自然人不动产登记资料查询、复制规则研究

2024-11-02 00:00:00朱健辰王云泽

摘 要:自然人的不动产登记资料属于敏感个人信息,权利人对此享有个人信息权益,查询、复制名下不动产登记资料本质为行使个人信息保护法中的查阅复制权。根据物权公示原则,权利人以外的利害关系人等主体也有权查询不包含个人信息的登记资料。不动产登记机构作为个人信息处理者,除了具有通常意义的防止个人信息泄露义务,还应当根据登记资料的查询规则,就查询主体的资格、查询范围等履行审查职责,包含尽到个人信息保护层面的告知义务,并对错误认定存在利害关系导致的个人信息泄露承担法律责任。

关键词:不动产登记资料;个人信息保护;查阅复制权;敏感个人信息;法律责任

一、问题的提出

近年来,我国先后出台了《网络安全法》《数据安全法》等法律规定,体现出对数据价值和数据安全的重视。目前,互联网大数据的发展日益广泛,在不动产领域也已经建立起“互联网+不动产登记”模式,在省级、国家级范围内实现了不动产信息的汇集。这在提高登记效率的同时,也对防范不动产登记资料数据安全风险带来了新的挑战。针对不同的权利人类型,不动产登记资料可以包含个人身份信息、住址信息、财产信息,以及企业不动产信息、企业抵押或查封,甚至国家秘密,而资料一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取利用,都将对国家安全、公共利益以及民商事主体合法权益造成危害。国务院自然资源部在2022年10月发布了《不动产登记法》(征求意见稿),在总结《不动产登记暂行条例》实施成效和经验的基础上,结合《民法典》和相关法规、规章,对不动产登记相关问题进行了大幅调整,其中,基于数据安全和个人信息保护的考量,对不动产登记信息共享和资料查询制度进行了改进。

另一方面,我国2021年施行的《个人信息保护法》规定了信息主体对于个人信息享有查阅复制权。查阅复制权是个人信息主体对其信息处理活动享有知情权的体现和享有决定权的保障,也是更正补充权、删除权得以实现的前提条件[1]。《民法典》第218条赋予权利人、利害关系人查询、复制不动产登记资料的权利,国务院《不动产登记暂行条例》、自然资源部《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记资料查询暂行办法》(以下分别简称《暂行条例》《实施细则》《查询办法》)均对此进行了进一步规定。然而,自然人的不动产登记资料是否属于个人信息?该查询、复制权利是否属于个人信息主体的查阅复制权范畴?换言之,当不动产权利人为自然人时,《民法典》第218条规定的权利人对不动产登记资料的查询、复制权利,是否属于《民法典》第1037条和《个人信息保护法》所规定的自然人对其个人信息的查阅复制权,因而得以适用《个人信息保护法》相关规制?不动产登记机构是否需要承担个人信息处理者的职责?更进一步,若其泄露登记信息,应承担怎样的责任?以上问题在目前的法律规定中存在不明之处。本文结合相关立法规则和实务情况,对此加以研究。

二、自然人作为权利人的登记资料查询复制权:解释论分析

(一)理论基础:自然人登记资料属于主体的个人信息

有学者认为,我国《个人信息保护法》第45条规定的个人信息主体对于信息的查阅权和复制权,源于欧盟《一般数据保护条例》(GDPR)规定的数据访问权(Right of Access)[2]。第45条明确规定,个人有权向个人信息处理者查阅、复制其个人信息。结合不动产登记资料,同样可以据此解释为,自然人有权向作为信息处理者的不动产登记机构查阅、复制登记资料。从这个角度来看,该查询复制权不同于申请政府信息公开的权利。前者属于民事权利,旨在保护的是个人对其个人信息处理的知情权;后者属于公法上的权利,旨在保护人民对政府信息的知情权[1]。《民法典》第1037条明确“自然人可以依法向信息处理者查阅或者复制其个人信息”,此处以“依法”为限,有学者对此进行了解释论的分析后,认为该处的“依法”属于仅涉及权限的参照性法条,意味着个人信息主体不能仅依据该条文向信息处理者请求查阅、复制个人信息,而应当另行检索其他法律依据[3]。本文赞同该观点,第1037条所指的“依法”,不仅包含《个人信息保护法》等法律,也应包含第1037条之外的《民法典》其他规定,并可扩大解释为包含行政法规、部门规章。在此基础上,以《民法典》第218条、《暂行条例》,以及《实施细则》《查询办法》一系列法律、行政法规和部门规章,为自然人有权查询、复制其登记资料提供了充分法律依据。

