以规则治理重构推进城市更新行动

摘 要：中国城市发展已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。从广州城市更新现状考察和理性审视出发，阐释引致更新改造“难点”及“堵点”的表层原因，包括征地拆迁难、资金压力大、统筹协调难和社会问题复杂等。从深层原因看，广州城市更新行动与制度、规则的供给情况高度相关。基于此，选取广州L城中村改造典型案例，从规则治理重构角度审视现阶段广州在城市更新行动中的探索与实践。研究表明，L城中村改造经验包括确立核心、创新模式、正向激励、集体行动和利益平衡等。以规则治理重构科学有序推进城市更新行动，应当把握依托多元主体推进，围绕优化更新改造全运行体系展开，以“核心文件+配套政策+微观制度”形成制度丛，强化和夯实相关基础。

关 键 词：规则治理;城市更新;城中村改造

中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）10-0118-11

一、研究背景与问题的提出

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，城市更新是推动城市高质量发展的重要手段，城市更新的目标就是要推动城市高质量发展。“城市更新作为城市调适城市功能与空间结构、修缮机能的一种手段，对于促进城市社会经济可持续发展具有重要意义。”[1]近年来广州市城市化进程不断加速，城市周边的农地被大量征用，并投入到城市的建设发展中，城市建设用地规模和范围迅速扩张。在城市原有农地转化为城市建设用地的同时，由于拆迁安置成本高、周期长等原因，广州城市原村民聚居区被保留了下来，形成了城市包围农村的典型的“斑块状”城中村。2023年1月28日广东省高质量发展大会在广州召开，会上明确指出：广州将加大力度推进城中村改造，坚持“拆、治、兴”并举，计划推进127个城中村改造项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标。“20世纪90年代以来，中国进入一个快速城市化时期。至今，这场大规模的造城运动已持续近三十年，原有的开发型更新模式似乎走到了尽头。”[2]对广州这一国际化大都市而言，“城中村改造”是一块十分难啃的骨头，意味着要对城市进行局部、有针对性地空间优化再生产，进而推动实现城市的深层次转型和高质量发展。

城中村改造作为城市更新行动中的重要议题，面临很多的治理难题：一是城中村改造的发展动力不足;二是城中村改造中现有利益关系难以重塑;三是城中村改造面临空间资源再配置公平和效率平衡难题等等。科学有序推进广州城中村改造，亟需从制度层面解决“动力匮乏”问题，以开发和增强更新改造的动力源，一方面创造更多的“空间增值”，另一方面实现合理的“利益分配”，使得参与城中村改造各方的利益冲突得到调和，在降低交易成本的同时尽可能提高城中村改造的综合效益。从规则治理的视角出发，研究阐释广州L城中村改造实践，有助于更深层次地把握城市更新行动中的核心问题，加快推动各地城市更新改造实现“补历史短板”和“谋未来发展”的双向突破。

笔者从广州城中村改造现状考察和理性审视出发，研究导致更新改造“难点”“痛点”及“堵点”的现象表层原因，并基于广州L城中村改造典型案例①，从规则治理角度审视表层原因及背后的根源，寻找实现城市空间各个层面（经济、社会、文化和生态等多个方面）和利益相关方（政府、市场主体和村集体、村民和租户等）“增益”间动态平衡的规则制度重构之道，以充分匹配广州积极稳步推进城中村改造的信心和决心，取得预期的更新改造效益。

二、广州城中村改造：现状考察与理性审视

（一）广州城中村的基本现状

当前广州市城中村呈现出面积广、数量多、规模大、聚居人口多且结构复杂、产业低端和用地整合难度大等特点。广州市集中连片的城中村绝大多数在基础设施和服务管理水平、村容村貌等方面都不尽如人意，居住条件总体较差，但由于具备租金便宜、生活成本低等现实优势，承载外来流动人口的能力很强。一方面，城中村为外来创业者、打工人员提供了廉价的生产、生活空间，实质上发挥了作为政府廉租房的功能;另一方面，城中村也为城市经济发展提供了一定的产业空间和劳动力储备，有利于中小企业的萌芽和生长，可视为有经济功能的“创客空间”。此外，广州市很多城中村本身历史文化底蕴深厚，属于历史文化街区、历史风貌区、历史文化名村和传统村落等范畴，因而具备传承历史文化脉胳的价值，而且广州城中村往往涉及生态保护红线、水源保护区等，在一定程度上可承担安全防护功能。

