新预算法推进下财政预算执行审计规定科学化

2015年起新《预算法》正式运行，这部历经了10年修订的法规，既是对我国财政改革发展经验的梳理总结，又结合预算管理、理财环境、财政职能转变等为我国财税变革发展做出了明确的引导。财政预算执行审计是我国审计的法定职能，依照新预算法规定，财政预算执行审计要结合到预算的全流程中，即施行事前、事中、事后全方位审计。在这一基础上，笔者展开对财政预算执行审计的分析，从新预算法、财政预算执行审计的变化、特征着手，研究当前存在的问题，针对性提出改善对策，希望能有所帮助。

一、新预算法的变化

1.新预算法施行全口径预算管理。即政府全部收支（包含债务在内）都要纳入预算中，都要接受人民的监督。这是现代财政制度的重要基础。所以在审计预算制作、收入与支持情况审核、财务决算编制时，需要全面纳入被审计部门的全部收支情况，充分体现了预算工作分合显著的特性。

2.预算重点从此前的收支平衡转为支出预算和政策。原预算法中，预算审查的核心点在于确保收支平衡，预算收入征收部门要如期进行交付，因此造成经济不同形势下税收的不同压力，例如经济发展迟缓时为了保证任务完成，出现过偷税现象，而经济发展迅猛时为了不过度的提高基数，该收不收，引发藏富于民问题。新预算法中，更注重平衡性，收入预算也变为预期性，以跨年度预算平衡机制来规避上述问题，从而提高了政府的调控性。新预算法中将预算层级由四级扩增到了五级，尤其针对部分涉及到农业部门的预算，将得到进一步的细化。而审计工作将以预算为准绳，逐步向深层次的领域渗透。

3.对专项转移支付进行了规范和约束。地方可自由支配的一般性转移支付通常规模不大，限定用途的专项转移支付项目较为复杂、资金方面散乱配套问题多等，对此新预算法进行了重新规范，最大限度上降低了“跑部钱进”问题和中央部门对地方事权的不适当干涉。因而在实施审计时首要结合现实中具体情况来审核、评估，再来协商对于产生问题的处理方式，使得审计工作更加细化。

4.对预算公开做出了具体要求。例如范畴、时限、主体等均有明确要求，同时给出了违反预算公开规范的法律责任。如此一来能更好的保障大众的知情、监督、参与权，利于规避改革中贪腐问题。

5.对债务管理加强管控，更好地防御债务风险。当前我国地方政府债务风险尽管处于可控范围内，但绝大部分并未纳入到预算管理中，即处于中央、同级人大监督不到的范围，新预算法将其纳入其中，提高了管控力度，从而更有效地防范危机。

6.对厉行节约、硬化支出预算约束给出明确规定。如强调要勤俭节约，严苛把控机关运行经费等基本建设支出等。对擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等明确设定应承担的法律责任，追究力度较之以往更强。因此，现实环境中的审计工作也必须适应新预算法中法律意义上责权的明晰、约束与强化方面的相应改变。随着新预算法的颁布实施，更为明确凸显了绩效审计的理念，需要审计工作者在各类型的财政资金运用上注重绩效分析与业绩评价，并对绩效指标制定划分的部分进行深入探讨研究，在法规政策上提出了具体举措及建议，进一步对审计效果做出扩增。

二、财政预算执行审计简述

1.定义。财政部门预算执行审计，指审计机关在秉承真实、合法、科学原则基础上对财政部门展开预算执行状况的审计与监督。各级预算是当级政府执行，相关事宜是政府财政部门落实。换言之，财政部门具有组织预算执行的职责。《预算法》16条明确提出，财政部门的具体职能是：国务院财政部门具体组织中央、地方预算的执行，制定中央预算预备费动用方案，编纂中央预算调整方案，并定期向上汇报预算具体执行状况。地方各级政府财政部门落实一系列相关工作，而后向当地政府、上一级财政部门进行汇报。财政预算执行审计则是对上述职能情况的审计、监督。

2.特征。一是具有超前性，审计方式上属于超前监督。二是具有艰难性，预算审计任务和内容空前复杂、难度压力倍增。三是具有广泛性，预算审计的范畴极为宽泛，既涵盖中央、地方预算审计，又囊括各企事业行政单位的预算审计。四是具有复杂性，预算编制内容、审计任务极为复杂、重大。五是具有政策性，预算工作要彰显国家政策、重要方针等。

三、当前财政预算执行审计工作存在的问题

1.审计理念滞后，工作不到位。一方面，对预算执行审计存在认知偏差，依照传统理念和模式，把以往预算执行审计中的问题列入到新年度审计排查项目中，并未展开实地调研，以至于审计最终成效不强。另一方面，很多审计局在编纂年度预算时，因为地方财务状况、审计条件等的束缚，通常施行粗线条分配法，从而令预算的内容欠缺真实性和全面性，预算编制不够体系化。此外，不少审计人员在预算执行工作中态度消极、行为被动，抱有固执想法，感觉县级财政预算执行审计万年不变，因此较为漠视，往往是应付了事，从而导致审计认知不到位、工作连年敷衍，无法真正发挥出审计监督职能。