自然人不动产登记资料属于敏感个人信息。自然人的不动产登记资料在性质上属于特定自然人的财产或者社会信息,属于个人信息的范畴[4]。该信息虽然不像指纹等生物识别信息那样具有唯一性和极强的人身依附性,但是对自然人而言,不动产一般价值较高,在登记信息泄露后同样无法轻易更改,给信息主体造成的损害将难以弥补[5]。即使短期内尚未因泄露造成直接财产损失,也可能提升风险损害和基于焦虑的精神损害,待到之后发生损害,信息往往已然以隐蔽途径传播多时,无法判断在哪个环节导致损害发生[6]。对自然人而言,不动产登记资料可以包含住址、行踪轨迹等个人信息,但只要是不动产信息,即必然包含财产状况,属于自然人的敏感信息[7]。相关司法解释规定,公民个人信息是识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的信息,“包括姓名、身份证件号码、通信通讯联系方式、住址、账号密码、财产状况、行踪轨迹等”①。在“丁某侵犯公民个人信息案”刑事判决书中,法院认为丁某在不动产登记机构工作期间,利用办公系统获取自然人登记信息,此后“出售或者提供的公民个人信息,涉及公民房屋坐落、面积、抵押情况等,属于较为敏感的财产信息”②。我国《信息安全技术 个人信息安全规范》(GB/T 35273—2020)也规定,房产信息作为个人财产信息,应判定为敏感个人信息。最后,结合《个人信息保护法》第28条,自然人不动产登记资料一旦泄露,对其财产安全(甚至人身安全)将造成危害,亦符合敏感个人信息的定义。同时,自然人登记资料查询也符合《个人信息保护法》第37条规定,即不动产登记机构作为管理公共事务职能的组织,按照不动产登记信息保护和登记资料查询处理登记信息,除了适用《民法典》物权编、《暂行条例》和《查询办法》的相关规定,也需要适用《个人信息保护法》第二章第三节涉及的“国家机关处理个人信息的特别规定”。

(二)自然人查询名下登记资料构成行使查询复制权

《民法典》物权编规定了不动产登记制度,第218条规定,不动产权利人和利害关系人可以向登记机构查询、复制登记资料。而国务院《暂行条例》、自然资源部《实施细则》《查询办法》均可视为针对《民法典》不动产登记制度的特别规定,尤其是《查询办法》作为部门规章,其对登记资料查询制度的规定尤为详细。《查询办法》第2条规定不动产登记资料包含登记结果和原始资料,第三章规定了权利人的查询方式,据此自然人有权作为权利人,查询其名下不动产登记资料。

