制度经济学视域下我国农村集体经济的历史、动力与前瞻

摘 要：借鉴制度变迁理论，从制度创新需求和制度供给的均衡分析入手，研究我国农村集体经济制度变迁的内在机理，发现农村集体经济原有制度发生了相应变化，主要表现为追求规模经济、实现外部性内在化以及减少交易成本。面对农村集体经济制度创新的需求，国家作为制度供给主体，基于“成本-收益”考量，以农村土地等生产资料产权细分为主线，推动农村集体经济不断创新发展。在原有的路径依赖下，坚持集体所有制基础，完善农村集体产权体系，提升农村集体经济组织市场主体能力，实现乡村治理现代化，是推动农村集体经济制度变迁的未来趋势。

关键词：农村集体经济；制度需求；制度供给；产权细分

农村集体经济是我国社会主义公有制的重要组成部分，是我国农村经济的重要组成部分，也是我国实施乡村振兴战略、推进农村共同富裕的重要依托。我国农村集体经济制度经历了不断完善与发展的过程。总的看来，国内学者的研究成果大致可以归为二阶段、三阶段和四阶段说。宋宇等（2019）基于经济发展载体差异将农村集体经济发展分为改革开放前与改革开放后两个阶段[1]。戴青兰（2018）、衡霞（2021）基于农村土地产权制度变化将其分为人民公社、统分结合、多元发展三个阶段[2～3]。高鸣等（2019）基于农村发展环境变化、政策法规演进，将其分为农村集体经济的构建、调整、转型、激活四个阶段[4]。可见，学者们从生产发展、农地产权改革等维度分析了农村集体经济制度演进的过程及内在机制。但是，对于各级政府、集体经济组织（村民）qsLUG8gCI+PFQGmTfhnVEH4IuHf6Wg2FBaAzApHbFrQ=、社会组织等主体所起作用机制的阐述不够清晰，对于我国农村集体经济制度变迁的内在逻辑不够系统化。本文以制度变迁理论为分析工具，尝试分析我国农村集体经济制度变迁的内在机理，就我国农村集体经济制度发展趋势做出展望。

一、我国农村集体经济制度的变迁历程

以农村土地制度变迁为主要依据，以农村集体经济组织形式、农村基层治理样态等为重要内容，我国农村集体经济制度的变迁可划分为形成期、调整期和深化期三个阶段。

（一）新中国成立后的形成期

新中国成立后，经过大规模的土地改革运动，到1952年底，全国3亿多无地和少地农民分得了他们梦寐以求的土地，我国实现了农民个体土地所有。但因生产规模小而导致抵御自然灾害能力弱的弊端也逐渐凸显。从1953年开始，农村农业合作化运动逐步开启，经历了劳动互助组、初级生产合作社、高级生产合作社的发展过程，在我国初步确立了农村土地集体所有制。但高级生产合作社在运行中出现了管理制度缺失、社员劳动积极性不高、农民收入减少等系列问题。1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》，全国掀起了人民公社化运动高潮。人民公社在组织结构上实行公社、生产大队、生产小队三级管理，是“政社合一”的组织体制，既承担农业生产性服务职能，也负责管理各类农村基层事务。

人民公社时期建立的农村集体所有制奠定了我国社会主义制度的经济基础，推动了农村基础设施和社会保障体系的建设，为我国工业化发展奠定了强有力的物质保障。但这也带来系列发展问题：一方面，国家通过统购统销和行政命令将人民公社的农业生产经营活动归入计划经济管理体制，导致农_{qsLUG8gCI+PFQGmTfhnVEH4IuHf6Wg2FBaAzApHbFrQ=}村经济社会发展失去自主性和能动性。另一方面，人民公社内部平均化现象十分严重，农民主体的生产积极性也被严重束缚。

