基于SFIC模型的政府购买公共服务协同治理研究

摘 要：政府购买公共服务中的各主体既相互独立又密切衔接。只有从整体的视角建立起各个主体间协同治理的结构，形成有效的多主体、全过程的治理链条，才能推动政府购买公共服务的良性发展。SFIC模型认为一个有效的协同治理需要具备起始条件、催化领导、制度保障和协同过程四个方面。借鉴SFIC协同治理模型，政府购买公共服务的协同治理需要通过树立多元主体的协同治理理念、加强社会组织的能力建设、培育公众的参与精神来创造协同治理的起始条件，还需要通过明确政府与社会组织的边界以及构建多元开放的公众需求表达和决策参与的渠道来强化政府对购买公共服务协同治理的催化领导;此外还需要通过构建各主体协同的激励机制、健全各主体协同的监督机制来加强协同治理的制度保障并通过重视各主体间的信息共享、建立各主体间的信任机制来理顺协同的过程。

关 键 词：公共服务;SFIC模型;协同治理

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）10-0070-10

自2013年9月国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，购买公共服务已成为我国公共服务供给的主要方式。购买公共服务是指政府将部分公共服务通过一定的方式和程序交给具备条件的社会力量承担，并向其支付相应的费用。这意味着传统的政府单主体供给公共服务的模式被打破，开始向多主体合作的协同治理模式转变。但由于制度路径依赖以及政府自身的行政性质的影响，在实际购买服务的过程中协同治理模式尚未完全建立。政府仍处于主导地位，社会组织作为公共服务的承接者对政府存在一定的依赖性，公众则缺乏参与购买公共服务的积极性。这不仅影响了购买公共服务的效果，也与政府购买公共服务的初衷背道而驰。购买公共服务中的各主体既相互独立又密切衔接，只有从整体的视角建立起多元主体协同治理结构，形成有效的多主体、全过程的治理链条，才能推动政府购买公共服务的良性发展。因此，笔者立足于已有的相关研究，通过引入SFIC模型分析购买公共服务过程中各主体协同共治的困境，进而探讨政府购买公共服务协同治理的路径。

一、协同治理：政府购买公共服务的应有之义

改革开放以来，我国逐步形成了以政府为主导、社会参与的公共服务供给模式。但与公众日益增长的公共服务需求相比，某些领域的公共服务仍存在供给效率不高、规模不足和发展不均衡等问题，迫切需要创新公共服务供给的方式，构建多层次多方式的公共服务供给体系。政府购买公共服务通过整合利用社会资源、增强公众参与意识创新了公共服务供给的方式，对于提高公共服务供给的效率和质量具有重要的意义。政府不再是公共服务供给的垄断者，公众也不再是公共服务供给的旁观者，而是通过政府、社会组织和公众通力协作、责任共担、利益共享实现公共服务的有效供给。

（一）协同治理有利于购买项目的界定与实施

政府购买公共服务最终要回归人的需要和社会价值。购买公共服务的成败不仅仅在于是否有效率地提供了公共服务，还在于所提供的公共服务是否能满足公众的需求。只有清楚地界定公众的需求，才能明确政府应该“买什么”，从而实现政府所购买的服务项目与公众需求的精准对接。政府长期接触公众，对公众有何种公共服务需求以及需求的迫切程度更为了解;社会组织凭借其弹性化的组织结构以及专业的技术优势，能够整合公众的需求并向政府提供建议;公众作为购买公共服务的直接受益者，其参与到政府购买公共服务的决策制定能够将政府购买公共服务质量与公共需求满足程度相连接。[1]政府自上而下的需求调查、公众自下而上的需求表达与社会组织上下贯通的需求整合相互协同，能够精准地把握公众的需求，避免政府所购买的服务成为公众的“不称心的礼物”。

在购买项目的实施过程中，政府作为委托人具有对项目实施的整个过程进行监督的权力;社会组织作为项目的直接实施者占据信息的优势地位，熟知项目实施的具体情况;公众作为服务对象对实施项目的行为和质量最有发言权。政府与社会组织和公众之间的协同治理，能够连通各个主体的资源优势，实现权力和资源的共享，最终确保购买项目的顺利实施。