《民法典》关于保护个人信息的规定,集中体现在人格权编第六章“隐私权和个人信息保护”之中。第1034条第2款采用“概括+列举”方式,强调个人信息可以识别特定自然人,并且包含住址、行踪信息等。第1037条则明确自然人可以向信息处理者查阅或者复制其个人信息。第218条、第1037条前后分别使用的查询、查阅,从含义上看并无实质区别,采用体系解释可以认为,当不动产权利人是自然人时,其登记资料属于个人信息,因此同时适用人格权编关于个人信息保护的相关规定,也包含了其中查询、复制登记资料的权利。但结合第1225条医疗损害责任中患者对医疗资料的查阅、复制权,三者本质上均属于自然人行使个人信息权益,唯有《民法典》第218条表述为“查询、复制”,值得商榷,若统一表述为“查阅”可与《个人信息保护法》第45条规定保持一致,反之若统一表述为“查询”则与《查询办法》一致。同样,对比以上相关条文,也唯有《民法典》第218条涉及权利人“申请”,其他采用了“有权”“请求”“要求”的表述,而《个人信息保护法》第50条明确个人信息处理者应当提供申请受理和处理机制,因此从解释论的角度,根据《民法典》第218条,不动产权利人为自然人时,查询、复制其登记资料的权利,属于个人信息保护中自然人的查阅复制权。字面表述虽不统一,含义应为相同。

《个人信息保护法》并非作为《民法典》的特别法,其对于“个人信息”的定义,并未沿用《民法典》的“概括+列举”方式和“可识别”单一标准,仅以概括方式表述为与已识别或者可识别的自然人有关的非匿名处理的信息,表现为“可识别”加“相关性”的更为宽泛的标准[2]。结合《不动产登记法》(征求意见稿)第108条,不动产登记资料包括三部分:不动产登记簿等登记结果材料;登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源等登记原因材料;地籍调查成果等登记原始资料。根据《暂行条例》第8条、《不动产登记法》(征求意见稿)第20条,登记簿作为主要登记结果材料,包括不动产自然状况、各项不动产权利的权属状况、权利限制与提示事项、其他事项,这四部分作为不可分割的整体。由于权属状况中记载了权利主体即权利人,若权利人为自然人,记载事项与其相关,且可识别为该特定自然人。因此,当记载的不动产权利人是自然人时,该登记结果材料必然记载了该权利人的敏感个人信息,对此进行的查询、复制,均构成利用该自然人主体的个人信息。由此,不动产登记机构是否准予权利人以外的主体查询不动产登记资料,能够查询的范围如何,在个人信息保护层面显得至关重要。

三、不动产登记机构作为个人信息处理者的特殊性

(一)登记资料查询作为物权公示原则在程序法上的对应表现

目前学界更多研究的是不动产物权公示原则的意义和价值,而忽视了登记如何实现公示,也就是如何把登记资料呈现给查询主体的方式。如果把以登记簿为主的不动产登记资料秘而不宣,那么使登记簿内容与实体法律关系相互一致的努力就失去意义。而实体公示正是建立在形式公示的基础之上。形式公示以查阅权作为基本原则,而具体在行使查阅权的同时,需要结合个案与宪法上的信息自决权与个人数据保护权进行衡量[8]。

比较法上,采用登记生效主义的德国、瑞士等国家赋予登记簿以公信力。在形式主义立法之下,由于承认物权表征方式的公信力,第三人查询登记资料后可以推断是否发生了物权变动,进而处于交易中相对安全的境地。由此物权公示原则对交易安全的维护与物权表征方式的确定相配合,而物权变动公示使物权表征方式标示的物权与确立实际状况一致,第三人可以根据表征方式判断物权并快捷进行交易[9]。基于此,登记机构在办理登记时往往进行了相对严格的审查,使当事人间物权交易向外彰显客观化,登记记载与实际物权状况具有高度一致性,一般交易主体可以信赖,保护了交易的安全,但国家对不动产交易的管理和干预也较多。相对的,公示对抗侧重保护交易自由,更尊重当事人意思表示,有利于加快交易速度,但由于不承认或未完全承认登记公信力制度,一定程度影响了查询的效果[10]。在交易安全的维护上,民事实体法可以有多元的制度安排,其中“推定力——公信力制度体系”在保护交易安全上具有重要意义。登记推定力制度侧重于物权内部法律关系的确定,其效果主要体现在民事诉讼证明责任的分配。“如果某项物权根本就没有被记载入登记簿中,推定的前提就不存在”[11]。在这种情况下不能适用推定力制度,尤其在登记对抗下情况会变得不确定。