（二）改革开放以来的调整期

以安徽省小岗村村民自发推行包产到户为起点，我国农村生产关系实现了以家庭联产承包责任制为重要标志的历史性转变。在坚持农村土地集体所有制前提下，农村经营体制逐步转变为集体统一管理和农户分散经营相结合。这一制度创新带来重要的发展成就：一方面，农民因获得了承包经营权而极大提升了自身的生产积极性。另一方面，通过行使土地发包权、创办社队企业等方式，农村集体经济发展的规模和质量得到显著提升。20世纪80年代中期，我国迎来了乡镇企业发展高潮。农民户办、联户办的企业获得了与社队集体企业相同的发展机遇，乡镇企业逐步成为农村集体经济发展的坚实支柱。90年代中后期，为应对激烈的市场竞争，全国乡镇集体企业推进改制进程，部分企业通过股份制、股份合作制等实现了产权制度和经营方式的转变。

为了适应农村经济社会发展新形势，我国开始不断探索农村集体组织新形式，形成了地区性合作经济组织、农村新经济联合体、股份制或股份合作制企业三种典型形态[4]。为加强农村基层治理建设，1986年9月，中共中央、国务院印发的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》要求，必须发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我服务功能。1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，标志着以村民自治为重要内容的“乡政村治”体制在我国正式确立。村民自治作为中国特色社会主义民主政治建设在基层社会的重大创新成果，在推进基层民主建设方面发挥重要作用。

随着我国对外开放和市场化程度的提高，个体经济、民营经济、三资企业等市场主体剧烈冲击农村经济发展，农村集体经济组织的生产性功能逐步让位于各类专业合作组织和其他市场主体，农村集体经济在农村经济社会发展中逐步边缘化。为了统筹城乡发展，中央作出“工业反哺农业、城市支持农村”的决策部署，加大了对农村的政策支持和资源投入力度。许多农村集体经济组织通过推进农地流转和规模经营，以及集体经营性建设用地入市等途径，迎来了农村集体经济发展的新高潮。

（三）迈入新时代后的深化期

党的十八大以来，国家围绕农村土地产权制度改革，为农村集体经济发展奠定了坚实的基础。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，探索推进农用地经营权有序流转，以实现农村农业经济适度规模发展。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》要求，加快推进农用地集体所有权、农户承包权和经营权的分置并行。这是我国农村继家庭联产承包责任制后又一重大制度创新。

随着农村集体土地财产功能逐步激活，农村集体经济发展能力显著增强，各地涌现出“公司+合作社+农户”“合作社+基地+农户”等集体经济经营模式[5]。农村集体经济有效吸收现代企业在资金、技术、管理和市场信息等方面的经验，加快了农业产业化、规模化和现代化发展。

为优化农村集体经济组织形态、进一步激发农村集体经济发展活力，2016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求：“由点及面开展农村集体经营性资产产权制度改革。”党的二十大提出“发展新型农村集体经济”。2023年中央一号文件强调，要按照多样化途径发展壮大新型农村集体经济。

二、我国农村集体经济制度变迁的内在机制

新制度经济学认为，任何制度都是在一定的社会经济条件下产生和发展。随着经济社会环境的发展变化，原有制度可能面临收益递减的风险，国家必须对原有制度做出相应调整。从我国农村集体经济制度变迁来看，一方面，由于社会环境变化导致原有制度出现非均衡状态，外部利润逐步形成和积累，这就引致了农村集体经济制度变迁的迫切需求。另一方面，国家为克服原有制度收益递减效应，基于制度创新的“成本-收益”考量，对制度创新需求予以回应并逐步推进新制度供给。

（一）制度需求

在20世纪50年代，国家主导推动了农村土地制度变革，快速实现了从农民个体土地所有制向农村集体土地所有制的转变，为我国社会主义制度确立和优先发展重工业奠定了坚实基础。改革开放以后，在计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，农村集体经济发展环境发生重要变化。钱忠好（1999）认为，当生产要素价格随着供求关系不断提升，原有制度的经济外部利润就会出现，相关经济主体就产生制度创新的需求以实现外部利润的内部化[6]。同样，在农村集体创新需求不断满足的过程中，农村集体经济原有制度也就发生相应变化。