（二）广州城中村改造的价值

广州市城中村在占地面积大、居住人口多、在驻小微企业数量较多等情况下，经济、社会和公共服务效益产出偏低，突出地表现为：产业低端化、公建配套不足、环境拥挤脏乱差、安全隐患突出、社会治理水平粗放滞后等，与广州实现高质量发展的要求和群众的期待存在着较大的差距。广州未来要实现高质量发展目标，城中村改造作为重大举措，具有战略性价值和决定性意义。一是现阶段广州城中村处于“自发生长”的状态，与广州超大城市发展战略要求不相符合，在城中村实施更新改造，推进实现系统更新，是广州落实城市建设发展战略的必要组成;二是广州城中村历史欠账多，建设无序、问题复杂，借由更新改造协同解决广州城中村存在的各类问题，是广州提升城市能级和品质的必经路径;三是从“三生（生产、生活和生态）”视角来看，广州城中村事实上承担着城市生产、生活、环境保护和文化传承、安全保障等功能，通过更新改造，有助于实现提高生活品质、提升产业结构、传承历史文脉和加强生态保护等多元目标。在广州这一超大城市科学有序推进城中村改造，有利于改善城市空间结构、优化产业布局、改善民生和扩大内需，进而从根本上消除城市建设发展和治理中的短板，助力广州实现高质量发展目标。

（三）广州城中村改造的难点

广州城中村改造流程分为以下阶段：计划申报阶段、实施方案编制阶段、实施方案审核审定阶段、实施方案批复阶段和项目建设阶段等，前四个阶段可合称为“前期工作周期”。走访调研表明，当前广州城中村更新改造“前期工作周期”较长，导致整个改造周期漫长，这是城中村改造的一大“难点”“痛点”和“堵点”。从现象表层分析，导致城中村改造推进缓慢、更新周期漫长，有如下几个方面的原因。

第一，征地拆迁难。广州城中村改造涉及的建筑体量庞大，整体建筑十分混乱，村内建筑密度高、建筑间距小，征地拆迁的难度很大。在调研中，有不少城中村集体物业代表人（以改造区域经济联社书记等为主要代表）提出，广州城中村改造最关键的环节是征地与房屋拆迁，征地拆迁过程中面临着村民的不同利益诉求，涉及到村民安置房的选址与建设、补偿安置的标准和方式等。尤其是拆除重建类的改造项目，需要花费大量的时间精力与村民沟通交涉，依靠各方合力协调推进。对于已批在建项目而言，也不同程度地存在着拆迁安置推进难的问题，少数留守户、“钉子户”拒不动迁，期望获得超额补偿，影响到了整个项目的改造进展，导致村民难以早日回迁安置，而相对应的公益性项目（公共服务配套设施、市政基础设施等）也无法落实。此外，在部分城中村改造项目中，村民特别关注更新改造后的持续性收益，一旦对持续性收益的实现存在疑问，常会采取实际行动来“阻挠”或“延迟”项目征地拆迁进程。

第二，资金压力大。城中村改造需要大量的资金投入，例如，广州城中村改造要求复建安置资金缴存人在当期房屋拆卸前，需要采用无条件银行履约保函加现金方式足额缴存当期复建安置资金，其中现金不低于30%，加大了参与改造的开发企业的资金压力，导致项目因资金短缺陷入“停滞”。此外，广州在建城中村居民临迁、融资利息等成本居高，辖内村民对于征迁补偿和安置房的补偿要求不尽相同，需要筹集大量资金来应对村民的补偿要求，城中村地块“拆不起”情况屡见不鲜，直接影响到更新改造行动的推进。

第三，统筹协调难。广州城中村改造涉及城市片区结构和功能的重新布局、用地与空间资源的重新分配，以及土地、规划、公共服务和社会保障等多个层面，而目前城中村现状建设及用地情况异常复杂，关涉的利益主体众多，包括市一级政府、区一级政府部门、开发商市场主体、村委会（或经济联社）和村民等，利益关系格局十分复杂。同时，涉及到土地规划、公用配套建设、土地费用返还、项目报建等前期方案，既需要协调更新改造行动背后的各类主体——产权方、租赁人、开发企业和多级政府部门等，也需要协调政府系统内部不同职能部门——交通、市政、教育、工信和消防等，在多方主体难以联动的情况下，项目协调推进的难度大。

