学前教育财政投入与生育水平：理论逻辑、现实困境与制度优化

摘 要：生育率的提升是我国人口高质量发展面临的重要问题。学前教育财政支出对促进生育意愿，提升生育水平发挥举足轻重的作用。文章主要通过梳理学前教育投入与生育水平的理论逻辑，基于我国学前教育财政投入和生育水平的现实背景，剖析学前教育财政投入在提升生育率方面面临的现实约束，以突破学前教育财政投入的现实困境，推动学前教育发展、提升生育率，促进人口高质量发展。

关键词：学前教育财政投入；生育水平；生育意愿；人口高质量发展

一、引言

新中国成立以来，我国生育政策因人口数量和人口结构变化呈现显著的阶段性特征，陆续经历人口恢复、提倡节制生育、计划生育严格实施和逐渐放开计划生育四个阶段。2002年，国家出台了双独“二胎”政策，倡导独生子女，允许二胎生育；2011年，双独“二孩”政策全面启动；而单独“二胎”政策于2013年正式启动。为缓解低生育率问题，国家生育政策全面转变，2015年我国开始实施全面二孩政策。尽管如此，2017—2023年以来，我国年出生人口数量逐步降低，2023年中国出生人口为902万，比2022年下降54万，降幅高达5%。2021年7月《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》建议实行三个孩子的生育政策及相应的扶持措施，从而进入了人口发展的新时期，与此同时，我国全面三孩政策被写入《人口与计划生育法》，中国生育政策的调整有了立法的保障。2023年，在二十届中央财经委员会第一次会议上习近平总书记强调人口高质量发展是实现中国式现代化的基础条件，低生育率不仅影响我国人口均衡发展深远，而且会阻碍中国式现代化进程。由此，提升生育水平成为我国经济和社会长期发展所面临的重大课题。

财政是国家治理的基础和重要支柱，人口治理是财政治理中关键的一环。从理论上讲，学前教育的资金投入和孩子出生的间隔较短，导致了大部分的生育主体都对早期的生育费用有了更高的敏感度，从而自动地选择了少生优养[1]。因此，学前教育财政投入与人口出生率密切相关。学前教育是必需品，每个家庭都会尽自己最大的努力让自己的孩子完成这个阶段的教育。但是，在学前教育阶段，除基础看护费用高外，其教育费用也比较高。一般来说，国家财政在学前教育阶段的投入越多，就会为减少孩子的抚养负担提供直接的便利，从而使得人们的生育意愿一定程度上的提升。不仅如此，通过学前教育财政投入的支持，缓解适龄儿童父母的经济压力，也可以为促进生育政策更好实施奠定现实基础。正是基于这样的现实和研究背景，本文立足当前人口生育率的现实困境，廓清学前教育财政支出对生育政策的理论机理影响，发现识别学前教育财政投入在提升生育层面的制度偏离，政策主张促进我国生育率提升，助力中国人口高质量发展。

二、学前教育财政投入与生育水平的理论分析

提升生育率的人口发展问题，要解决的主要问题，在于通过提升育龄人群的生育意愿进而提升总体的生育水平，且主要体现在三个理论分析视角上。

（一）基于家庭教育成本的视角

一方面，作为一个理性的“经济人”，以收益最大化为目的，当子女被视为家庭消费品，抚养费用增加时，他们会选择降低生育意愿，从而减少消费，抚养子女所产生的收益会相应降低，从而使孩子作为家庭投资品的需求下降[2]。而健全学前教育的财政投入机制，从长远来看，可以减少家庭抚养子女的经济费用，这对提高民众的生育意愿，有着重大的公共政策导向作用[3]。完善学前教育的财政投入机制，可以从降低家庭所需承担的教育负担角度鼓励家庭生育，增强政策激励效果，进而有效提升人们的生育意愿。

另一方面，积极的生育政策实施不仅要看孩子数量，孩子的自身素质也是不可或缺的影响因素，在决定家庭是否生育时，父母对孩子的数量与质量衡量的结果是影响家庭生育决策的关键因素[4]。增加学前教育财政投入是提高教育质量的一个必要条件[5]，学前教育财政投入可以通过建设新的学前教育机构、提供学前教育阶段所需的物质基础设施、提升师资力量等方面来促进儿童接受高质量的学前教育，尤其是，随着家庭外接受的正规教育在人的生命中占据的时间越来越长[6]，高质量的学前教育能让儿童真正受益[7]，也会激励生育主体的生育意愿，提高生育水平，从而实现人口高质量发展的目标。