1. 要素价格上升引致农村集体经济制度出现非均衡状态

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，土地等生产要素市场化发展不断加快，土地的资产功能得以不断显化。农村集体和村民对分享农村集体经济收益的意愿不断增强，他们要求增强农村集体经济的市场竞争力，增强对农村集体资产的经营能力。与此同时，我国农村产权结构、组织结构、人口结构、城乡空间结构都发生重大变化。村民自治的本质内涵和发展要求也随着时代变化而不断变化，村民自治也迎来了新的实践挑战：一方面，不少地方村组规模的扩大，村民参与村社自治变得愈加困难；另一方面，村民委员会因承接大量行政事务而面临泛行政化的趋势。

2. 外部利润不断形成和累积

外部利润也谓之潜在利润，是指随着经济发展环境变化，在原有制度体系中无法正常获得的收益。一旦原有制度结构中存在外部利润，经济主体就可能产生创新动机，促使现有制度下的外部利润转化为实际利润。在农村集体经济制度变迁过程中，外部利润主要表现为实现规模经济、外部性内在化和减少交易成本等方面。

（1）实现规模经济。规模经济是指生产规模越大则单位成本越低，产出的增加速度大于要素投入量的增加速度。家庭联产承包责任制的核心是在坚持土地集体所有和村民均等分配的条件下的家庭经营，这就带来了土地分散和零碎经营的后果。随着大量先进的管理经验和技术成果渗透到农村，农村经济社会发展要求加快农用地流转并促进适度规模经营，要求土地、资本、劳动力等要素配置更科学更系统，这成为我国农村发展在较长时期内必须面临的一个紧迫问题。

（2）外部性内在化。外部性是指主体行为对社会其他成员福利带来受益或受损的情况。农村农业发展提供的产品具有公共物品性质，具有极强的正外部性：粮食生产保证了国家粮食安全，农村林地湖泊等保证了国家生态安全。但农村集体（村民）的产权收益外部化问题较为突出，产权收益并没有被农村集体完全获取，而是有一部分溢出到了社会其他成员。因此，在利益驱动下，相关主体有强烈意愿脱离监管，推动土地等要素以非正常方式进入市场，可能导致土地资源的不合理利用、生态环境破坏等问题，而社会却可能承担由此引发的负面影响。

（3）减少交易成本。交易成本是主体间完成交易所需要支付的成本，包括签约成本、监督成本和信息成本等。由于农村集体产权边界不够清晰、村民参与农村治理不畅等，农村土地等要素交易后会由于双方约定的责权利关系缺乏应有的保障，双方均面临潜在的损失风险3819c65cdbaac0cdd7318466704985a5。因此，通过制度创新以理顺相关主体之间的利益关系，创新农村集体产权制度和经营管理制度尤显迫切。

（二）制度供给

面对农村集体经济制度创新需求，国家作为制度供给主体，要在给定收益结构、制度环境和技术条件等约束下，基于“成本-收益”考量，以农村土地等生产资料产权细分为主线，优化农村制度供给、推动城乡融合体制机制创新，激活主体、激活要素、激活市场，推动农村集体经济不断创新发展。

1. 国家制度供给的“成本-收益”考量

制度变迁过程包含新旧制度的运行、维护和交替。原有制度会随着环境变化而推升其运行成本，调整后的新制度因时间推移也会因环境变化而致使其运行成本不断上升，进而诱发新一轮制度变革[7]。国家作为制度供给主体，也会受经济规律的支配，在推进农村集体经济制度创新时也要遵循“成本-收益”核算原则。

