长三角区域环境协同法治研究

摘 要：长三角区域经济发达、生态资源存量优势明显，具备了规范及实践层面因地制宜展开系列生态保护协作体制机制的先行条件。当前长三角区域环境协同法治瓶颈在于，协同立法合宪合法性困境、区域间现实差距弥合困难、协同立法程度受限、联合执法法律支撑及主体缺位、司法协作规范供给阙如、衔接不畅等。为实现国家新发展战略下长三角区域生态保护协作机制有效突破，需从流域整体性展开立法安排，探索开展区域一体化协同立法模式、优化长三角区域联合执法工作机制，明晰区域环境联合执法主体、搭建跨域生态环境司法大协作体系，确保司法资源优化配置。

关键词：长三角；生态环境；区域协同法治；协同立法

党的二十大报告强调，“中国式现代化，是人与自然和谐共生的现代化”[1]，长三角是中国区域一体化发展最先进的地区，生态保护协作的探索无论在规范呈现还是实践探索中都有可资借鉴的特色经验。在共同富裕国家发展战略下，长三角区域环境协同法治面临的主要问题是区域间的实际差距造成立法、执法、司法方面的协同制擘。在中央宏观战略背景之下，怎样因地制宜细化共同富裕的目标定位、优化设计政策路径以达成经济与生态协同发展，完善生态环境的跨域协同治理，现阶段需要结合各地实际情况综合考量，也是对政府治理能力和治理体系现代化建设的时代要求。

一、长三角区域生态保护协作体制机制探索

区域经济崛起导致无界化公共性生态环境治理问题出现，传统行政区划和分割的环境治理模式已不适应当前复杂的现实情况，由此推动形成长三角共同决策和执行机制。

（一）规范层面

1. 法律

统领性规定《环境保护法》第二十条要求跨行政区建立联合防治协调机制；专门性规定《长江保护法》第六条建立地方协作机制，如地方协作立法、执法监督等；2022年新《地方组织法》原则性规定了区域协同立法①，2023年新《立法法》规定省级和设区市人大及常委会拥有协同制定地方性法规的权力。在法律授权的助推下，长三角各级人大积极开展协同立法工作。

2. 地方性法规

2018年三省一市人大出台《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》指出要协同配合订立地方性法规、规章及规范性文件。在生态保护方面：一是环境污染协同立法。如2023年《江苏省长江船舶污染防治条例》专章设立区域协作机制。二是生物多样性协同立法。继安庆、上海颁布地方性法规②，2021年三省一市人大常委会依次出台《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，开展协同立法、联合执法及禁捕跨省监督。

3. 行政规范性文件

一是省级主管部门协作。如2023年三省一市市监部门发布《长三角地区市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》，各自编制文号且非共同意思表示，视作分别行政行为[2]，构成松散型协作；二是省级政府协作。如2022年苏浙沪两省一市政府发布《关于进一步支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》（沪府规〔2022〕9号），这是继《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》（沪府规〔2020〕12号）后采取的第二批行动，两文件均联合订立使用相同文号，构成相对紧密型协作。三是区域管理机构领导协作。如2022年示范区执委会联合苏浙沪两省一市生态环境部门出台《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境第三方治理服务平台建设实施方案》，构成准一体型协作。

4. 区域合作协议

早在1997年有15个城市加入《长江三角洲城市经济协调会章程》，虽非规范性文件，但是缔约主体公平商议达成共同意见的结果，表达了集体意志[3]。协议带来的正面效用延续至今：以省级政府名义的如三省一市政府的《长三角地区环境风险防范与应急联动工作协议》；以省级主管部门名义的如三省一市生态环境部门的《长江口—杭州湾近岸海域生态环境保护合作协议》；以地市级主管部门名义的如上海青浦、苏州吴江、浙江嘉善检方的《青吴嘉生态环境资源公益诉讼鉴定评估服务保障战略合作框架协议》。

（二）实践层面

近年来，区域生态保护协作种类逐渐繁多、层级多元。从协作主体角度考察，主要有以下三种情形。

1. 权力机关区域协作机制

长三角权力机关以会议式协同平台开展协同立法工作（表1）。不同层级分别负责部署年度立法项目及重点工作、研讨工作方案、明确协同立法项目清单[4]。因一体化水平较高，长三角协同立法项目更侧重于经济社会高质量发展和生态文明建设，如三省一市人大达成共识的《长江船舶污染防治条例》，强调和邻省（市）政府形成联合监测执法、信息共享的船舶污染防治协调机制。

