新公共服务理论与淄博烧烤现象：地方营商环境优化的新视角

摘 要：以新公共服务理论为理论框架，探讨其与地方营商环境优化的耦合。通过淄博烧烤现象，揭示NPS理论在地方营商环境优化中的实际应用，剖析淄博市在公众参与、公共价值追求与城市品牌形象提升方面的实践和成效。在此基础上，提出重塑行政效能、深化营商法治、提升城市品牌等方面的启示，旨在为其他城市营商环境的优化提供理论和实践参考。

关键词：新公共服务理论；营商环境；淄博烧烤

一、引言

在全球化加速和数字化转型的当代背景下，一个健全的营商环境对于促进经济增长、带动创新、就业尤为关键。在国际合作和竞争日益激烈的全球市场中，营商环境的优化成为各国政策制定的重中之重。党的二十大报告强调了“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，以及优化营商环境”的重要性，这不仅体现了对全球经济形势的深刻理解，还彰显了对地方特色和需求的充分考虑。中国作为一个经济体量大、地域广泛、地方发展差异大的国家，面临的挑战更为复杂。每个地方都有其独特的经济社会条件和政策环境，如何在全球化和数字化的大背景下，既考虑到国家的总体战略，又兼顾地方的实际情况，实现营商环境的有效优化是一个亟待解决的问题。传统意义上，营商环境的优化研究往往过分聚焦于政策和制度的改进，而忽视了公共服务的关键作用。新公共服务理论的提出，对此进行了重要的补充和扩展，该理论认为，公共服务是政府、社区和市民共同的责任，强调了多方协同作用，认为优质的公共服务直接影响营商环境的质量。

淄博烧烤现象起源于淄博市政府为优化营商环境而实施的一系列改革措施，包括改善公共服务、激励创新和推动相关企业的发展等，这些措施取得显著的实效引起了广泛的关注，这为新公共服务理论在优化营商环境中的应用提供了案例。本研究的主要目标包括：（1）理解和揭示新公共服务理论在优化营商环境中的实际应用；（2）通过对淄博烧烤现象的案例研究，探索新公共服务理论在中国特定地区环境中的实践路径和内在机理；（3）总结和概括淄博烧烤现象的成功经验和教训，为其他地方政府优化营商环境提供参考价值。

二、文献回顾

（一）新公共服务理论的理论基础

新公共服务理论（New Public Service， NPS）是在对新公共管理（New Public Management， NPM）的市场导向和效率主义进行深刻批判的基础上发展起来的。罗伯特·登哈特（Robert B. Denhardt）和珍妮特·登哈特（Janet V. Denhardt）夫妇首次提出该理念，标志着21世纪初公共管理理念从传统的官僚制管理模式转向更强调公共服务价值和公民参与的方向[1]。Jun和 Bryer（2017）也提出公共管理应超越纯粹的市场逻辑，更多地关注社会公正和公民参与[2]。张彩彩（2010）从政府的职能、政府回应的对象、理论的价值取向三个维度比较新公共管理理论与新公共服务理论[3]。杨正联等（2013）阐述NPS理论重视竞争、效率和绩效，也关注公民权、公民参与和优质公共服务[4]。吴兴智等（2022）从价值、组织、行动三个维度对登哈特的NPS进行再认识[5]。

（二）新公共服务理论在服务型政府建设中的实践

Bovaird和Löffler（2016）研究强调，服务型政府的核心在于超越传统的服务提供方式，采用更加协作和参与式的方法[6]。Perry和Wise（2010）在强调公共服务领域中公民参与和伦理价值的重要性时，证实了NPS理论在全球公共管理实践中的适用性[7]。朱考金、李晓广（2013）认为，构建现代服务型政府的关键在于坚持以民为本的价值取向和政府施政理念，建立公民广泛参与和合作对话的共同治理机制[8]。唐晓阳等人（2009）指出服务型政府要提供更好更多的公共产品和服务，坚持以人为本的原则[9]。叶勇、林仁镇（2019）提出NPS理论在我国政府权力清单制度推进中的应用实践，并强调政府责任、权责匹配、减权增服、服务效能提升以及营造民主氛围等方面的作用[10]。