在农业合作化基础上推进的人民公社化，逐步形成了“三级所有，队为基础”的集体经济制度框架，辅之以统购统销和户籍制度，国家以“剪刀差”等方式将农村创造的价值中很大一部分用于发展工业和城市建设。但这也造成严重的经济问题和社会问题：农业生产经营趋于行政化和官僚化，农民生产积极性被挫伤，农村集体经济逐渐停顿，农村社会发展一度处于崩溃边缘。

改革开放后，农村集体经济制度发展的最大成果是家庭联产承包责任制，在坚持生产资料集体所有的前提下，加强集体提供社会化服务和强化土地承包管理，让家庭成为微观经营主体。这充分考虑农业生产的特殊性，有效解决了原有集体经营中的“搭便车”问题，充分调动了农民生产积极性，极大释放了农村生产力、提高了农村生产经营效率。从制度变迁收益来看，国家推进农村集体经济制度变革，使得农村集体和村民个体收益得到极大提升，其本身面临的制度成本远远小于制度创新所带来的收益。但是，随着改革开放的深入推进，原有农村集体经济制度的边际效应逐步递减，农村集体经营管理制度的缺陷开始显现：农村集体经济组织“统”的职能发挥不足，家庭经营过于分散，农民增收、农业增效、农村发展的难度加大。同时，在工业化和城镇化快速发展中，我国城乡差距逐渐拉大，农村人口大量流失，这加剧了农业兼业化、农民老龄化和农村空心化，农村集体经济在市场竞争中整体上处于弱势。因此，壮大农村集体经济实力、保障农村集体经济权益的制度创新仍需进一步推进。

党的十八大以来，在脱贫攻坚和乡村振兴等政策的激励下，农村集体经济制度创新不断推进，农村集体经济的发展动能日益增强。随着农村土地“三权”分置改革系统稳步推进，农村集体产权制度改革取得实质性进展，归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度逐步确立[4]。农村土地“三权”分置作为我国农村产权制度改革的重大创新成果取得了显著的制度收益。在落实集体所有权和稳定农户承包权的基础上，进一步放活土地经营权，加快了农地流转效率，解决了土地细碎化和资产利用率低的问题，在满足大部分农民“半工半耕”需求的同时，赋予进城农民更多选择权。在农村集体经济组织、农户和土地经营者三大主体之间构建起良性的土地流转利益分配格局，推动了各类生产要素向农村汇集。

2. 制度供给的主要形式是产权细分

产权是一种权利复合体。农村集体产权主要包括所有权、使用权、处分权和收益权等。一般地，农村集体产权可以做进一步细分，其具体形态和权项数量随着社会发展而发生变化。“四权合一”的状态可以称为农村集体产权结构的古典形态，而产权细分则是农村集体产权在现实经济社会运行中的发展形态，也谓之产权的实施形态[8]。改革开放以来，我国农村集体产权在坚持集体所有制的前提下，以土地资源为核心的集体产权逐步实现了承包权、经营权、收益权和处分权的细分。

农村集体产权的第一次细分是以家庭联产承包责任制为标志，其特征是土地所有权和承包经营权的“两权分离”，即所有权归集体、承包经营权归农户。随着农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证，农村土地承包关系保持长久不变，农村土地“两权分置”最终确立下来。

农村集体产权的第二次细分是以农村土地的集体所有权、农户承包权、经营权这“三权”分置并行。一方面，这有利于准确界定“三权”的内涵、边界以及相互间的关系，更好地维护农村集体、承包农户以及新型经营主体的权益。另一方面，这有利于推动土地等生产要素流动、促进土地资源优化配置，为推动农业现代化发展、推动乡村振兴和农村共同富裕提供新的发展路径。

当前，新型农村集体经济受到党和国家的高度关注。其要旨在于坚持“产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理”的基本原则，要在坚持农村土地集体所有和农民土地承包权益不变的前提下，更加强调产权结构清晰化、治理制度规范化和经营模式市场化，推进农村土地适度规模经营，增强集体经济实力，实现农村经济更高质量发展。