登记资料的查询与登记推定力在制度层面有密切关联。物权变动在登记簿上得到连续、完整的记载,是登记推定力实现的重要前提,这使权利人无须证明其前手及更早的交易人如何取得权利,从而有效维护不动产交易效率与安全。从推定力的角度来看,登记簿的记载在依法被推翻之前,即被视为正确。然而如果想要推翻登记簿的记载,登记名义人实际上是以利害关系人的身份先行查询登记簿后获知了不符的情况,然后再要求登记机构以更正登记的方式实现确权之目的,或直接提起民事诉讼对物权权属争议、登记原因关系等。若无法充分查询或查询信息不实,则作为承担证明责任的对登记簿持异议者,从根本上丧失了推翻相关记载的可能性,则推定力制度的法律效果也就无法实现。

一旦涉及动态的物权交易,登记推定力就无法适用了。建立不动产物权公示制度,目的在于维护不动产交易的安全和便捷。对于信赖此项外观而做出法律行为的善意第三人,即使公示的物权与真实物权状态不一致,法律均给予其所信赖事实相同的法律效果并进行保护,这就是赋予了登记公信力。实务中公信力制度是对登记簿记载的物权与客观物权不一致时的一种纠错机制,从效果上看以损害真正权利人利益为代价,保护了善意第三人和交易安全,但目的上仍然是为了登记物权与客观物权能够尽量保持一致。根据德国《土地登记条例》,只有具有“正当利益”的主体才能查询登记簿——既可以是对不动产物权存在利益关系的主体,也可以是事实上的利益,甚至包括从事学术研究等等[8]301。只要不是出于好奇心,都可能构成正当利益而享有查阅权,且无需对这些利益承担严格的举证责任。具有正当利益的主体均有权查阅土地登记簿及相关证明文件、土地卷宗等。不动产登记资料查询属于程序性制度,物权公示原则和不动产登记资料查询是实体与程序的关系,特定主体通过查询,使物权公示原则得以落实。只有记载了不动产物权法律关系的书面记录可以由第三人查阅,才可以达到公示的效果:知晓不动产物权的归属和内容,使不动产登记的权利表象作用得以实现。这也正是不动产物权公示原则在程序法中的对应表现。无论当事人是否客观上查阅了登记资料,均被视为知悉了可查询范围内的全部内容,否则会出现以“未查阅而不知悉不动产登记簿”为由,使公示制度失去意义[12]。《瑞士民法典》第970条也规定,查询主体需要以具有利益关系为前提,从而防止登记机构在增加工作负担的同时承担额外的风险[13]。

而采用登记对抗主义的法国、日本、美国等国家,则未采信公信原则。在意思主义立法之下,物权公示具有对抗效力,也会使公示影响物权取得人的利益。从推定力视角来看,登记内容只要能引起合理怀疑,买受人就具有实质查询的义务,否则就不能构成善意买受人。例如,在美国多数州,如果非所有人占有不动产,买受人负有绝对义务去查询真实情况。同时,如果登记文件显示不动产上存在其他尚未登记的权利文件,买受人也必须履行查询义务。而从公信力视角来看,登记簿的内容也不能作为享有权利的终极证据,第三人还需认真审查所登记的契据的合法性,方可确认权利是否存在[14]。这也就决定了,登记对抗主义应当为登记资料的查询人提供更为宽松的审查条件和更为广泛的审查范围,作为对没有采纳登记公信力制度的替代措施。