（三）新公共服务理论在优化营商环境中的理论体现

NPS理论在优化营商环境中的应用，体现了多元参与和公共价值创造的重要性。Bryson、Crosby等（2015）指出，有效的战略规划和包容性的利益相关者参与是实现高效营商环境的关键，这与NPS理论中的多元参与和合作治理的理念相符合[11]。Meynhardt和Metelmann（2019）强调，政府在优化营商环境时，应超越经济效益的单一考虑，更多地关注社会和文化价值的创造，反映NPS理论关于公共价值多维性的核心观点[12]。宋长善（2023）在研究淄博烧烤这个案例时提出，在打造城市名片和优化营商环境的过程中，政府需要建立长效的治理机制，确保政策连续性和稳定性[13]。李志军（2023）指出，政府应在市场化、法治化、国际化原则指导下，通过顶层设计和政策协同优化营商环境，其策略和协调作用至关重要[14]。常健（2021）认为法治化营商环境是国家治理现代化的核心，强调制度完善和能力提升的必要性[15]。娄成武和张国勇（2018）强调政府在营商环境建设中的主导作用，同时指出市场和社会公众评价对于衡量成功的重要性，突出政府领导与市场反馈的动态互动[16]。

综上所述，这些研究成果展现了新公共服务理论在理解和应对现实挑战中的核心作用，突显了不同环境中的适应性和有效性。但已有文献鲜有将新公共服务理论与营商环境两者结合进行分析研究，本研究以此为视角，以淄博烧烤现象为案例，探讨新公共服务理论在优化营商环境中的具体应用，特别关注其在中国特定地方环境中的实践路径和内在机理。

三、理论框架：新公共服务理论与营商环境优化的内在机理

（一）新公共服务理论核心理念概述

新公共服务理论在公共管理领域中具有深远影响，其理论框架主要聚焦于公众参与、公共服务质量提升和公共价值追求。

1. 公众参与

传统公共管理中，公众通常被视为顾客，被动的服务接受者，相较之下，新公共服务理论强调公众的角色不仅仅是被服务对象，更是政策制定和执行过程中的重要参与者。这一观点强调公众的主动性，呼吁公众成为共创者和共享者，通过社区和网络分享资源和信息，以提升公共服务的质量和效率。这一转变重新定义了公共服务与公众之间的关系，为公共服务提供了新的范式。

2. 服务导向

该理念认为政府应致力于满足公众需求，提供优质服务，而非仅仅进行资源分配和监管，这标志着政府角色的演变，从过去的权力控制者转变为服务提供者和协调者，使政府通过与公民、社区、非营利组织等多元主体协作，提供公共服务，解决公共问题，推动社会发展。

3. 公共价值

公共价值是新公共服务理论的核心，强调实现公平、公正、透明和包容等价值观。与传统效率取向有所不同，这意味着在政策制定和实施过程中，政府需要全面考虑公众的利益和需求，维护社会的公平和公正；重视决策透明度，以确保公众理解和接受政府决策的过程，对于提升公共服务质量和加强政府公信力具有重要意义。

（二）新公共服务理论与营商环境优化的耦合关系

NPS理论重塑了公共管理的框架，从效率和市场导向转向公众参与、服务导向和公共价值追求，这种转变在优化营商环境中尤为关键，Salamon在其著作《The Tools of Government： A Guide to the New Governance》中明确指出，NPS理论要求政府在优化营商环境中超越传统的监管者或服务提供者角色，转变为合作伙伴和促进者，要求更广泛的公众参与和对服务需求的敏感性[17]。两者在理论和实践中的交织，形成一种“耦合关系”，具体见图1。