2.审计体制不健全。伴随着经济的发展，我国财政预算执行审计环境存在诸多束缚，这极大阻碍了预算执行审计工作效果。具体说来，一是审计体质不够完善，我国职能部门数量连年增长，部门审计体制并未加以优化完善，从而令财政预算审计缺少必要基础，导致诸多审计盲点存在，与审计工作需求相背离。二是最近几年我国预算法、审计法等均进行调整优化，而当下采用的预算法、审计法存在不兼容问题。三是部门财政预算执行审计工作目标是对财政管理工作加以监管核查，以挖掘其中问题，及时梳理解决。而以现状来看，即便是审计过程中发现问题，但很少能积极改正，特别是部门问责机制上严重匮乏，以致于部门单位预算执行财政管理与目标渐行渐远。

3.审计问题屡审屡犯，整改难度大。审计报告出具之后，尽管对当前各级财政管理工作作出指示和引导，但大部分问题仍旧无法根治，究其根源，审计中所查出的问题，并未提出相应的处罚措施，因此很多部门心存侥幸，继续对问题漠视。也有的部门会积极整改，但只选择其中较轻的问题进行调整，并未彻底根查根治。从而导致下一年度审计中继续查出同样的问题，可谓是屡审屡犯，难以彻底解决。加上审计部门在发现问题后，并未加以持续化跟进追踪，从而导致出现重审计轻整改的问题。

4.审计覆盖面不足。尽管审计部门展开各方面审计工作，但对每一方面的审计覆盖面却严重不足。预算执行审计并非是静态的，亦不是一成不变的，而是要按照现实状况加以动态分析，以及时调整方法和范畴，如此才能挖掘深层次问题，而不是停留于表面做形式主义工作。这也是审计质量提升的关键。但现实工作中，很多地方审计模式依然延续静态化，动态审计体系尚未创建而成，所查出的问题也具有散乱特征。审计工作者思维不够活跃，延续传统审计模式，将上一年度审查出的问题作为参考依据，来审查当下的预算执行情况，反而导致审计覆盖受限，甚至很多问题每年都会反复发生，无法得到有效根治。

四、优化财政预算执行审计的工作策略

新的时代背景下，预算执行审计工作关联甚广、需要配合协调的部门也较多，而且审计工作任务量大、时间紧迫，想要保质保量的完成审计任务，必须要重视审计施行方案的编制。审计施行方案无论是从内容上还是方向上均要和当前形势吻合，要把预算执行审计体系依照预算编制、执行、管理、绩效等几大项目进行划分，以保障整个方案的全面、可施行。与此同时，还要结合财政收入管理状况、预算管理制度践行状况、财政支出管理等，对本年度财政预算执行加以全面分析研究，对财政资金分配管理工作要格外重视。依照财政资金的流向，对审计范围加以层层向外拓展，以此来审查预算编制是否合规。此外，财政审计中要建立新理念、新认知，对审计预算流程加以规范化调整，同时加大培训力度，提升预算审计工作人员的素养水平，增强其责任感和使命感，从多方着手，推动财政预算执行审计质量显著提高。

1.审计方式无缝连接，加强数据分析。一方面要加快财政大数据审计发展。审计方式上要推陈出新，提高审计数据中心建设及应用力度。创建数据采集长效制度、数据报送制度等，加快对各行数据的归拢和搜集。进一步应用大数据分析优势，借助于云计算、数据挖掘等先进科技手段提高数据分析水平，从而更准确地定位审计重点、难点。另一方面要革新审计模式。预算执行审计要符合时代需求，对审计模式、内部管理制度加以全方位创新。通过高科技技术的应用和组织审计模式的创新，提升审计水平和质量，把同类型问题查找和审计延伸相融合，针对一些难点重点进行深入调研，借助于多元化手段提升审计效果。例如可进行审计座谈、可展开风险评测、可予以审计抽检等。可以加大对计算机技术的应用力度，将其融入到财政预算执行审计中。通过财政部和审计平台的联网操作，改变事后审计监督模式，将其进行前置，促使事前、事中、事后审计相结合，最大化提高审计监督力度。也可通过互联网平台令远程审计成为可能。还可以应用各种AO审计系统，提高审计查证的精准性，更好地进行审计信息搜集、筛选、复查等，提升审计工作的科技含量。

