基于粮食安全与生态安全视角的陕西省耕地保护经济补偿模式

摘要：以陕西省为研究对象，依据经济补偿制度构建原则设计耕地保护经济补偿模式，运用粮食安全与生态安全2种视角计算2022年陕西省各市（区）耕地盈亏量，在此基础上将陕西省各区域划分为盈余区（即补偿区）、亏损区（即付款区）、平衡区。结果表明，从粮食耕地盈亏量来看，2022年陕西省粮食耕地总体上呈亏损状态，全省粮食耕地亏损量为34.029×104 hm2；榆林市和渭南市的粮食耕地盈余情况较好，分别为11.250×104 hm2和0.758×104 hm2，西安市亏损最严重，为20.823×104 hm2。从耕地生态盈亏量来看，2022年陕西省总体呈亏损状态，全省亏损为42.751×104 hm2，其中，榆林市和延安市呈盈余状态，分别为33.314×104 hm2和12.706×104 hm2，西安市亏损最严重，为22.701×104 hm2。2022年陕西省耕地发展权理想值为612.585元/m2，补偿标准理想值为12.993元/m2，补偿标准实际值为3.734元/m2。耕地保护经济补偿制度的实施有助于缓解陕西省耕地资源压力，保障粮食安全和生态安全，促进农业生态文明建设和城乡协调发展。

关键词：粮食安全；生态安全；耕地保护；经济补偿模式；陕西省

中图分类号：F323.211 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2024）10-0240-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2024.10.040 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Taking Shaanxi Province as the research object， this study desi9bba2cf2ba9f3d2b703ab48c1fccb9889ef2dc9021573ec1df6ee567237fae91gned an economic compensation model for farmland protection based on the principles of constructing an economic compensation system. Using the perspectives of food security and ecological security， the surplus and deficit of farmland in each city （district） of Shaanxi Province in 2022 were calculated. On this basis， the various regions of Shaanxi Province would be divided into profit zones （i.e. compensation zones）， loss zones （i.e. payment zones）， and balance zones. The results showed that in terms of the surplus and deficit of grain cultivated land， the overall grain cultivated land in Shaanxi Province would be in a deficit state in 2022， with a total grain cultivated land deficit of 34.029×104 hm2 in the province；Yulin City and Weinan City had a good surplus of grain cultivated land， with a surplus of 11.250×104 hm2 and 0.758×104 hm2 respectively， while Xi’an City had the most severe loss， with a deficit of 20.823×104 hm2. From the perspective of ecological surplus and deficit of cultivated land， Shaanxi Province would generally be in a deficit state in 2022， with a total deficit of 42.751×104 hm2. Among them， Yulin City and Yan’an City would be in a surplus state， with 33.314×104 hm2 and 12.706×104 hm2 respectively. Xi’an City would suffer the most severe deficit， with 22.701×104 hm2. The ideal value of arable land development rights in Shaanxi Province in 2022 was 612.585 yuan/m2， the ideal value of compensation standard was 12.993 yuan/m2， and the actual value of compensation standard was 3.734 yuan/m2. The implementation of the economic compensation system for farmland protection would help alleviate the pressure on farmland resources in Shaanxi Province， ensure food security and ecological security， promote the construction of agricultural ecological civilization and coordinate urban-rural development.

Key words： food security； ecological security；farmland protection； economic compensation model； Shaanxi Province

保护耕地是每个中国公民的职责和义务。然而，由于长期以来制度限制，耕地保护并没有达到理想效果。当前，中国正逐步实施经济补偿措施，以此来促进和强化耕地保护的作用［1-3］。因此各省市也在积极探索适合本地情况的耕地保护经济补偿模式。四川省成都市创设耕地保护基金，广东省东莞市和佛山市为基本农田开展补贴计划，江苏省苏州市和上海市浦东新区实施相关的生态补偿，浙江省设立基本农田示范区并开展相关试点［4-6］。而在陕西省，由于快速工业化和城镇化以及连续旱情等原因，耕地资源变得十分紧张，保护任务艰巨。因此，需要引入耕地保护经济补偿机制来促进当地耕地保护工作的开展［7-9］。从耕地保护政策体系建设与耕地保护补贴计划2个角度探究陕西省耕地保护经济补偿模式与关键要素，旨在全面提升陕西省耕地保护工作水平，为可持续发展提供坚实保障。