（二）基于教育回报率的视角

随着孩子成长的负担加大，学前教育财政投入可以提升孩子进入义务教育前的自身素质，为未来获得更高的人力资本水平奠定基础。学前教育产品具有显著的正外部性[8]，高质量的学前教育能给幼儿、家庭、社会带来福利。在一些 “高质量”学前教育特色的国家，幼儿接受学前教育与日后的学业成就之间存在显著相关[9]。接受过学前教育的儿童在认知发育上明显高于未接受过学前教育的儿童[10]。通过“成本-效用”方法对家庭的生育行为进行了研究，结果表明，在确定是否要生下一个子女时，家庭会比较该子女给他们带来的收益和他们可能付出的代价，如果他们的收益低于他们的成本，他们就会选择不要孩子。在收益超过其花费的情况下，家庭会决定生育[11]。因此增加学前教育财政投入可以在降低教育成本的情况下提高孩子未来的人力资本水平和工资水平，使得生育效用提升，促进家庭的生育意愿，提高生育率。

（三）基于育龄女性的视角

育龄女性在人口再生产中发挥着不可替代的作用，她们的婚育行为关系到一个国家或地区的生育率，也关系到人口再生产的后备力量[12]。在过去性别不平等观念盛行时，照顾家中子女生活的责任大部分是由家中的女性承担的，在这种背景下，特别是农村女性，愿意生二孩[13]。随着女性受教育水平的提高，作为母亲角色的育龄妇女参与到劳动力市场已经非常普遍。不过在家庭分工中，女性仍然比男性承担着更多的家庭育儿任务[14]。因此，阻碍生育的主要因素是孩子照料和经济因素[15]。加大学前教育财政投入，将养育孩子的任务部分转移到学前教育机构，发挥学前教育看护和基础教育的作用，有利于解放育龄妇女耗费在养育孩子过程中的精力，提升生育意愿。

另一方面，从家庭政策支持角度降低养育成本可以提高生育率[16]。从社会大环境而言，育龄妇女选择生育后需要经历产假，这会使妇女原本的职业发展机遇和经济状况受到影响。政府提供良好的学前教育政策在某种程度上能够减少儿童养育费用，缓解育龄人群的生育困境，提高生育意愿[17]。

三、低生育率背景下我国学前教育财政投入存在的现实困境

进入新世纪以来，我国人口发展呈现重大转折性变化。如图1所示，2015年全面二孩政策实施后，二孩出生总数及二孩出生占比逐年下降，二孩政策短期效果显著，但是长期效应微茫[18]。三孩出生率在2021年全面三孩政策被写入《人口与计划生育法》后稍有上升。尽管如此，生育政策精准实施难度较大，各地政策执行效果差异显著[19]。如图1所示，2023年我国全年出生总人口902万人，出生率为6.39%，跌至1949年以来出生率的最低值。由此可见，仅仅依靠政策的有效放宽，改变不了生育率低迷的状态[20]。养育孩子的经济成本太高依旧是低生育率的根本原因[21]。在成本负担加大的生育文化逐渐形成的背景下，政府学前教育财政投入机制保障更为重要。结合现实分析，本文从学前教育财政投入总量失衡、学前教育财政投入区域失衡以及学前教育财政投入城乡失衡来深入剖析学前教育财政投入促进生育率的现实与困境。

（一）学前教育财政投入总量失衡

1. 学前教育财政投入总量失衡的绝对视角

学前教育财政投入作为幼儿园办园的物质基础，在没有充足的财政资金保证的情况下，很难在硬件设施、教师人力资本等方面进行大量的投资，从而对其生育意愿产生影响。阻碍生育水平的提升。近几年来，由于对学前教育的需求不断增加，国家对学前教育的资金投入也在不断增加，但学前教育财政投入仍然不足，教育质量也无法达到应有的水平。第一，从幼儿园数量来看，全国幼儿园的数量整体上呈现增长趋势，2023年全国幼儿园总数达到27.4万所，较2013年总数上涨了7.6万所，增长了38.2%。同时，普惠性幼儿园数量也得到了增长至2023年达到23.6万所，占同年全国幼儿园总数的86.2%。在同一水平下，由于缺少财政的支持，非普惠性民办幼儿园的成本相对更高些，财政在学前基础教育的投入仍有待提升。