1. 公众参与：公平性营商环境的桥梁

NPS理论鼓励企业和个体商户积极参与公共决策。在营商环境优化中，这体现在他们能够有效地参与政策制定过程，确保政策更贴近实际需求，这种积极地参与有助于提高公众对政策的认知和接受度，减少实施阶段的冲突和矛盾，从而促进更公正、公平的社会决策，构建真正公平的营商环境。

2. 服务导向：便捷性营商环境的关键

NPS理论强调以用户为中心，致力于提供高效服务。在营商环境优化中，服务导向体现为简化行政流程，提供一站式服务等方式，以减轻企业行政负担，提高行政效率。政府需提供及时、准确的信息服务，以解决信息不对称等问题，增强企业竞争力，营造更为便捷的营商环境。

3. 公共价值追求：可持续性营商环境的动力

NPS理论主张公共部门的行为应创造和增加公共价值。在优化营商环境中，政府在制定和执行政策时需要综合考虑经济增长、企业发展、社会公正和环境可持续性等多元价值。政策的制定需要权衡各种利益关系，以确保最大化地服务社会整体利益，构建一个可持续发展的营商环境。

新公共服务理论与营商环境优化的交织，即在公众参与、服务导向和公共价值追求这三个核心原则上的耦合，提供了一个理解与改进公共服务和营商环境的新途径。

四、淄博烧烤现象的案例解读

（一）淄博烧烤现象分析

2023年3月4日，淄博烧烤在社交媒体中凭其独特魅力引发热议，这不仅因其本身的吸引力，更源于社交媒体的推广。“淄博烧烤店开门一分钟坐满大学生”和“大学生组团到淄博撸串”等多个话题在短视频和社交平台上占据热搜，体现网络传播和地方特色产业结合的力量。通过各类自媒体和主流媒体宣传，淄博烧烤的知名度显著提升，数字显示，2023年3月，淄博烧烤的搜索量一度同比增长超过770%，五一假期期间淄博旅游的搜索热度环比上涨599%，在抖音平台上，一段介绍“淄博烧烤的正确吃法”的视频收获27.3万点赞和30.9万次分享。在这一过程中，淄博市政府的服务治理发挥了关键作用，他们明确认识到直播经济和实体经济融合具有巨大的发展潜力，并通过对市场的分析以及对网络流量的有效利用，成功推动了淄博烧烤的传播。特别是通过采用“短视频+美食”策略，将网络热度转化为实际经济收益，成功地提升了城市品牌价值。这个案例的成功，不仅为淄博烧烤行业带来发展机会，提升淄博烧烤的全国知名度，吸引游客前往品尝，还引发了关于地方政府如何优化营商环境的讨论。

（二）新公共服务理论在淄博市营商环境优化中的实践探索

1. 公众参与引擎：推动法治型营商环境的创新构建

淄博烧烤火爆出圈的背后，充分体现了公众参与和法治化营商环境的重要性。通过设立烧烤行业创新中心，为企业提供全方位服务，推进涉及淄博烧烤节和消费券发放等的活动，鼓励公众融入烧烤行业发展，这不仅激发公众的消费热情，也推动烧烤行业的健康发展。在法治化营商环境的建设上，市场监管部门通过公众参与的方式运用法律手段进行规范管理，加大食品安全的监管力度，构建食品安全追溯体系。同时，通过鼓励公众参与制定并执行相关政策，强化了餐饮环节的监管。市场监管部门与公众合作，要求烧烤类餐饮单位签署食品安全承诺书，并执行索证索票制度，以确保食品原料的合法性和规范性，这些举措旨在构建公正、有序的市场环境，防止假冒伪劣产品进入市场，保护消费者的食品安全。淄博市政府的这些行动体现公众参与的理念和法治化营商环境的建设原则，是新公共服务理论在淄博市营商环境优化中的成功实践。