1 经济补偿模式构建与要素分析方法设计

1.1 耕地保护经济补偿模式构建

为保护陕西省的耕地资源，应建立适合中国国情的耕地保护经济补偿制度，确保公平、有效和可行。制度应遵循以下几个原则：第一，谁保护、谁获益；第二，平等与效益原则；第三，政府财政支持；第四，统筹地区间利益关系；第五，建立分层次的经济补偿体系［10］。基于此原则形成的耕地保护经济补偿模式如图1所示。

在此基础上，以陕西省为研究对象，构建“市、县、乡”3个层面的耕地保护经济补偿模式，如图2所示。在保障粮食安全和生态安全的前提下，以耕地盈亏状况为基础，运用耕地保护外部性理论，通过各级政府间的经济补偿来实现耕地保护。

在模式的运行过程中，耕地亏损区的行政单位应该对耕地盈余区的行政单位进行经济补偿，补偿标准应根据地方经济发展水平等综合因素来确定，并应在市级、县级、乡级层层落实。最后的补偿受益主体应该明确到农户，最好采用多种方式进行返还，以减轻农户在市场化进程中的财产损失，保护农户的合法权益。同时，中央和陕西省政府的资金支NsgmxoHV618oV6ez6jl5LQ==持、市级政府的专项拨款以及城镇居民的捐款，都是补偿资金来源，各级政府应该在各自的职责范围内协同配合ndTIDTVmG6tr6tF3nUbmBQ==，及时有效地进行补偿，促进耕地保护。在该模型的应用过程中，应准确掌握各地区的具体情况，保证补偿标准的公平性和合理性，并防止补偿数额对耕地保护产生不利的影响。耕地保护经济补偿模式为农业生态文明建设提供了新的思路和方法，有利于城乡协调发展，实现双赢。

1.2 关键要素分析方法

为实现粮食安全和生态安全，本研究以地区间的责任与义务为基础，将各地区的耕地分为盈余区（即补偿区）、亏损区（即付款区）、平衡区。在粮食安全视角下，区域粮食耕地盈亏的计算公式如下。

式中，[l1]表示人均粮食耕地盈亏量；[s1]表示人均粮食耕地供给量；[d1]表示人均粮食耕地需求量；[L1]表示区域内粮食耕地盈亏量；[S1]表示区域内耕地供给量；[D1]表示区域内粮食耕地需求量。

在生态安全视角下，区域耕地生态盈亏量的计算公式如下。

式中，[l2]表示人均耕地生态盈亏量；[s2]表示人均耕地生态供给量；[d2]表示人均耕地生态需求量；[L2]表示区域内耕地生态盈亏量，[S2]表示区域内耕地生态供给量；[D2]表示区域内耕地生态需求量。在补偿分区划分时，首先标准化数据，让粮食供需平衡法与生态足迹法得到的结果可以进行比较和加权，使其满足标准正态分布（即平均值为0，标准差为1）。其次分配权重，运用德尔菲法对国内粮食与生态2个关键指标的人均耕地盈亏量进行加权计算。邀请15位土地、粮食、生态、资源、经济、农业等领域的专家进行多轮评分，根据现行的宏观政策和经济状况等因素，最终确定二者的权重。最后计算区域耕地盈亏量和对应区域的补偿划分，采用综合加权求和法，对各地区的耕地盈亏量进行综合评估。