第四，社会问题复杂。广州城中村流动人口密度通常非常高，带来了治安、卫生和消防等多种多样的社会问题，试图通过更新改造来建设城中村优质的“生产、生活、生态”空间，满足广州城市高质量发展的需求，事实上面临着非常大的压力，例如高密度居住人口如何有机疏散、“脏乱差”的城中村环境如何进行有效治理、交通功能弱的现状如何得到改观、村内市政建设不规范产生诸多隐患的现象如何得到改善，“散乱污”的城中村小微企业如何实现改造升级或“整体拔除”等等。广州城中村改造要进行空间形态、社会形态等方面的更新重建，实现在生产、生活和生态多层面的互惠共赢，要同时解决上述错综复杂、纠缠不清的各类“综合性”问题，必然是一项系统而长期的工程。

三、以规则治理重构推进城市更新：广州L村改造的实践

作为广州市中心城区最大的城中村改造项目，L村位于广州城市新中轴南端，北临海珠湖、南至珠江后航道、东达华南快速路，交通十分便利。L村改造范围151.42万平方米，规划建筑总面积约436.27万平方米，其中住宅面积243.4万平方米，非住宅面积192.87万平方米，总投资约300亿元。2023年上半年，笔者对广州L村进行了实地走访，密集参与座谈调研，掌握了广州L村在更新改造方面鲜活的一手资料。其中，重点关注L村为优化更新改造效果、加快城中村改造进程，在制度和规则层面进行的部分创新性尝试与突破。“在我国，由于缺乏系统的理论Obt/LIf88aZXiLeR4CyyPg==指导和有效的制度设计，城市更新工作开展时常受阻。”[3]笔者采取个案研究法整理资料并“解剖麻雀”，研究如何从规则治理角度科学有序推进城市更新改造实践。

（一）“确立核心”——夯实城中村基层党组织领航作用

为了更好地统筹、协调村民群众的利益补偿问题，广州在L城中村改造中着力建设打造村社这两级领导班子，把村社集体领导班子建设成为具备强大政治引领力、强有力组织协调、决策能力的组织。如果村社集体领导班子软弱涣散，能力水平一般，L城中村改造项目极有可能陷入“停滞”，不利于更新改造行动的推进。广州在L城中村改造过程中，注重充分发挥经济社干部（或村干部）、村民之间基于原住民基础上形成的“熟人社会”关系（包括邻里关系、朋友关系和亲戚关系等）功能，为了更为规范、高效地发挥“熟人社会”关系功能，城中村改造将“党建引领”作为重要内容引入，从制度上进行规范，着重加强“熟人社会”中的党群联系，通过创建和发挥党员活动室、党建示范点等阵地的作用，使得党员干部与居民群众之间的沟通更为密切。此外，征地拆迁工作中，要求村社两级党员干部必须先行签约，同时动员自已的亲朋好友加入签约行列，帮助解决征地拆迁推进难的问题。在党建引领之下，专门设立土地整备专班、城中村改造专班和拆违专班等，专班作为议事和决策平台，发挥召集各相关部门并展开协商议事的功能，解决城中村改造中因统筹协调不足而形成的“肠梗阻”问题。广州L城中村改造座谈会上一位参加者说：

“各个村都设置有城中村改造专班机构，当涉及到城中村改造问题，需要把各个部门叫在一起协商事情、解决问题的时候，就会召开城中村改造专班会议。2021年，L村作为HZ区城中村改造的重点区域，组织成立了三个专班，其中最大的一个专班叫L城中村改造专班，它统领另外两个专班，一个是动迁专班，另一个是土地准备专班。其中，土地准备专班的级别还是很高的，专班的班长是HZ区的区级领导，专班的副班长是区住建局的一个副局长，专班办公室主任是我。我当时带领专班成员一起研究城中村土地准备中的各种问题。当然，各个城中村改造的组织领导方式有所不同，但总体来说目前各个村在改造中都设立了专班的工作机构......”（广州L城中村改造座谈会）

（二）“创新模式”——引入国企成为做地主体

广州城中村改造模式，以前主要由政府先确定城中村旧改的范围，房地产企业通过招标参与竞争改造主体资格，村集体按规程表决选出将要合作的旧改企业，企业在确定获得土地开发权之后，主导后续的拆迁、补偿、复建和融资等环节，因面对巨大的资金压力从而有“烂尾风险”，在国家住房和城乡建设委员会提出“防止大拆大建”的政策定调的形势下，广州城中村改造及其他城市更新项目，从市场主体主导更新改造项目走向“政府主导+市场参与”模式。一方面，由国企担当“做地”主体，即自筹资金，在城中村改造项目指定范围内进行征地拆迁及安置工作，将“生地”转化为“熟地”并交由政府收储;另一方面，政府相关部门采取“招拍挂”办法将“熟地”供应给市场开发主体——一般为房地产开发商。