(二)权利人以外主体的查询范围不包含自然人个人信息

倘若只能由登记的权利人查询登记资料,个人信息保护的责任主要由个人信息处理者,即代表国家行使公共管理职能的不动产登记机构承担。个人信息在公共管理中的作用集中体现为身份认证的现实需求,其可识别性的目标在于,实现对特定公民身份信息的对应[15]。但是,正如前文所述,登记资料查询并非单纯的行政管理制度,同时也是物权公示的实现方式,体现在对登记资料的利用和维护交易安全。不动产物权公示原则和登记资料的秘密属性之间,形成了这样的悖论:若潜在交易人希望与权利人进行物权交易,就必然要先了解该不动产的基本信息——包括自然状况、权属状况、被设定的权利负担等。而登记信息涉及个人信息或商业秘密保护,要取得权利人的身份才能够获取相应的不动产信息。不动产登记资料查询制度对此的破解方式是:允许正在交易或潜在的交易主体,获取和不动产交易本身密切相关、直接影响交易公平进行的最基本信息,而这在程序法上就是通过不动产登记资料的查询制度最终实现的。目前各国基本都以登记作为不动产物权的公示方式。无论采登记生效主义还是登记对抗主义,物权公示的信息都将直接影响正在进行或潜在的交易主体对不动产交易的意愿和判断。自然人的不动产登记资料属于权利人的敏感个人信息,在不动产登记资料查询中,作为个人信息处理者的登记机构,正是基于民法上物权公示之目的而加以利用。具体表现为:与不动产存在交易或民事纠纷的主体,可以作为利害关系人查询部分登记资料,从而使利害关系人作为法定查询主体的同时,也成为个人信息保护的责任主体。对此,《不动产登记法》(征求意见稿)第110条第二款明确,利害关系人等民事主体不得公开、非法使用通过查询获取的他人不动产登记资料。

虽然从程序上看,利害关系人和权利人同样是作为行政相对人向登记机构申请查询登记资料,但是利害关系人并非该登记资料的个人信息主体,其查询并不构成对个人信息的查询复制权,而是基于物权公示而合理利用不动产权利人的登记资料。首先,既然不是个人信息权益中查询复制权的范畴,利害关系人在能够查询到的登记资料范围上,理应小于权利人,即根据《实施细则》第97条,利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等。其次,利害关系人查询的登记资料毕竟是其他主体的个人信息,登记机构需要对该利害关系进行额外的认定。具体而言,根据《实施细则》和《查询办法》的规定,存在买卖、租赁、抵押等不动产交易的,应当提交合同;而因不动产存在纠纷的,应提交诉讼或者仲裁的相关文书等③qvDPkWaKmnjjckMdrfa6Zw==。只有登记机构审核后认为符合这两种情形之一,才能允许该主体以利害关系人身份进行查询、复制。在此过程中,利害关系人申请、登记机构受理并审核、出具查询结果,都属于以个人信息处理者身份,处理自然人的个人信息。另外,《不动产登记法》(征求意见稿)第111条新增了一般民事主体可以查询不动产自然状况、是否共有等极其有限的登记簿信息,这在一定程度上借鉴了我国台湾地区的经验。我国台湾地区“土地登记规则”第24条,为兼顾交易安全和个人隐私,将申请提供登记资料进行分类:只有登记名义人或其他依据法令的主体,可以申请查询全部登记资料;而任何主体可申请查询已隐匿登记名义人的出生日期、部分姓名等信息。而且,如果登记名义人为自然人时,还可请求隐匿部分住址资料。目前第111条在本质上也采用了分类查询的方式,对允许一般民事主体查询不动产自然状况、是否共有等不具有可识别性的信息,采用了匿名化的处理方式,这也符合《个人信息保护法》第4条之规定,即匿名化的个人信息不再受到该法保护。