2. 行政机关区域协作机制

2008年长三角政府采用决策层—协调层—执行层三级合作机制（表2）。跨省界流域环境治理较省内跨市县治理更为复杂，涉及主体利益更多，因此跨省级政府间协作显得十分必要。该机制从三个层级行政机关协作入手，以常设区域合作办公室、轮值制度等方式解决了部门间合作虚多实少、信息共享阙如等问题。

3. 司法机关区域生态保护协作基本态势

与前述相比，司法机关生态保护协作虽略显弱势，但也积极推进。第一，以协议为支撑完善环境司法跨域合作机制。如江苏、安徽省高院建立跨省生态环境修复资金移交机制，强化全流域系统修复和保护。在“长江特大非法采砂案”中，江苏法院按照《长三角环境资源司法协作框架协议》向安徽法院移交生态环境修复资金用于受损生态环境，是全国首个主动跨省移交修复资金的案例[5]。第二，建立跨域法官联席会议常态化机制。如上海、浙江法院运行跨域专业法官联席会议机制，深化区域环资审判协同。第三，按流域设立专门化司法机构。如江苏以流域为单位于生态功能区内组建7个环资法庭。

二、长三角区域环境协同法治的瓶颈

区域内的共同利益与日俱增，已有法律规范供给模式已不能适应区域法制要求，迫切需要建立新的发展模式[6]。长三角区域环境协同法治面临系列理论和实践问题。

（一）区域环境协同立法问题

1. 合宪合法性困境

现有协同措施在法律性质上存在模糊性，无法明确判断是否违宪或违法[7]，缺乏充分的论证解释。如沪政府规章《洋山保税港区管理办法》缘何能应用于浙江洋山深水港？区域协同立法契合宪法序言要求，但与宪法总纲和国家机构的规定产生矛盾。总纲规定了平行行政区划和国家机关体系，而协同发展需跨越行政区横向合作。区域协同立法虽符合宪法精神，但在具体措施上与有关规定存在冲突。

2. 区域间现实差距弥合困难

就政治地位而言，区域内政治地位不平等是很多地区发展面临的难题[4]，长三角一体化发展涉及苏沪浙晥，上海市因具有法定直辖市地位，其政治、经济地位和其他三省区别显著。就经济发展而言，各省区市经济体量和财政能力参差不齐，体现在上层建筑领域则呈现政策与法规间的矛盾或失调。正因经济发展不平衡，协同立法是必要的，然而对相同立法项目而言，经济基础各异情况下立法博弈不可避免会增加。

3. 区域环境协同立法程度受限

协同立法参与主体多，辖区广泛、形势复杂，以行政区划为立法形成立法效果碎片化的局面，阻碍了整个地区生态保护行动的开展。以双碳立法为例，长三角碳中和立法遭遇由合作协议和红头文件取代的境况[8]，签订的合作协议无法落实，红头文件法律效力又较低，政策先行而立法滞后[9]，协同发展目标难以实现。

（二）区域环境联合执法问题

1. 联合执法的法律支撑不足

行政执法协作实质为行政机关的行政行为，然而《行政处罚法》却没有对行政执法协作给出任何规定，这使它与泛泛谈执法协作的《长江保护法》关系紧张[10]。目前长三角区域环境联合执法法律依据规定在《环境保护法》第二十条和《长江保护法》第六条，长三角因行政裁量基准统一领域成果突出，先后出台执行了《生态环境行政处罚裁量基准规定》相同署名文件，而别的领域还未达到配合。流域立法后涌现出众多“省际协议”，首先此类协议法律效力不足，当区域间发生环境问题纠纷时能否直接援引协议处理暂且存疑；其次即便有了省级协议，但因其大多笼统、原则，导致实际操作过程中地方层面的协作机制依然缺乏具体明确的执行手段；再次因缺乏省际层面监督考核机制，跨域治理执行效力存在不显著、不彻底等问题。