2. 服务导向革新：实现用户优先的营商环境策略体系

淄博市政府通过实施一系列行政改革，切实将“以用户为中心”这一理念落到实处。淄博市政府对烧烤行业全面的服务链条进行全方位覆盖，创立专门为烧烤行业服务的“烧烤一站式”服务窗口，使得企业能在一个窗口完成各种行政咨询、受理、审批等流程，打破传统的行政服务模式，极大地提高行政效率，同时充分考虑烧烤企业的具体需求。启动“绿色通道”，进一步简化企业的行政流程，提高行政效率，减轻企业的行政负担。淄博市政府在推行这些行政改革的同时，也关注到烧烤行业生产经营过程中的特定需求，例如，精细化梳理烧烤行业的餐饮服务、小饼生产、酒水生产等主导环节，并进一步扩展至住宿、演出等相关服务领域，以促成烧烤业务流程的优化。这些改革举措更好地贴合烧烤企业的具体情况和需求，为企业的运营提供更为个性化、精细化的服务。淄博市政府这一连串以用户为中心的行政改革，全方位、多角度地满足烧烤行业企业的需求，极大地推动烧烤行业的发展。

3. 公共价值追求：城市品牌塑造与可持续营商环境的转型

在淄博市政府推动烧烤行业发展的过程中，实现公共价值的追求与城市品牌形象的提升双重目标。淄博市政府通过设立烧烤行业发展专项基金，对初创的、创新型的，以及符合环保、健康、绿色标准的烧烤企业提供财政支援，这也是提升城市品牌形象、推动淄博市成为烧烤行业发展的引领者的有效手段，旨在激发市场主体的创新活力，实现公共价值的最大化。举办新闻发布会来推广烧烤政策，提高公众对政府工作的理解和信任，这种以用户为中心的服务理念，满足公众对政府服务的需求的同时提升了淄博市的城市品牌形象。设立市、县烧烤协会，并致力于注册“淄博烧烤”为集体商标，以品牌战略塑造淄博烧烤行业的集体品牌形象。这一系列的举措，既是对公共价值的追求，也是对淄博市城市品牌形象提升的有力推动。

五、淄博烧烤现象对其他城市营商环境优化的启示

（一）重塑行政效能：打造全方位智能驱动的一站式服务新典范

在信息化时代，行政效能的优化是改革的重要驱动力，而如何满足公众需求则是行政服务的最终目标。面对复杂多样的社会需求，全方位智能驱动的一站式服务已成为提升行政效能的首选策略，该模式以“智能驱动”为核心，涵盖人工智能、大数据等尖端科技，这些科技与行政服务的融合，极大地提高了服务效率和降低公共成本，还能突破时空限制，实现全天候的服务，以满足公众对高效和便捷服务的需求。例如，大数据技术可用于公众需求的精准预测和满足，再结合人工智能实现自动化在线咨询服务，实时解答公众疑问，提升公众满意度。一站式服务作为行政效能提升的重要工具，将各部门分散的行政服务集合在一个线上平台，让公众在一个平台上获取全面的行政服务，极大提升行政效率。同时，该平台应根据公众需求设计，提供个性化、多元化的服务，从而成为公众参与政府决策、反馈诉求、获取公共资源的重要通道。公众的参与不仅是一项权利，也是提升服务质量的重要手段，因此，需要建立开放、包容的反馈机制，倾听公众的声音，优化服务流程，提升公众的服务体验。

全方位智能驱动的一站式服务新模式是对行政效能提升的有力回应，它将公众置于核心位置，依托科技的力量，持续优化服务流程，提升公众体验，建立一种新型的公众与政府互动模式，此模式的成功将标志着行政服务体系向智能化、一站式的方向迈出坚定的步伐，这对构建现代化治理体系具有深远影响。

（二）深化营商法治：升级食品安全与市场监管的协同治理机制

在现今社会中，法治是最好的营商环境。法治为市场经济提供明确的规则框架和公平的竞争条件，是优质营商环境的基础支持。深化营商法治环境不仅构筑了营商环境的基础，也是促进社会经济持续健康发展的关键要素。在此情景下，食品安全涉及国民健康和社会稳定，是社会治理的核心议题。市场监管则是维护市场秩序、保障公平竞争、推动市场经济健康发展的有效手段，因此，深化食品安全与市场监管的协同监管必然会对优化营商法治环境产生积极推动。