四、从个人信息保护视角完善登记资料查询、复制制度

(一)应建立不动产登记机构危害个人信息权益追责体系

个人信息的不法利用具有危害性。这里的不法和危害可以区分为两类。一类是个人信息利用本身的违法,即为了实现正当合法的用途或目的,但没有遵循个人信息保护规范。这是个人信息安全问题,属于个人信息保护法范畴。而另一类是个人信息被用于不法行为,这种不法行为不仅侵害个人权益,而且具有社会危害性,因而需要法律制裁,往往需由刑法调整[16]。本文讨论范畴仅限于第一种类型。实务中,不动产登记机构、登记资料的查询主体均可能泄露登记资料,侵害权利人个人信息权益。具体而言,因登记机构及其工作人员导致不动产登记资料泄露时如何追究责任,《实施细则》第103条、《查询办法》第29条规定有关人员应当承担行政责任或者刑事责任,唯有《暂行条例》第32条规定在前者的基础上规定“给他人造成损害的,依法承担赔偿责任”。至于因利害关系人等查询主体导致不动产登记资料泄露时的责任追究,《查询办法》第30条规定承担行政责任或者刑事责任,《暂行条例》对此未有规定,而《民法典》第219条虽规定利害关系人不得公开或非法使用,但未规定由此需要承担的法律责任。唯有《实施细则》第104条规定“给他人造成损失的,依法承担赔偿责任”。对比《查询办法》和2017年原国土资源部《不动产登记资料查询办法(征求意见稿)》,后者第34条、第35条分别规定了查询人、登记机构工作人员等违反规定造成损害时,各应承担赔偿责任,而2018年正式出台的《查询办法》却删除了“赔偿责任”的表述,仅保留查询人、登记机构工作人员等承担行政责任或者刑事责任的条款。

目前梳理裁判文书网的相关案例,尚未发现仅因不动产登记机构泄露登记资料,或仅因利害关系人泄露权利人登记资料,而判决赔偿的案例(民事赔偿或者国家赔偿)④。《个人信息保护法》第69条无疑为此提供了一个新的路径:登记机构或利害关系人未经权利人同意,违反规定泄露登记资料,侵害个人信息权益并给该自然人造成损害,且不能证明自己没有过错的,应当承担赔偿责任等侵权责任。相对的,第68条涉及国家机关未履行个人信息保护义务的,追究行政处分和刑事责任,既未明确归责原则,也未明确行政赔偿。本文认为,登记机构作为个人信息处理者,无论是在审查查询申请环节,还是在日常管理环节,使得权利人、利害关系人等法定查询主体之外的主体获取了登记资料,侵害个人信息权益且不能证明没有过错,均应承担行政赔偿责任。

(二)登记机构错误认定存在利害关系的实证分析

具体而言,在审查的程度上,登记机构尽到的也应当是合理审慎的审查职责。区别于常规的不动产登记程序通常是由双方共同提出登记申请,在登记资料查询中,一般仅由单方提出申请,在客观上增大了登记机构对是否存在利害关系的审查难度。本文认为,登记机构对此只需尽到较高的注意义务即可,若相关文书存在不易识别的伪造篡改,或不动产交易的合同后被认定存在效力瑕疵,不应仅以此认定登记机构需要承担法律责任。但是,若存在登记机构工作人员明显存在失职,对本不具有利害关系的申请进行受理并提供了相关资料,甚至与案外人串通窃取登记资料,在违反查询规定的同时,客观上也造成了在未经权利人同意的情况下,个人信息遭受泄露的后果。如在“马某某与萍乡市自然资源和规划局、江西省自然资源厅资源行政管理纠纷案”中,法院认为马某某与两宗国有土地使用权登记结果并不存在利害关系,进而,登记机构先前认定马某某作为查询利害关系人、并在此基础上提供了权利人相关资料查询结果存在不当,然而并未因此确认该行为违法,未认定该行为侵害了权利人个人信息权益,也未要求登记机构向权利人承担赔偿责任⑤。类似的,在“孙某某、玉环市自然资源和规划局、玉环大众物业管理有限公司行政管理纠纷案”中,作为利害关系人的申请人仅出示某行政诉讼的“参加诉讼通知书、举证通知书”,被告玉环市自然资源和规划局即受理该申请,并且提供了如下查询结果:权利人孙某某、陶某某,玉房权证玉环字第0××4号,坐落于××镇××公寓××号楼××室,面积为173.77平方米,权利性质为出让/存量房,用途为城镇住宅用地/住宅,抵押情况为无,查封情况为无,异议情况为无。显然,参加诉讼通知书、举证通知书并不属于《查询办法》第20条规定的受理案件通知书、仲裁受理通知书。登记机构工作人员未履行审查责任,对利害关系做出了错误认定,导致本不具备法定利害关系的主体获得了该登记信息⑥。虽然二审法院以该案超出行政诉讼时效判决原告败诉,并未对准予查询行为的合法性做出认定,但并不妨碍登记机构不当提供登记资料客观上侵害了原告个人信息权益,权利人可就此主张救济,获取行政赔偿。