3. 制度供给的模式是自上而下与自下而上的有机融合

制度变迁一般分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁一般采取自上而下的方式，主要指政府或权力机构为实现政治愿景而主导实施的制度变革。诱致性制度变迁一般表现为自下而上的特点，主要是指基层利益主体在制度不均衡状态下为争取潜在利润所进行的自发性制度创新的过程。

改革开放前，国家采取了自上而下的强制性变迁推动农村集体经济的发展，其强制性特点在人民公社时期更为明显。究其原因，这种强制性制度变革有利于迅速消灭农村生产资料个人所有制以提高农业生产力，最大限度为我国城镇化、工业化发展提供更多的产品和资本供给。

改革开放后，为适应农村新的发展需求，农村集体经济制度变迁逐渐显现出自下而上的诱致性特征，主要表现为经济主体为追求获利机会不断自发地实践创新。从大包干到乡镇企业的崛起，从农村自发流转到农业适度规模经营，国家都充分尊重农村发展规律和农民首创精神，在制度供给上往往是顺水推舟，扩大农村经济主体的选择集合，寻求各方面主体的利益平衡，实现了低成本、高收益的制度变迁。

同时，我国农村集体经济制度变迁坚持长期性和阶段性结合、顶层设计和实践探索结合的原则，实事求是、先易后难，使其呈现出渐进式的发展特征，这也成为我国农村经济持续发展的一个重要经验。

三、路径依赖下我国农村集体经济制度的发展目标

路径依赖是指以往的制度惯性会对当前和未来的发展方式产生持续性影响，导致现有制度变迁难以改变既有基本方向或选择其他路径时需要付出较高成本。我国农村集体经济制度在变迁过程中始终坚持以公有制为基础，不断深化完善市场机制的调节配置功能，聚焦共同富裕价值维度，在路径依赖的正向牵引下，逐渐从传统走向新型。新型农村集体经济同传统农村集体经济相比，不仅保持了合作性、社区性、成员封闭性等内在规定，还增加了要素联合的选择范围，延伸了对外合作的空间[9]。为了更好推动新型农村集体经济高质量发展，需要在坚持和完善农村集体所有制前提下，实现好农村集体经济制度的三大目标。

（一）集体经济制度发展应坚持集体所有制基础

新时代推进农村集经济制度改革，要把维护农村集体利益和农民权益作为根本原则，重点在于坚持农村集体土地所有制。当前，坚持和完善农村集体所有制的关键是如何将集体土地和其他资产的所有权从“虚置”到“做实”，落脚点在于所有权主体明确化。一方面，科学界定农村集体所有权主体和产权范围。就乡（镇）、村、村民小组集体拥有的土地等产权范围，应通过土地登记和发证予以确认，并从法律上明确集体产权所有者的权利和义务，严禁随意打破各自产权界限，避免行政权弱化农村集体所有权。另一方面，为了避免农村集体行使主体“缺位”或“越位”的“硬伤”，应明确所有权实体。根据《土地管理法》第十一条规定，村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织是集体土地所有权主体的合宜顺序。

（二）集体经济制度发展应聚焦三大目标

总体而言，新型农村集体经济制度完善应聚焦完善农村集体产权体系、提升农村集体经济组织市场主体能力、实现乡村治理现代化的三大目标。

1. 完善农村集体产权体系的目标

农村集体产权制度改革，应明晰产权归属、完善各项权能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营机制。一方面，就明晰产权归属来看，应将农村集体股权的量化单位适当缩小至家庭甚至个人层面，以减少股权纠纷问题。广东省南海区实现从“确权到人，固化不变”到“固化到户，动态调整”的转变，实现了农村集体股权分配中的利益均衡结果[10]。另一方面，就完善产权权能来看，应重点解决农村集体产权的处分权和收益权。目前，部分村民因对农村集体产权处分权参与较为薄弱而造成村民无法对自身收益权形成有效监督，而部分在处分权占优势地位的村干部又因缺失激励机制而不愿意主动作为，应在合理的范围内实现二者的有效均衡，应处理好农村集体作为整体的收益权、农村集体内部成员的收益权的相互关系[11]。