实现协同监管，需要基于互利共赢的理念，坚持问题导向，提升制度效能。一要加强信息共享，避免资源的冗余浪费。如可建立联合执法机制，借助数据共享和信息网络化，强化食品安全与市场监管部门的协同，提升监管效能。二要优化监管流程，降低企业的运营成本。引入一站式审批制度，集中处理牵涉食品安全与市场监管的各项审批手续，减轻企业负担，提升办事效率。三要完善法规体系，提高法律的公信力和执行效力。对于那些违反公平竞争原则的假冒伪劣、不正当竞争等行为，应当从法律层面进行规制，确保市场的公平性。四要在公众参与中实现监管优化。食品安全与市场监管不仅是政府的责任，也是全社会的共同责任，需要构建公众参与机制，吸纳消费者的建议和意见，反馈市场需求，实现全民化监管。

（三）提升城市品牌：探索卓越服务与公共价值的双赢策略模式

随着城市化步伐的加速和城市竞争的激化，城市品牌形象的塑造在很大程度上影响城市的吸引力、竞争力和影响力，构建并提升城市品牌形象已经成为各城市面临和需要解决的重要问题。在此背景下，卓越服务与公共价值的双赢策略是提升城市品牌形象的有效路径，同时也是面向未来城市治理新模式的积极探索。

卓越服务是城市向外部展现其价值和品牌形象的重要载体。其核心在于服务质量的提升，最为关键的是深化服务内容，提供全方位、高效率、个性化的服务，为实现这一目标，城市需要借助大数据、人工智能等先进的科技手段，实现对市民需求的精准预测和响应，提供预防性和前瞻性的服务。同时，建立全面的服务网络，确保线上线下、前台后台的服务无缝衔接，以保证市民在任何时间、任何地点都能获取所需服务。公共价值的实现对城市品牌形象有内在提升作用，第一，城市需要打破行政壁垒，实现政策资源的高效配置，使公共资源能更公平、公正地服务市民。第二，城市应倡导公众参与，让市民参与决策过程，使公共价值的实现更具民主性和公众性，真正体现市民的意愿和利益。第三，城市应以可持续发展为导向，关注环境保护，实现经济、社会、环境的和谐发展，这才是公共价值的真正体现。

提升城市品牌是一项系统性的工程，需要全方位、多角度地推进，在此过程中，实现卓越服务与公共价值无疑是重要环节，也是提升城市品牌的关键途径。通过深化服务内容、优化服务形式、打破行政壁垒、鼓励公众参与以及关注可持续发展，城市可以更好地满足市民需求，推动城市品牌形象的提升。

六、结语

本文深入探讨淄博市在行政改革、公众参与、法治化营商环境建设及城市品牌形象塑造方面的实践，展示了如何通过综合措施提升公共价值和市民满意度。淄博市案例表明，以用户为中心的行政体系和积极的公众参与，能有效提高行政效能，降低企业运营成本，创造更便捷的服务体验。此外，公众的广泛参与对法治化营商环境至关重要，确保了政策更切合实际需求，促进企业公平竞争，推动社会共繁荣。同时，对市场透明度的重视也稳固了企业经营基础。通过追求卓越服务，城市品牌形象得以提升，吸引更多投资，增强整体竞争力。淄博市的经验为其他城市治理和发展提供了宝贵启示，展现了创新路径。

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基金项目：内蒙古自治区哲学社会科学规划项目“‘一带一路’倡议对白俄罗斯青年学生的影响研究”（2023NDB220）

作者简介：黄百俊（1995- ），男，广东惠州人，白俄罗斯国立大学硕士研究生，研究方向为数字经济、区域经济；通讯作者吴浩鹏（1997- ），男，内蒙古赤峰人，内蒙古鸿德文理学院助教，研究方向为数字经济，宏观经济。