(三)“告知——同意”规则的适用模式

《个人信息保护法》针对国家机关作为个人信息处理者,采用的规制方式与其他主体大有不同。而且,《个人信息保护法》草案中规定国家机关履行法定职责处理个人信息,原则上应征得个人同意;而国家机关若向第三人提供该个人信息,也应当征得个人同意,或有法律、行政法规明文规定。但草案中的以上内容在最终的《个人信息保护法》条文中均被删除[17]。这也意味着,登记机构在依职权处理自然人不动产登记资料时,无须征得该自然人同意。

《个人信息保护法》第二章第一节确立了个人信息处理者的“告知同意规则”,根据第13条,在符合法律、行政法规规定的其他情形下,处理个人信息无须受到自然人同意的限制。同时,根据《个人信息保护法》第35条,国家机关作为个人信息处理者,也需履行告知义务,具体体现为第17条涉及的个人信息处理者的名称、处理目的、保存期限等。结合《个人信息保护法》第13条、第28条,个人信息处理者只有在具有特定目的和充分必要性的前提下才能处理该信息,而登记机构将登记资料提供给利害关系人进行查询,属于法律、行政法规规定的其他情形,处理目的、方式和范围等遵循公开透明原则,无需个人信息主体同意。虽然第18条明确了法律、行政法规可以规定保密或者不需要告知的情形,但前述与登记资料查询相关的法律、行政法规,即《民法典》《暂行条例》均未规定登记机构可以不告知,因此,只能解释为登记机构应当履行告知义务。而且,不动产登记资料包含敏感个人信息,根据《个人信息保护法》第30条,个人信息处理者还应当额外告知处理敏感个人信息的必要性以及对个人权益的影响。由此,对于不动产登记资料,出现了登记机构应当告知、但不必征得自然人同意,即“告知”与“同意”相分离的情况。有学者以合法性基础为分析视角,认为“告知+无需同意”属于告知同意规则的一种情形,适用于国家机关履行法定职责而处理个人信息[18]。本文赞同这种观点,并据此理解为,不动产登记机构依据《民法典》《暂行条例》履行法定职责处理自然人不动产登记资料,这一合法性基础可以免除登记机构征得自然人同意的义务,但无法免除登记机构对自然人的告知义务,此处的告知应理解为事前告知,既指在办理登记时告知权利人相关查询、复制规则,包括其登记资料可能被其他主体查询的范围;也指如有其他主体申请查询并符合查询条件,登记机构在出具查询复制结果前,应告知个人信息主体即不动产权利人,发生被查询复制的情况,以便个人信息主体认为查询复制人对该不动产权利不存在利害关系或不符合法律规定的查询复制事由时,能够及时主张救济。如此看似增加了不动产登记机构的职责,实际上从制度层面降低了登记机构因不当提供查询复制而承担责任的风险,从而实现保护不动产数据安全的目标。以上登记机构作为个人信息处理者的告知义务,尤其是针对权利人是自然人时的告知义务,在目前的不动产登记资料查询制度之中并未有明确规定,需于立法层面加以明确。具体而言,可以采用“隐私政策”的形式公开个人信息处理规则,向申请办理登记的不特定当事人告知[19],或者明确建立告知承诺制,以签订知情同意书、登记告知书、书面承诺等方式,将不动产登记机构有关处理个人信息事项,尤其是有权依法将登记信息、资料提供给权利人、利害关系人等主体的规则,详细告知申请人,待申请人签字同意后,方可受理。