2.扩大审计覆盖面，关注财政资金分配行为。第一，要拓展本级YTlfG52IQ+A7tmlq19686mgzvd61PoQWkEs972ySXQY=部门单位的审计面。审计工作中，要对审计内容加以明示，不能仅仅划归在财务计划部门中，而要是对审计业务予以扩大延展，加强对内部财政资金的全方位审计。同时，要加大对二、三级单位的资金审计力度，更好地践行新预算法，对预算、资金监管等工作做到位，保障资金被合理、规范使用。新预算法当中明确提出部门单位不具备擅自调整预算规划及使用预算资金的权限，但同时很多问题又在不断向外扩展转移。对此，要提高二、三级单位的审计覆盖面，如此才能在第一时间发现问题，对风险加以合理评估，针对性施行举措进行整改。第二，要打造全口径预算体系，包含有四大部门，分别是公共预算、社会保险基金预算、政府性基金预算、国有资本经营预算。所有的财政资金收入都要被纳入到预算管理范畴中，自法律角度对预算审计的内容、范畴予以拓宽、丰富，促使审计监督全覆盖发展。第三，创建前瞻度高的跨年度预算平衡机制，以此来规避各种不良问题，如财政资金预算碎片化、钱等项目、支出结构僵化等。第四，审计重点工作不断完善，关注财政资金分配行为。在我国新预算法推行落实之后，财政预算执行审计工作人员需要不断强化预算执行审计重点工作的落实，做好预算执行期间所有财政资金的合理配置，进一步提高审计的量化分析、规范性水准，推动单位资源配置可持续性发展。审计人员一开始就要对审计的合理合法开展监管，保证审计预算支出的合规管理，查验各单位“三公”和培训费等公款的使用状况，扩大审计范围，提高公共性财产应用审计的重视，进而规避公共性财产被侵吞的情况。

3.完善执行审计内容。随着新预算法的实施，全口径预算系统也逐步推广，以往财政预算中的碎片化、死板化问题也得到了很好地解决。所以，为了迎合财政资金管理的需要，提高财政资金的利用率，拓宽预算执行审计范围，完善审计内容显得尤为必要。首先，结合当前经济发展形势，扩大预算执行审计范围，不仅需要对财政预算内资金进行审计，还需要对非税收入和国有资产效益进行关注和审计。其次，扩大对二、三级预算单位的审计覆盖范围，以此更好地约束预算执行审计行为，防止各种违规乱纪行为的发生。再其次，在非税收入的审计中，对于是否存在违规获取非法收入、非税收入专户存款、已收不缴、随意截留等问题给予充分关注，从而有效防范审计风险。最后，深化效益性审计。结合相关法律法规，建立起完善的财政预算绩效评价体系，从定量和定性的角度确定绩效审计所需的指标，并从审计的计划、实施以及报告阶段提出绩效审计程序。为了实现效益性审计的科学性，不仅要积极创新审计方式，还应在财政收支审计评价中加入资金使用效益性的评价，以便在具体审计中可以很好地披露被审计单位存在的问题。

4.创新审计思路，构建问题清单。要扭转传统审计的落后观念，错误地将审计和查账、罚款对等，要从宏观视角建立为经济发展服务的理念，审计的职能虽然是监督，但不代表着就是查账、罚款，监督只是一种方式，推动经济发展方是最终目的。所以具体工作中要摒弃一味监督罚款的做法，要从服务角度处罚，正视监督和服务的关系。审计工作中要讲求细节、放眼大局。简单来讲，在规划部署某一项目审计时，对该项目的审计只是次重点，而非首重点，首重点是要能自宏观层面决策，向纵向深拓展，以点带面，为政府的宏观调控提供必要参考。在对审计思路加以改进的基础上，还需创建问题清单，以问题为导向，对重要环节、风险易发点等及时创建问题清单，以此来提升审计工作者察觉、分析问题的水平。具体来说，自标准词条着手，打造问题清单。凭借内审综合管理体系，对信息化服务外包问题词条进行科学优化，并建立采购管理、合同管理、应用体系建设等问题词条，保障审计问题清单的类目全面、条理清晰。同时，对标一些出色的审计项目，对问题清单进行丰富和健全。通过对比法，来对采购管理、应用体系建设、合同管理等审计项目展开全面分类研究，从中发现问题汇总问题，梳理并追踪解决情况。

5.加强审计整改公示，提升审计实效。一方面，审计机关在审计工作中，要富有责任感，要向深向远进行审查，精准挖掘问题本源，对于问题和被审计单位的状况，给出具体的指导和参考建议，充分发挥出审计的服务职能，将审计检查问题和具体整改予以结合，令审计作用发挥到实处，推动管理服务提升，保障对经济发展与建设的服务作用。与此同时，被审计单位要改变传统理念，建立新的审计观念，对审计发现的问题加以重视，深层次研究查找根源，施行针对性举措力图根治，积极自主进行整改，摒弃侥幸心理，对和问题相关的全部部门、责任人，进行严重追责，坚决遏制互相推卸责任的情况发生。另一方面，对一些历史遗留性问题要加大核实力度，依照当前的规章制度施行相应的弥补措施，加快问题的整改解决。对于一些造成重大问题却没办法予以整改的问题人员，要进一步加强问责。同时，持续不断地完善健全规章，以制度条例规避漏洞产生。此外，还要加强融资路径的开拓，提高财政资金的支付额度，保障资金运行顺畅，令资金用途发挥到位。

五、结语

新预算法推进背景下，财政审计工作面临更高的要求和难度，为了保质保量完成审计工作，相关部门和人员要提高重视度，不断创新审计理念和工作模式，采取更科学的手段，加快财政管理工作的落实，从制度、人员、覆盖面等多方面予以优化和调整，以此来实现财政预算审计的规范执行，从而减少政府财政危机，令财政审计朝着科学化、高效化、公开化方向发展。

（作者单位：福建省三明市将乐县审计局（公共资源资产审计中心））