2023年3月，广州市相继印发“10条工作措施”和“1个工作方案+2个实施方案”，鼓励市属国企与区属国企积极参与“做地”，以加强全市层面土地资源要素统筹保障和调控能力，系统推进广州城市空间治理和高质量发展。在国企做地的模式下，L城中村改造颠覆了广州沿用多年的旧改模式，将“做地”和土地收储进行分离，实行城市更新的去“地产化”。新模式下，在所涉及的土地利用、开发规划、步骤流程和进展节奏等方面，政府拥有主要控制权，既突破了市场开发主体“资金压力大”的障碍，又有利于更新改造流程中各部门统筹协调开展工作。在这种模式下，城中村改造中最复杂、最困难的环节，由市场主体交由国有企业主导，以防范以往模式下临迁费拖欠、项目转让质押、项目停工等诸多风险。国有企业成为城中村改造第一阶段的主导者，目的是为更新改造项目提供最大的保障。广州L村城中村改造座谈会一位参加者说：

“在HZ区城中村改造实践中，形成了一些很好的做法。比如说，在城中村改造中，要将原来的宅基地证注销后，使拆迁地块变为‘干干净净’的地块，并且在没有任何权属纠纷的情况下，才能进入对开发建设方的‘供地’程序。一般要求，需由原宅基地权属人去申请注销，或委托村委班子成员去申请注销，才能成功注销宅基地证。但如果权属人不去申请注销，也不委托村委班子代理注销，原宅基地证就永远存在，势必影响更新改造进程。为解决这个问题，目前L村在更新改造中大胆创新，认定‘只要村民签署了拆迁同意书，同时拆迁地块补偿到位，宅基地上房屋也都已经灭失，就可以注销相应的宅基地证’，这样就解决了由于村民不主动申请而无法推动注销宅基地证的问题，有利于加快城中村更新改造。”（广州L村城中村改造座谈会）

（三）“正向激励”——破解征地拆迁难问题

“城中村改造过程中，改造政策的稳定与变迁，直接影响参与各方的交易成本和潜在收益。”[4]为了突破“征地拆迁难”障碍，加快推进城市更新改造进程，广州在城中村改造“签约拆迁”环节采取了很多正向激励的方法，一是颁发“限时奖”。L村为了提高村民签约的积极性，发动大部分愿意签约的村民劝服小部分签约积极性不高的村民，规定签约率达到85%时，所有参与签约的村民都有限时奖，在规定期限没有达到85%的，所有人的限时奖取消。“限时奖”规则出台后，起到了很好的效果——通过“邻居劝邻居、朋友劝朋友、亲戚劝亲戚、家属劝家属”，签约速度加快，大家一同努力争取把限时奖拿到。二是依规申请提前收楼。L村为了以拆促迁，出台了下述规则——凡是签约率过8成的，可提前申请收楼，收楼以后经住建局组织的专家评审，通过后即可以推进拆迁。这一“依规申请、提前收楼、提前交付”的规则形成了很大的新的改造声势，增强了城中村居民申请收楼、早日进入拆迁流程的意愿。三是设立“保护不同群体合法权益”相关规则。城中村有相当多70岁以上的老年人，面对城中村改造，一般都希望继续留在原地域生活，不想去外地租房，安土重迁的思想很严重。为解决这个问题，处于更新改造期的L村出台办法，尝试修建具有过渡性质的养老院，凡符合条件的70岁以上老人都可以搬入居住，享有专门的养老设施（食堂、宿舍、健身和休闲等设施）。这一针对老年群体的权益保护规则一定程度上帮助破解了城中村改造中的难点与痛点。四是实施“集体物业不受损”管理思路。在利益补偿这方面，L村在城中村改造中注重加强对集体物业的统一管理，规定征地拆迁后的集体物业经营管理仍集中统一在集体层面，通过三资交易平台公正、公平和公开地去进行招投标，所产生的收益，按照各自入股的比例来分成。按此思路，集体物业统一管理的好处十分明显，一方面管理效率高，便于管理;另一方面可避免很多的纠纷、矛盾与问题。