五、结语

《个人信息保护法》对于个人信息的内涵,采用了概括式表述,仅对其中的个人敏感信息进行了部分列举,因而需要进一步解释。诚然,实务中自然人仅为不动产登记资料的查询主体之一,法人、其他组织也有权作为权利人,依法查询名下登记资料。随着信息化在不动产登记中的应用日趋广泛,权利人除了像其他主体那样提出查询申请以外,还可以操作设置在登记办公场所的不动产登记平台查询接口,即自助终端,输入个人信息后获取含自然状况、权属状况、限制事项等不动产登记信息,并具有人脸检测、身份证识别和自动盖章等功能,对查询结果有异议的查询人还可以到窗口进行进一步核查[20]。不仅如此,登录不动产登记网上服务平台、门户网站或者官方应用APP,也能够实现类似功能,尤其是对于权利人而言,其可以采取以上多种途径行使查询权。此外,从登记实务来看,利害关系人作为主体申请查询登记资料的方式相对权利人查询,更容易产生争议和诉讼纠纷,而相关国家机关也可以通过信息共享的方式取得特定登记资料。但是,从制度层面来看,以《民法典》物权编为基础的不动产登记资料查询、复制规则体系,建立了“有限公开、分类查询”的模式,在物权公示和隐私保护之间寻求利益衡量,即在实现物权公示原则的同时,兼顾保护民商事主体的个人信息权益或商业秘密,试图建立对不动产登记资料“保管——利用——查询——共享”的信息处理模式。然而,目前的规定很大程度上仍停留在实务操作,对个人信息保护的规则较少。

在此基础上,《个人信息保护法》可谓提供了一种全新的证成模式。以此视角,跳出登记查询程序的传统思路,可以得出完全不同的解释路径。不论利害关系人、不动产登记机构还是不动产信息共享机关,只要是可能获取权利人不动产登记资料的主体,都应当履行保护权利人个人信息的义务,否则需承担相应法律责任。其中,以个人信息保护的视角,作为信息处理者的登记机构,其职责不应停留在保密即不泄露登记资料,还需要依法履行告知义务等登记资料查询程序中的各方面职责,并建立健全个人信息合规审计、影响评估、安全评估机制和数据分类分级保护模式。诸如此类,不动产登记资料查询规则和个人信息保护规则之间,相关法律、法规、规章之间,尚有较多不明确之处,存在解释论意义上的借鉴和互补。至于规范层面的解决,有待出台《不动产登记法》以及《个人信息保护法》相关配套规定或司法解释对此加以明确。

注 释:

① 参见《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2017〕10号)第1条。

② (2019)苏0206刑初658号刑事判决书。

③ 《不动产登记暂行条例实施细则》第97条、《不动产登记资料查询暂行办法》第20条。

④ 未计入刑事附带民事诉讼的情形。

⑤ (2019)赣0302行初97号行政判决书。

⑥ (2020)浙10行终95号行政判决书。

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基金项目:苏州城市学院国家级项目预研课题(2023SGY004);2024年度江苏省高校哲学社会科学研究一般项目(2024SJYB1074)

作者简介:朱健辰(1990- ),男,江苏苏州人,苏州城市学院讲师,法学博士,南京大学住宅政策与不动产法研究中心助理研究员,研究方向为民商法、不动产法;王云泽(1989- ),男,江苏无锡人,苏州城市学院讲师,法学博士,东吴大学人工智能研究中心助理研究员,研究方向为经济法。