第二，从公立在园幼儿数量来看，全国幼儿园数量增长的同时全国在园幼儿总数也处于持续增长中。2013—2023年，全国在园儿童数量上涨近两百万。公办幼儿园的在校幼儿人数也在增加，但是增长率比较慢，而且不稳定。2022年公办在园儿童数仅是2013年在园儿童数的1.31倍。但《中国教育经费统计年鉴》中的数据整理显示，公办在园儿童数占全国在园儿童总数的比重在2019年以前一直下降，直到2020年之后才有所上涨，而民办幼儿园儿童数占全国在园儿童总数的比重变化正好与之相反。

第三，总体上，从投入规模和增长速度方面看，我国对学前教育的投资还远远不能满足学龄前儿童的需要。2008年，我国学前教育经费投入在国内生产总值中所占的比例只有0.061%，是OECD国家平均水平的近十分之一，与同期的德国、法国和波兰相比也相差甚远。这情况持续到2010年，此后几年的增长速度逐渐加快，到了2016年，其国内生产总值占比达到了0.373%。不过，与OECD平均水平相比，仍有将近一倍的差距，也比德国、英国、法国、意大利和波兰要低[22]。

2. 学前教育财政投入总量失衡的相对视角

我国学前教育经费政府承担比例过低。第一，2013-2023年，我国所投入的总教育经费、学前教育经费及学前教育财政性经费都是逐年提升的。就总教育经费而言，2023年所投入的教育经费是2013年的两倍有余，而其中的学前教育经费投入5382亿较2013年而言更是达到近三倍。由此我们不难看出尽管学前教育“质”“量”需求愈发强烈，但学前教育经费占总教育经费的比重自2013年至今仍然未超10%，目前仅在2021年达到最高比重为8.6%，表明国家虽逐年重视学前教育的发展，但较之其他类别的教育所投入的经费仍占比较小。而且，从国内外的一些研究中可以看出，在幼儿能力的早期开发上进行投资，可以为今后更有效率的学习节约费用，从而获得较高的经济回报率[23]。

第二，2013-2022年，我国财政教育支出的重点集中在义务教育阶段，对于学前教育的国家财政性教育经费投入处于最低水平。2022年，在国家财政教育资金中，学前教育所占比例最小，只有58.04%，这与义务教育阶段的初等教育存在着很大的差异，而在小学教育支出中，国家财政投入占全部教育支出的91.56%。即使是和一般人所认为的高等学府相比，也是有一定差距的，高校的财政拨款比例为61.66%，各种类型的分配严重失衡。从这一点可以看出，我们国家对于学前教育的财政性投入相对不足。而学前教育事关儿童性格、心智成长，这本身就需要高质量的教育水平，但是，现实情况是，无论是在总量上，还是在人均上，我们对学前教育的投资都远远落后于其他教育投入，政府补贴的不足造成了幼儿园学费昂贵且主要由家庭承担，生育意愿和生育水平提升受阻。

（二）学前教育财政投入区域失衡

从区域视角来看，各地生育水平与学前教育财政投入配比失衡。

第一，根据第七次人口普查数据得到2020年大部分省份的总和生育率均达到了1以上，但生育率在各省间仍存在差距，其中最高的是贵州达到1.68，最低的上海仅为0.71。从区域划分来看，东北三省的总和生育率与其他地区存在明显的差异。

第二，从区域学前教育财政投入来看。各地由于经济发展水平和人口的差异，各地政府对于学前教育的财政投入政策差异较大，学前教育的发展水平也大相径庭。我们通常用生均公共财政预算教育经费支出作为评价各区域学前教育发展状况的指标。不同区域的教育经费有较大差异，其中东部地区投入总体最多，东部地区因为经济发达，教育资源丰富，所以在生均事业费和生均教育经费上都较多，而其他三个地区则受制于经济发展水平，在学前教育上的投入并不多。