“在城中村改造中，村经济社的集体物业如何经营、管理好，是一个大问题。例如，L村经济联社占有1千平方米面积的楼宇（集体物业），某一经济社在其中拥有100平方米的权属面积，那么这100平方米在拆迁补偿方案确定时，应当怎样进行分割分配？又如何对各经济社的集体物业进行后续管理？我们的做法是将集体物业统一集中在村经济联社，通过三资交易平台招投标产生收益之后，再根据各经济社集体物业所占比例，对各经济社进行收益的分成。以这个思路进行管理，能破除许多矛盾与问题。例如，以前PZ村在改造时，就将商铺集体物业以抽签方式分到各个经济社名下，比如根据抽签确定商铺的楼上是属于11社的，楼下是12社的，但楼下的门面明显好过楼上的。各经济社书记去抽签的时候，如果运气不好，抽到不好的门面，那就麻烦了，因为村民会因为集体物业分配不均而产生意见。所以，就城中村改造集体物业的后续经营管理方案，L村的思路目前倾向于：统一在集体，经济联社将集体物业通过三资交易平台公正公平公开去招投标，由此产生的收益，再按照当时各经济社所占的比例去分配，这样进行操作可以避免很多纠纷、矛盾。”（广州L村城中村改造座谈会）

五是设置“权益面积”补偿规则。L村在改造中出台创新性办法，对于城中村拆迁涉及到的村民建筑，若现状低于4层，允许村民通过购买权益面积的方式补齐（某村为每一平方米6000元）至4层。例如，某村民的建筑为一层99平方米，可以通过购买权益面积买到4层，即交足3×99×6000元权益面积补足款。村民可以选择权益面积补足的方式，也可以放弃。权益面积补偿规则给予村民选择权，对于提高村民签约效率、达成一致协议起了正向激励作用。

（四）“集体行动”——形成更新改造合力

城中村改造运作过程中，要特别关注“集体行动困境”问题，应当采取多种措施，加强信息的披露和流通，形成更新改造的合力，以求突破集体行动的困境。L村在更新改造中特别规定，要重点关注村民群众的知情权，通过加大宣传力度和交流深度，将改造前后的效益对比、改造涉及的各项流程等信息对村民进行充分披露。通过建立L村改造的公众号，将相关政策、更新改造的最新进展、系列方案（复建方案、改造方案和补偿安置方案）、利好消息等，发布给村民群众。

“L村专门开设了城中村改造的微信公众号，共分为6个板块进行宣传。宣传的内容包括L村的复建方案、改造方案、补偿安置方案、更新改造流程等。所有关于L村更新改造的最新进展与政策、方案等信息，都及时地在公众号上发布。例如，我们现在马上要搞的摇珠方案，也是计划在公众号上公布初步方案，在征求大家意见之后，形成最终方案并且在公众号平台上公示。同时，通过设制一些动画视频来解答大家的疑问，包括：什么人符合参加摇珠的资格，摇珠的流程，摇珠的过程和结果如何保证公正、公平和公开等等。设置微信公众号的目的，就是要让更新改造的整个过程更加透明，保障村民的知情权，让群众多一些理解和配合。”（广州L村城中村改造座谈会）

（五）“利益平衡”——减少更新改造阻力

城中村改造是广州城市更新改造行动中的难点，涉及多方利益博弈，如何达成城中村政府、开发商和村集体、其他相关方之间的利益平衡，成为了有序推进城中村更新改造的突破口。通过测算评估L村在利益平衡下的多方利益分成，调研发现，当前政府在城中村改造具有主导权，开发商话语权不强，村集体的利益博弈呼声很高。城中村更新改造的各方利益博弈关键点包括征地拆迁补偿方案、返还给村集体的分成金额和区域公共配套设施等。L村改造在着眼自身实际情况的基础上，注重从制度规则上引导利益的分割和统筹，从根本上加快多方合作改造的步伐。

“L村把集体用地的上盖物业拆除重建后，再实施拆旧换新。村民拿回各自的回迁物业跟住宅，余下的地块中一部分用来作融资区，包括让开发方融资开发的商品房，还有集体物业，以及政府的公建配套等。公建配套低密度地块这边所有的建设，就按照国家的要求去设计和开发，相当于腾笼换鸟。一是保证L村村民的集体物业不流失，实现保值、增值。二是保证所有村民的住宅及个人利益不受损。在改造过程中，所有的公建配套，包括学校、幼儿园等，都要由发展商提前建设好，发展商帮助政府解决掉公建配套这一块，同时提升L村的人居环境，实现集体物业的保值增值。”（广州L村城中村改造座谈会）