区域耕地盈亏量（Qj）如式（3）所示。

式中，[j]表示区域个数；[i]=1，2；[lij]表示标准化处理后的区域耕地盈亏量基础分值；[wij]表示二者权重。

当[Qj=0]时，表明该地区耕地供需处于平衡状态，该地区暂不参与耕地保护经济补偿。当[Qj>0]时，表明该地区耕地有盈余，应将其纳入补偿区；而[Qj<0]时，表明该地区耕地存在亏损，应将其纳入付款区。实际操作中，由于不存在最优解，通常会选择一个波动范围来界定平衡区，具体取值需根据实际情况确定。

补偿标准测算是在现实中为耕地资源提供经济补偿标准的过程。单位面积下的耕地发展权理想值（Pd）表示将耕地转换为其他用途所带来的增值收益，计算公式如下。

式中，[R1]表示耕地转向建设用地的年纯收益；[R2]表示耕地转向其他农用地的年纯收益；[α1]表示耕地转向建设用地的概率；[α2]表示耕地转向其他农用地的概率；[R0]表示耕地生产粮食的年纯收益；[r]表示土地还原利率。

确定补偿标准的理想值，这需要考虑耕地发展权的实现概率。补偿标准理想值（[P′d]）的计算公式如下。

式中，[β]表示耕地发展权实现概率。

在现实中部分耕地因地理位置、交通条件和土地质量等原因，较难实现发展权价值，因此需将概率纳入评估，因此对理论值进行修正以确定实际补偿标准。这是因为理论值并未充分考虑当地财政收支以及人们对耕地资源发展权价值和补偿行为认同感的逐渐增加过程。这一过程可以用皮尔生长曲线表示，调整系数可根据皮尔曲线模型和恩格尔系数对应关系来确定补偿标准实际值（[V]），计算公式如下。

式中，[1/1+e-1/En-3]表示系数调整模型。

在推行耕地保护过程中，还需要关注补偿资金的筹集、运用和监管、补偿方法的挑选以及监督管理等诸多方面。筹集补偿资金可以通过国家税收、发行公债、受益者支付以及社会捐赠等多种途径实现。这样既能充分发挥政府职能，也能利用社会资本为保护耕地提供充足资金。有效使用和管理资金的一个办法是设立耕地保护经济补偿专项基金，并加大与金融部门的协作力度。针对补偿方式，可以考虑货币补偿、实物补偿和技术补偿等。货币补偿作为主要措施，直接向耕地保护的受益者支付补助；实物补偿则涉及向受益者提供肥料、农药等必要生产资料，并逐步改进其农业生产环境；技术补偿是指为承担耕地保护义务的人员提供科技知识指导和技能培训，从而促使他们在农业生产领域中运用先进技术，进而提升农业生产水平。

2 经济补偿模式构建与要素分析结果

以陕西省为研究对象，分别从粮食安全与生态安全2个视角入手计算2022年陕西省各市（区）耕地盈亏量，并在此基础上将陕西省各市（区）划分为盈余区（即补偿区）、亏损区（即付款区）、平衡区。2022年粮食安全视角下粮食耕地盈亏量测算结果如表1所示。

从粮食耕地需求量来看，各市（区）的需求量差异较大。渭南市粮食耕地需求量最高，为50.367×104 hm2，而最低的为杨凌区，仅为2.183×104 hm2。这可能与各市（区）地理环境、资源及产业结构等因素有关。从粮食耕地供给量来看，榆林市粮食耕地供给量最高，为60.274×104 hm2，而杨凌区最低，仅为0.554×104 hm2，这说明各市（区）的粮食耕地资源差异较大，以榆林市、渭南市和咸阳市等为主。从人均粮食耕地盈亏量来看，陕西省各市（区）几乎均呈现出人均粮食耕地亏损的状态。杨凌区亏损最严重，达0.082 hm2/人。这表明各市（区）在满足粮食生产需求方面的压力较大，情况普遍不乐观。从粮食耕地盈亏量来看，陕西省粮食耕地总体上呈亏损状态，全省粮食耕地亏损量为34.029×104 hm2。榆林市和渭南市的粮食耕地盈余情况较好，分别为11.250×104 hm2和0.758×104 hm2，而西安市亏损最严重，为20.823×104 hm2。由此可见，陕西省各市（区）粮食耕地资源总体上呈现紧张的局面，榆林市和渭南市表现较好，西安市、商洛市等面临巨大压力。各市（区）在满足粮食需求方面，普遍存在不足。