对于我国四个地区的总和生育率与生均教育经费的对比分析具体如下：其一，东部省份在2022年31省份生均教育经费及生均事业费支出排名中均居前列，只有河北、山东两个省份比国家平均水平低，但其中山东省的总和生育率达到了1.3，反而生均教育经费支出及生均事业费支出在31个省份中名列前三的北京、天津、上海三个地区的总和生育率不足于1。其二，中部省份的生均教育经费支出及生均事业费支出除江西省外均低于全国平均水平，河南省的生均经费排在最后两位。中部地区学前教育经费“塌陷”问题比较严重，但中部地区的总和生育率均达到了1以上，这与教育经费的低投入不匹配。其三，在国家的大力支持和政策的倾斜支持下，西部地区的学前教育财政状况良好。在生均公共财政预算教育经费中共有4个省份高于全国平均水平，在生均事业费支出中共有6个省份高于全国平均水平，其中西藏在31个省份中生均教育经费支出及生均事业费支出排名均为第三。不过与其他地区存在的同样问题的是该地区仍存在教育经费的低投入与高生育率的不匹配现象，贵州省的生均教育经费及事业费都位于全国平均水平之下，但它的总和生育率位列全国第一，达到了1.68。其四，东北部三省学前教育财政支出较少，三省中只有吉林的生均教育经费支出高于全国平均水平，但也仅高出2353.65元，吉林与黑龙江省的生均事业费支出高与全国平均水平但同样差距不大。通过以上的分析可见，经济发展水平、人口等因素均是影响我国的学前教育财政投入的关键，地区差别较大，学前教育财政投入地方承担过高，总体配比不均，发达省份由于经济优势更具有投入优势，因此虽然我国政府能一定程度上弥补经济落后地区的财政教育补贴，但几个地区均存在低财政投入与高生育率同时出现的境况，这对于育龄家庭而言，不能将养育孩子的负担由校外转至校内，学前教育的财政投入对于促进家庭生育意愿的目标无法达到理想效果。

（三）学前教育财政投入城乡失衡

从城乡视角来看，城乡生育水平与学前教育财政投入配比失衡。

第一，从城乡生育水平来看。根据第七次全国人口普查数据整理得到的城市及农村的总和生育率，从图中不难看出仅仅只有新疆、辽宁、吉林、黑龙江四省的城市总和生育率高于农村总和生育率，其余省份均是农村总和生育率高于城市总和生育率。此外，农村总和生育率在广西、贵州、西藏、宁夏四省均突破了2。

第二，从城乡学前教育财政投入来看。在各省生均学前教育经费支出上，本文利用城市生均学前教育经费支出／农村学前生均教育经费支出统计分析了2022年全国31个省从总量上统计分析学前教育经费支出城乡差距，从图中我们可以看到31个省生均学前教育经费支出除北京、内蒙古、甘肃、新疆四省外其余城市均高于农村，并且差距非常悬殊。广东城乡差距最大，城市与农村生均学前教育经费占比达到2.27，辽宁生均学前教育经费城市占农村比例超过2。

以广西为例，该省农村生均学前教育经费仅有4539.02元，城市学前生均教育经费支出为8418.82元是其近两倍，但该省的农村总和生育率高达2.45，城市总和生育率仅为1.51，呈现出农村高生育率低于学前教育经费，城市低生育率高于学前教育经费的态势。而广西并不是全国31个省的特例，云南、西藏、宁夏等省都存在城乡学前教育经费与生育率失衡的问题（见图3）。通常而言高生育率需要高教育经费的投入，但目前绝大多数省市仍然达不到学前教育经费与生育率的均衡，对于城市育龄家庭而言，认为学前教育所提供的需求将不仅注重以往的看护和基础教育的基本需求，同时也注重为能够提供更优质服务的超额需求，但对于农村的育龄家庭而言，由于家庭承担近一半的在学前教育阶段的教育成本[24]，学前教育支出普遍造成农村家庭较大经济负担，学前教育经费的不足使得适龄幼儿的看护和基本教育的需求无法被满足，这表明农村家庭仍然需要父母履行看护和教育的责任，在人们倾向于认为女性的角色是相夫教子的背景下，女性在家中承担更多照顾子女生活起居的责任，进而为实现自身的劳动力部分育龄妇女的生育意愿降低。因此，发展农村学前教育，既可以带来较高的社会回报率，又可以推动农村经济与社会的繁荣，同时也可以让农村孩子们的生活条件得到改善，让他们摆脱贫困的代际传递[25]。

四、促进生育水平提升的学前教育财政投入机制优化

我国要解决人口生育率下降的问题，促进生育政策的实施是其中重要且不可缺少的一项。学前教育可以通过提高家庭可支配收入、降低教育成本，从而降低家庭教育负担，以及提升家庭生育意愿等多种方式影响和推动生育政策实施。学前教育财政投入是推动我国学前教育事业发展的物质保证，是实现我国生育政策顺利实施的关键。本文认为，学前教育财政投入推动生育率提升要注意以下方面。