四、以规则治理重构推进城市更新的路径思考

广州L村改造中的改革突破与创新尝试，既可视作在更新行动层面上的矫正与调整，从根本而言又是城市更新规则制度的治理重构。规则制度治理重构主要从治理主体、治理模式、治理工具和治理环节等四个维度及体系展开。深入分析L村“确立核心”“创新模式”“正向激励”“集体行动”“利益平衡”等更新改造行动策略，不难发现，这些行动策略有些涉及治理主体和治理环节的重构，有些与治理模式、治理工具的创新性运用紧密相联。例如，L村的“确立核心”更新行动策略，是在治理主体这个层面上进行组织维度的重构，它注重将原来分散、杂乱的更新主体进行梳理重组，具体而言，“党建引领”作为更新行动的核心主体，对参与其中的多元主体予以统筹和协同;再如，“创新模式”行动策略，是对更新改造行动方式在顶层设计层面展开制度调整;而“正向激励”“集体行动”及“利益平衡”着重促进相关制度安排从“施管控”向“促共识”转变等。基于L村改造实践，科学有序推动城市更新行动，应当带入规则制度治理视角，通过制度设计和政策创新来优化城市空间再生产，提高城市空间资源再配置的公平和效率，并合理确保利益相关各方享有其带来的经济社会效用。从面临的“难点”“痛点”和“堵点”，以及所实施的探索创新审视广州L城中村改造实践，可在规则重构治理层面上延展出以下认识。

（一）规则治理应依托多元主体推进

城中村改造牵涉环节众多，更新改造行为是一项涉及社会的整体事项。类似广州的超大型城市，城中村更新改造既需要由市级主要领导或分管领导的“高位引领”，也需要市一级职能部门以及区一级政府部门“各司其职”，其中职能部门负责推进各自分管环节中更新事项，区一级政府部门作为责任主体，基层一级政府发挥其协调沟通的功能作用。城中村更新改造的制度设计中，应将产权主体、统筹主体和实施主体等各方社会主体都考虑在内，充分发挥各方的积极作用。城市更新的政策体系架构中，既需要自上而下的促进型政策规则（顶层规划型），也需要自下而上的传导型治理规则（基层探索型），以政策规则间的互容互促加快城市更新进程。

（二）规则治理要围绕优化更新改造全运行体系展开

城中村更新改造涉及要素众多，包括更新的对象、内容、方式方法、资金筹措与运营、利益分配等等。“在城市更新本质方面，主流提法是将城市更新定性为一种活动，另有系统性工程的提法。”[5]制度建设与治理要特别关注以下几个方面：一是在全过程引入“供需匹配”思维。为了更加精准地激发改造区域的商业活力和多元主体的全程参与意愿，从经济、社会和文化多个方面有效回应人本需求，在改造前期就要将“供需匹配”引入规则制度建设之中，尤其要注重以需求引导供给，创设和谐良好的更新改造制度基础。L村前期改造中按照“集体物业不受损”管理思路，积极回应各经济社（村集体）关于集体物业经营收入的利益分配诉求，规定“对征地拆迁后的集体物业予以统一管理，经营收益则按照各经济社集体物业入股的比例进行分配”，以诉求引领规则制定。二是从规则制度层面加强空间统筹力度，以更为宽广的视野深化推进城市更新行动。城中村改造应突破旧有单体项目建设的局限，从统筹片区空间出发，延展更新改造“以物论物”“以旧论旧”的思维，从根本上优化空间再生产。L村针对老年人群体的权益保护，修建具有过渡性质的养老设施，为老年群体提供创造“福利”，即为典型的空间统筹思路。三是以规则制度创新撬动更新改造的各类资金主体，为城中村改造注入资金动力。如推出“国企做地”创新模式，配合激发多元资金主体积极性，以及成本管理和运营增益制度化设计，以求突破资金投入瓶颈。