2022年生态安全视角下耕地盈亏量测算结果如表2所示。陕西省耕地生态供给量总体较高，渭南市最高，为58.986×104 hm2，最低为杨凌区，为0.878×104 hm2。这说明各市（区）对耕地生态系统的压力差异较大。陕西省各市（区）耕地生态需求量表现不一，榆林市最高，为61.792×104 hm2，杨凌区最低，为0.876×104 hm2。从人均耕地生态盈亏量来看，仅有杨凌区、榆林市和延安市呈现盈余状态，分别为0.002、0.097、0.058 hm2/人，其他市均为亏损状态。其中，汉中市亏损最严重，达0.042 hm2/人。从耕地生态盈亏量来看，陕西省总体呈亏损状态，全省亏损为42.751×104 hm2。其中，榆林市和延安市呈盈余状态，分别为33.314×104 hm2和12.706×104 hm2，西安市亏损最严重，达22.701×104 hm2。

由图3可知，付款区包括西安市、铜川市、杨凌区3个关中地区的城市以及汉中市、安康市、商洛市3个陕南地区的城市，其中关中地区由于工业化和城镇化快速发展，粮食耕地和耕地生态保护存在赤字。陕南地区由于地处秦巴山地，耕地资源有限，存在对耕地过度利用的情况。补偿区包括渭南市、宝鸡市以及延安市、榆林市2个陕北地区的城市，这些补偿区土地资源广阔，人均耕地面积高于全省平均水平，为陕西省的粮食安全和生态安全做出了贡献。平衡区仅包括咸阳市。

根据2022年陕西省商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地的平均出让地价（表3），通过加权计算出建设用地的平均单价，为1 806.525元/m2，耕地转向建设用地的年纯收益为84.226元/m2。同样，通过对林业总产值和造林面积进行分析，得出耕地转为其他农用地的年纯收益为0.508元/m2。综合计算得出陕西省耕地发展权理想值为612.585元/m2，补偿标准理想值为12.993元/m2，补偿标准实际值为3.734元/m2。

3 小结

耕地资源保护是关系国家粮食安全和生态安全的重要问题。以陕西省为例，本研究首先构建耕地保护经济补偿模式，采取区域间的经济补偿方式，实现资源转移，确保粮食安全和生态安全。然后，根据耕地数据分析关键要素，细化补偿的范围、标准以及资金筹集等方面。研究结果显示，从粮食耕地盈亏量来看，2022年陕西省粮食耕地总体上呈亏损状态，全省粮食耕地亏损量为34.029×104 hm2；榆林市和渭南市的粮食耕地盈余情况较好，分别为11.250×104 hm2和0.758×104 hm2，而西安市亏损最严重，为

20.823×104 hm2。从耕地生态盈亏量来看，2022年陕西省总体呈亏损状态，全省亏损为42.751×104 hm2，其中，榆林市和延安市呈盈余状态，分别为33.314×104 hm2和12.706×104 hm2，西安市亏损最严重，达22.701×104 hm2。2022年陕西省耕地发展权理想值为612.585元/m2，补偿标准理想值为12.993元/m2，补偿标准实际值为3.734元/m2。本研究中所构建的耕地保护经济补偿模式有利于优化耕地资源配置，实现区域间资源互补，确保粮食生产和生态环境的协调发展。

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收稿日期：2023-06-09

基金项目：陕西省社会科学基金项目（2019D028）

作者简介：冯黎妮（1982-），女，陕西泾阳人，高级工程师，硕士，主要从事国土规划、耕地保护、国土调查研究，（电话）15829984574（电子信箱）fln3258@126.com。