2. 环境联合执法主体缺位

虽然长三角已拥有多个跨域环境治理主体，但仍缺少适当联合执法主体。如2019年设立了长江流域生态环境监督管理局（下称流域管理局），之前的长江水利委员会和华东督察局均无独立环境执法权限[11]。根据“三定”方案，流域管理局承担流域生态环境监管、行政执法等职责，对流域生态环境拥有一定执法权，然而目前该机构很难肩负区域联合执法重任。从管辖范围来说，其与三省一市仅部分重叠，如浙江省大部分不在长江流域；从执法重点看，此机构以流域生态环境为执法目标，不完全等同于联合执法聚焦的跨界环境问题；从涉及环境要素来说，该机构主要承担水环境方面监管任务，不涉及大气土壤污染等环境要素监管。另外，作为新设管理机构，还需协调与区域生态环境督察局及地方政府间的行政组织关系。

（三）区域环境司法协作问题

1. 环境司法协作规范供给阙如

我国环境司法协作尚无法律或司法解释类基础，多为“框架协议”“备忘录”类规范性文件，如2019年《长江口生态环境司法保护合作框架协议》。此类文件政策导向鲜明且缺少法律效力，是否得以实现依赖主体间的合作度[12]。因各地均以自身发展为主，不可避免地会与邻近地区产生矛盾纠纷，导致环境司法协作暴露投机性、规避性缺陷。

2. 跨区域环境案件审理的差异性

以非法采砂为例，苏浙两省追责数额标准采用了相差近10万元量刑幅度的差别认定[11]，导致同样的非法采砂行为可能产生不同的审判后果。此种情况下法院按照惯例会转向同级协商、上级协调，对协作机制的高效实施与实质进展造成淤阻。

3. 环境司法与行政执法衔接不畅

首先行政、公安机关对涉嫌生态环境犯罪案件转办不力，出现以罚代刑现象，导致环境刑事司法专门职能没有完全施展[13]；其次，环境公益诉讼案件在损害评估鉴定、生态修复责任验收中未能发挥环境行政执法职能优势，法院与行政机关联络不畅导致裁判难落实[14]；再次，行政机关不履职或不作为问题普遍，检察院本应起到监督职能敦促其主动履行，但现实是检察院不论是发出诉前通知或提起行政公益诉讼均适用率偏低。

三、长三角区域生态保护协作机制的有效突破

区域生态环境是天然一体的，而各类治理主体的文化——认知却是断裂的[15]。为完成长三角区域生态保护协作机制的有效突破，实现高质量发展并最终达成共同富裕，笔者以为可从以下几个方面着手。

（一）探索开展区域一体化协同立法模式

1. 加强区域一体化协同立法理论研究

作为一项新兴立法研究领域，区域协同立法实践已超前并领先于理论探讨。应对立法重点问题进行深入研究，包括协同范围、主体、事项、方式以及合作协议的法律性质。尤其单一制国家结构如何实现横向区域间立法协调与合作，这是一个特别需要研究的问题。法学理论界历来对区域横向关系研究滞后，但该领域已取得实践领域的进展。未来可以区域协同立法为起点，对近年横向区域间关系予以归纳总结，深入探讨上述关系的法律性质及处置原则。

2. 综合评判现行区划在区域发展中利弊

行政区划由宪法和组织法等法律确立，关系国家统一和人大制度运作，应保持稳定。然而现有行政区划设计存在的弊端会对经济社会发展产生负面影响。区域协调发展背景下现行区划设置制约了生态环境协调发展，需研究处置行政区划与协同立法、协调发展间冲突的举措。具体来说，行政区划注重政治层面应相对稳定；而协同立法和协调发展注重经济社会层面，具备活跃变化的特性，处理这种冲突和平衡需要科学设计和把握尺度。

3. 从流域整体性视域展开协同立法安排

首先，协同立法应遵循生态系统的整体性原则。应充分考虑流域生态系统、人文社会及法律关系等因素并厘清事权界限以均衡分配政府事权[16]。其次，要把长江流域看作一个有界限的生态空间，适时调控对这一生态空间更新、开发、利用、占有以及支配等关系，构建与自然规律相匹配的法律制度体系[17]。包括识别重要生态区域，建立自然保护地和国家公园制度，保护特殊生态空间[18]。最后，将环境硬约束转化为对建设主体的约束[19]，通过税收减免、财政补贴等经济激励措施促进绿色生产消费，实现绿色增值。