（三）规则治理须以“核心文件+配套政策+微观制度”形成制度丛

城市更新行动涉及复杂“政策丛”，既包含核心文件，也需要许多与城市更新相配套的支持政策，以及因基层创新实践而重构的规则。坚持“简化”和“有效”兼顾的原则，创新优化城市更新系统性规则，是城市更新改造议题中应有之义。广州城中村改造所涉及的“核心文件”主要指全面推进城中村改造的法规规章和规范性文件。2023年12月下旬，广州市第十六届人大常委会第22次会议表决通过《广州市城中村改造条例》;“配套政策”关联到土地规划、城市住建、财税金融和用地政策、技术配套标准、税收导则等;“微观制度”主要指激发城中村基层多方活力的相关规则。要以制度丛合力解决发展动力、利益重塑和优化城市空间再生产问题。L村更新改造实践表明，因城中村情况各异，更新改造须更多地考虑不同城中村的阶段特征、多方需求，在不与国家、省、市政策制度相冲突的情况下，鼓励城中村基层因地制宜重构与优化更新改造规则，在打破旧有利益格局的基础上，重塑优化各方利益关系并提高其经济社会效用。

（四）规则治理需强化和夯实相关基础

在城市更新规则治理中，应具有“向下服务”和“技术救济”的基本操作制度安排。在规则设计中，要合理下放城市更新改造权利，引领居民群众合理合法参与城市更新，为利益强相关但发声不利的有关方提供技术或其他救济，提升其参与意愿和能力。城市更新改造中各个区域情况不一，所面对的核心问题、相关方利益诉求等存在诸多差异，且呈动态变化发展的状况，城市更新治理规则应当设有基本的内在响应机制，以便及时进行适应性调整。同时，城市更新规则的制定基础包括改造区域的体检结果、制度评估和决策支持体系等。夯实基础以制定和优化治理规则是突破更新改造“动力匮乏”“集体行动”及“社会公平实现”困境的必要前提。

【参考文献】

[1]万成伟，叶裕民.多源流理论视域下的城市更新政策与制度变迁机制分析——以广州市为例[J].贵州省党校学报，2023（3）：61-71.

[2]施芸卿.一把尺子如何“量到底”：基层治理中的制度硬化——以一个城市更新试点项目为例[J].社会，2019（2）：31-57.

[3]唐燕.我国城市更新制度建设的关键维度与策略解析[J].国际城市规划，2022（1）：1-8.

[4]朱晨光.城市更新政策变化对城中村改造的影响——基于新制度经济学视角[J].城市发展研究，2020（2）：69-75.

[5]赵科科，孙文浩，李昕阳.我国地方城市更新制度的特征及趋势——基于20部城市更新地方法规的内容比较[J].规划师，2022（9）：5-10.

Promoting Urban Renewal Action through Rule Governance Reconstruction

——Research on the Renovation of Urban Villages in L， Guangzhou

Yao Maixin

Abstract： China’s urban development has entered an important period of urban renewal， shifting from large-scale incremental construction to a focus on both stock improvement and structural adjustment. Starting from the investigation and rational examination of the current situation of urban renewal in Guangzhou， this article explains the surface reasons for the “difficulties” and “bottlenecks” in renewal and renovation， including difficulties in land acquisition and demolition， high financial pressure， difficulties in overall coordination， and complex social problems. From a deeper perspective， Guangzhou's urban renewal actions are highly correlated with the supply of systems and rules. Based on this， a typical case of L urban village renovation in Guangzhou is selected to examine Guangzhou’s exploration and practice in urban renewal actions from the perspective of rule governance reconstruction. Research has shown that the experience of L urban village renovation includes establishing core， innovative models， positive incentives， collective action， and balancing interests. To reconstruct the scientific and orderly promotion of urban renewal actions through rule governance， the following aspects should be grasped： rule governance should rely on the promotion of multiple subjects; Rule governance should revolve around optimizing， updating， and transforming the entire operational system; Rule governance should form an institutional cluster of “core documents+supporting policies+micro systems”; Rule governance needs to strengthen and solidify relevant foundations.

Key words： rule governance; urban renewal; urban village renovation

（责任编辑：刘 涵）

作者简介：姚迈新，中共广州市委党校（广州行政学院）文献信息中心副教授，研究方向为城市社会学、地方治理、党的建设和领导科学。

基金项目：广东省哲学社会科学规划共建项目“基于治理理论视角下的城市更新行动策略研究”，项目编号：GD22XGL66;广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学规划课题“治理理论视角下的城市更新路径研究——以广州为例”，项目编号：2022GDDXXT005;广东省哲学社会科学规划项目“技术嵌入、组织重塑与城市社区韧性治理绩效研究”，项目编号：GD23CGL04。