国式社会治理智能化研究”（JYTMS20231236）

作者简介：高健（1984— ），女，辽宁沈阳人，沈阳工业大学马克思主义学院副教授，法学博士，硕士生导师，辽宁省文化名家暨“四个一批”人才，研究方向为中国式社会治理现代化；通讯作者李倩（1999— ），山东临沂人，沈阳工业大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为中国式乡村治理共同体。