（二）优化长三角区域联合执法工作机制

1. 建立健全流域生态环境地方执法协作法律法规体系

一是建议在《行政处罚法》中增设行政执法协作条款，明确其性质、目的、原则及功能以确保环境执法协作机制的合法性和规范化。二是《环境保护法》应对环境执法协作机制内容予以明确。制定长江保护法实施细则，进一步规范执法协作条件和权责分配，全面维护各类执法协作主体权益。三是执法协作应以执法依据统一化为前提。法律仅提供一般性条款，法制统一最终需依托流域内协同立法[20]。因此地方政府应建立协作立法联络机制，在清理矛盾或涉地方保护主义法规基础上订立立法规划，统一上下游、左右岸执法标准。

2. 明晰环境联合执法主体

长三角应进一步完善与规制环境联合执法主体。地方可采取签协议、同步发文形式组建联合执法队伍，并在协议文件中载明其主要职责。联合执法队伍由于没有执法主体资格，所以区别于单独的区域执法机构。成员以所属环境行政机关实际名义进行联合执法，其实质执法主体仍为各省市环境行政机关。因此在涉及联合执法行为导致行政诉讼的情况下，被告依法应为做出行政行为的生态环境部门而非联合执法队伍自身。

（三）搭建跨域生态环境司法大协作体系

1. 强化区域环境司法协作规范性，由规范性文件向法律提升

《立法法》第72条授权设区的市制定环境保护地方性法规，表明了省域内城市间允许建立交叉协同立法体制机制。比如，可通过立法联席调研会议机制，充分吸收跨区域司法机关、行政机关以及人大代表的意见，拟订共同但有差别的地方性法规，通过建立高位阶、强约束力的法律规范来保障长三角环境司法协作。

2. 充发挥省（区、市）高院对审判工作的指导作用

环境资源审判区别于普通审判，理由如下：第一，环境审判是综合性的，通常横跨民、行、刑三大法域；第二，环境审判专业性突出，这意味着在审判过程中，证据认定和因果分析都依赖专业鉴定技术支持；第三，环境审判修复性目的强于惩戒性目的，采用多元化修复方案是根本遵循。综上，实现区域环境司法审判标准的统一需三省一市高院发挥核心功能。毗邻省份可以采取共同召开法官会议、发布审判白皮书、典型案例、调研等，通过讨论和协商达成一致审判意见[21]，提高环境司法专业水平，增强司法协作能力。

3. 加强环境司法与行政执法协同配合，确保司法资源优化配置

首先，行政机关与公安机关协同配合。完善联席会议制度，搭建案件信息互助平台，做到区域内案情通报、案件移交、联合办案顺畅，严厉遏止环境违法犯罪苗头倾向。其次，行政机关与检察院协同配合。健全环境渎职犯罪案件启动程序、检察监督及行政公益诉讼制度[22]，敦促行政机关主动行使生态保护职责。再次，行政机关与法院联动。对行政机关适用非诉行政执行的环境案件，法院应当及时依法做出强制执行裁定并支持行政机关履责[23]。另外，行政机关应发挥专业职能优势，积极应对诉讼中事实判定与验收评估，以防司法资源过程性损耗，确保生态修复责任贯彻。

四、余论

推动流域生态文明建设以实现共同富裕，是流域发展到特定阶段的必然之举[24]。法治是长三角实现区域高质量发展之根本保障，而长三角区域环境协同法治是实现《长江保护法》“统筹协调、系统保护”机制重要保障。然而，实现生态共同富裕的目标在新时代仍面临不小的挑战。文章从主体角度对长三角区域环境协同法治问题进行剖析，在市场经济背景下，市场、企业等私主体在区域环境协同中的贡献亦不容小觑，尤其是建立机构法定、业界共治、市场运作的新型跨域环境治理模式对于促进生态共同富裕的实现具有不可或缺的作用，这些问题尚待进一步研究与探索。

注 释：

① 《地方组织法》第10条第3款、第49条第3款规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。

② 2020年6月6日，为保护中华鲟，《上海市中华鲟保护管理条例》施行。2021年1月1日，安徽安庆正式施行《安庆市长江江豚保护条例》，是我国首部长江江豚保护地方性法规。

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基金项目：2022年度国家社会科学基金重大项目“建立健全自然资源资产产权制度研究”（22ZDA109）；浙江省法学会2024年度法学研究课题“生态共富视域下长三角区域环境协同法治研究”（2024NC39）

作者简介：孟婷钰（1995- ），女，河南信阳人，浙江工商大学法学院博士研究生，研究方向为区域环境法治。