2. 提升农村集体经济组织市场主体能力的目标

要发挥市场在农村资源配置中的决定性作用，关键在于加快推动赋予农村集体经济组织特别法人资格政策落地，推进农村集体经济组织法人化改造，使其成为真正的市场微观经济主体。在农村集体土地“三权”分置以及资本技术要素“下乡”形成的新格局中，采用农村集体统一经营土地、集体辅助经营土地、集体联合经营土地等具体方式，形成“劳动力+资本”的合作发展新格局，推动农村集体经济实现方式创新[1]。同时，加强农村专业人才队伍建设，鼓励各类人才返乡下乡创业创新，探索人力资本折价入股形式，允许其通过提供技术、才能的增值服务合理取酬。

3. 实现乡村治理现代化的目标

乡村治理现代化是中国式现代化进程中的重点和难点。加强农村集体经济建设，是提高农村公共服务能力、完善农村社会治理的重要举措，需要纳入到推进乡村治理现代化战略中谋划布局。应厘清农村集体经济组织与基层政府、农村党组织和村民自治组织的关系。应明确农村集体成员（代表）大会、理事会、监事会的权限和职责分工，形成相互协调、相互制衡、相互监督的内部关系。监事会成员可根据实际情况聘用专业财务和会计人员，实现外部机构共同约束监督管理人员的决策和运行过程，确保集体经济组织的运行公开透明。可探索建立集体资产运营的社会监督机制，依托第三方审计监管机制对集体经济组织和外部合作主体开展审计监督[15]。

参考文献：

[1] 宋宇，孙雪.建国70年农村集体经济实现方式的阶段性发展与理论总结[J].人文杂志，2019（11）：11-18.

[2] 戴青兰.农村土地产权制度变迁背景下农村集体经济的演进与发展[J].农村经济，2018（4）：42-48.

[3] 衡霞.组织同构与治理嵌入：农村集体经济何以促进乡村治理高效能——以四川省彭州市13镇街为例[J].社会科学研究，2021（2）：137-144.

[4] 高鸣，芦千文.中国农村集体经济：70年发展历程与启示[J].中国农村经济，2019（10）：19-39.

[5] 万良杰，万铭师.乡村振兴战略导向下农村集体经济组织结构创新研究[J].广西社会科学，2021（3）：107-11RvRfliMgLRjiRuQJpKyeuQ==6.

[6] 钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究[M].北京：中国农业出版社，1999：125.

[7] 陈乐宾，姜海.主动改革还是被动调整？——征地制度变迁的社会共识与交易成本逻辑[J].中国农村观察，2022（3）：94-111.

[8] 张曙光.博弈：地权的细分、实施和保护[M].北京：社会科学文献出版社，2011：6.

[9] 高强，崔文超.从封闭到开放：城乡融合发展进程中的新型农村集体经济[J].南京农业大学学报（社会科学版），2023（5）：2-12.

[10] 郭晓鸣，王蔷.农村集体经济股权分配制度变迁及绩效评价[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019（1）：1-8.

[11] 张浩，冯淑怡.“权释”农村集体产权制度改革：理论逻辑和案例证据[J].管理世界，2021（2）：81-94.

[12] 钟真，廖雪倩.新型农村集体经济的市场化经营路径选择：自主经营还是合作经营[J].南京农业大学学报（社会科学版），2023（5）：13-25.

基金项目：国家社科基金项目“新型农村集体经济促进农民共同富裕的理论逻辑和实现路径”（23BKS099）

作者简介：余轲（1997- ），男，四川成都人，西华大学硕士研究生，研究方向为马克思主义基本原理；通讯作者王贝（1973- ），男，四川盐亭人，西华大学教授，政治经济学博士，研究方向为马克思主义基本原理、农村基层治理。