（一）建立学前教育投入保障机制，拓展投入渠道

学前教育财政投入的充足性对于保证学前教育的均衡发展具有重要意义，当前国家还没有一个明确的法规来规范对幼儿园的财政投入，导致各级政府在资金投入和分配上缺乏明确的责任划分[26]。这一状况直接关系到我国学前教育财政投入的总量与规模，同时也影响到我国财政拨款的科学性。因此，要实现各级政府之间的事权和财权的匹配，按照不同的政府层级划分职责，中央政府给予更多的财政扶持，各地方政府的相关部门也给予一定的资助，从而实现资源配置和教学设施的配置。同时，为了确保学前教育资金的总量与规模，有必要将学前教育纳入国家财政预算，并对其进行合理的分配。除了政府的资金投入外，还可以通过出台财税优惠政策，将更多的资本引入到学前教育行业中来，减轻政府财政资源短缺的状况，让整个社会都能更好地关注学前教育，从而促进整个学前教育的整体素质。此外，还可以逐渐吸收社会资本，设立“特困儿童助学基金”，以保证贫困地区学前教育事业能得到更好的发展。综上所述，通过在法律层面上确立政府在学前教育中的主导性和财政投入的充足性，以及鼓励社会资金的投入，能够切实保证学前教育的均衡化发展，提高其总体质量，为孩子们的健康成长和未来发展奠定坚实的基础。

（二）优化教育财政体制，深度解决教育公平问题

我国地区经济发展水平的差异导致了学前教育发展水平的不均衡，这在一定程度上影响了孩子们的教育机会和未来发展。为了解决这一问题，需要在财政投入方面实现区域合理化。首先，中央政府应该加大对落后地区的学前教育财政投入比例，这就要求在国家预算案上对不同层次的政府进行合理的投入。这样可以确保财政资源更多地流向需要帮助的地区，从而弥补地区间的发展差距。其次，各省也有责任明确自己政府内部各部门的责任，并根据各自的学前教育水平确定合适的投入水平。为此，我们提出了一种特殊的学前教育转移支付体系，由上级对下级进行拨款，以提高学前教育经费使用的效益。此举有助于确保经费真正用在了刀刃上，从而提高各地区学前教育的经费投入水平，切实有效地提高学前教育的发展水平。对中央政府来说，可以考虑设立专门的学前教育财政基金，使学前教育的财政开支变得更加合理，并且对各个项目的投入资本进行相应的调整。在区域均衡的基础上，根据地区的经济发展程度和政府的投资力度，对其进行适当的补助。在不同地区、不同种类的幼儿园中，应该根据地理位置进行合理配置，让每个地方的孩子都能得到关注和温暖，实现教育资源的均衡配置。

（三）注重城乡学前教育财政投入的差异性

农村学前教育的发展不仅受到教育资源短缺的影响，还受到教育经费投入不足、师资力量不足、教育设施滞后等多方面因素的制约。教育资源的短缺直接影响到了农村学前教育的质量和覆盖率，导致了城乡教育发展不平衡的局面。因此，中央政府应当在政策层面加大对农村学前教育的支持力度，确保农村学前教育资源的合理配置和均衡发展。在资源配置方面，中央政府可以制定更多的政策措施，包括增加对农村学前教育的财政投入，加强对农村学前教育资源的统筹规划，确保资源的合理配置和有效利用。此外，还可以加大对农村学前教育师资队伍的培训力度，提升教师的专业水平和教育教学质量，从根本上改善农村学前教育的整体发展水平。除了资源投入和师资培训外，优化空间布局也是保障农村学前教育资源均衡配置的重要举措。中央政府可以通过规划布局，建设更多的学前教育机构，特别是在人口较为集中的农村地区，以提高学前教育的覆盖率和质量，让更多的农村儿童能够接受到优质的学前教育。而重视对学前教育农村“洼地”的经费支持和倾斜，以国家资金支持为手段，来解决目前我国农村幼儿园存在的跨省、跨地区资金短缺的问题。实现普惠性学前教育资源的均衡配置，在财政支出水平的限制下，政府对农村普惠性学前教育资源进行了优化配置，让边远乡村的孩子也能享有普惠性学前教育。另外，还可以对农村学龄前儿童进行进一步的补助，并增加补助的比率，经济条件尚好的省份对那些处于贫困边缘的家庭，给予他们免费的学前教育[28]。最后政府还应当建立健全的监督机制，以确保资金使用的透明度和效益。同时，加强对学前教育财政投入政策的评估和调整，以适应不同地区的发展需求和变化。

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作者简介：余红艳（1980- ），女，安徽阜阳人、安徽财经大学财政与公共管理学院教授，博士，研究方向为财税理论与政策研究；钱玉婷（2000- ），女，安徽芜湖人，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向为财政理论与政策。