（二）协同治理有利于购买项目的监督和评估

政府购买公共服务并不意味着政府的“空心化”，相反，政府作为公共利益的代表在购买公共服务的过程中要起到统筹全局的作用，从而确保购买公共服务的质量。社会组织为了维护自身的利益，在招投标的过程中更为关注政府在购买公共服务中是否存在一些不规范的行为、其他竞争者参与招投标的过程是否合法合规。公众作为购买公共服务的终端受益者和初始委托人，则对政府所购买的服务是否是他们所需要的以及社会组织提供的公共服务的质量最有发言权。总之，各主体都有其监督的优势和侧重点。各主体协同参与到购买公共服务的监督和评估中，能够防范购买公共服务中出现的各种风险，提高公共服务的质量。

二、基于SFIC模型的政府购买公共服务协同治理困境分析

SFIC模型是由Chris Ansell和Alison Gash所构建的协同治理的一个经典分析模型。该模型由起始条件（starting condition）、催化领导（facilitative leadership）、制度设计（institutional design）和协同过程（collaborative process）四个部分组成（见图1）。其中，协同过程是该模型的核心部分，起始条件、制度设计和催化领导则是协同过程的影响因素和前提条件。伴随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，购买公共服务初步形成了政府、社会组织与公众之间共享权力、共担责任的共建共治共享的格局。但从SFIC协同治理模型来看，三个主体间的协同在上述四部分中还存在一定的问题，阻碍了购买公共服务的良性发展。

（一）从起始条件角度分析

首先是主体地位的不对称。购买服务的初衷是通过政府与社会组织的合作来提高公共服务供给的效率。虽然在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，政府已经为社会组织“松绑”，从对社会组织的分类管理转为嵌入型监管。但目前来看，我国社会组织对政府仍存在一定的依赖性。无论是给社会组织“松绑”的直接注册登记制度还是赋予社会组织独立性的脱钩管理抑或培育社会组织发展的购买公共服务制度都是政府推动的社会组织管理制度的变迁。社会组织名义上作为承包商独立地承接政府委托的公共服务，但实际上由于社会组织自身能力的不足，在购买公共服务的过程中对政府依赖性很强。这种地位的不对称使得在购买公共服务的过程中政府与社会组织之间很难形成真正的合作关系。

其次是主体资源的不对称。许多社会组织的生存与发展甚至完全依赖政府的资源。[2]他们不仅需要政府的财政补贴来获得运营经费，还需要依赖政府获得资格认可。社会组织只有具备了资格，才能参与到公共事务中。政府与社会组织资源的非对称依赖关系使得协同治理要将平等的原则贯彻到不平等的现实中困难重重。

再次是主体动机的不协同。利益相关者的动机与行动过程等是影响组织活动目标或绩效的关键因素。[3]政府购买服务的动机，尤其是部分地方政府购买公共服务的动机具有一定的政绩色彩。科层制的行政组织体系赋予了中央和上级政府对下级官员进行考核和任命的权力。因此，一些地方政府推行购买公共服务的初衷不是为了提高公共服务供给的效率，而是为了缓解来自上级的政治压力和绩效考核，带有明显的政绩色彩。行政组织承接项目的动机是获取承包项目的剩余价值来维持自身的生存和发展。公众支持购买公共服务则是寄希望于政府购买公共服务能够更好地满足其需求。动机的不协同使得多元主体在实际购买公共服务的过程中难以做到协同合作。

（二）从催化领导角度分析

SFIC模型认为领导是促成各主体协同治理的关键因素。尽管近年来我国社会组织的数量不断发展壮大，但由于社会组织的专业性和资金的限制，在一段时间内政府在购买公共服务的过程中仍要扮演着协同的支持者和领导者的角色。在社会组织发展还不成熟的背景下，政府需要引导社会组织的发展并鼓励其参与到社会事务的协同治理中。自2006年中国共产党第十六届中央委员会第六次会议提出“健全社会组织，增强服务社会功能”以来，我国政府越来越注重与社会组织健康发展有关的制度建设。党的十八大报告提出：“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”[4]党的十九大报告又提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[5]社会组织已经站在新的历史起点上，但由于传统管理惯性的影响及社会组织自身发展的不成熟，政府对社会组织仍存怀疑。为了缓解这种张力，政府通常会“量身定做”承接主体的选择标准，从而确保与其关系密切的竞标者从潜在的承接主体变成实际的承接主体。[6]这使得部分社会组织游离于购买公共服务的边缘或者自愿成为政府的下级部门，最终将购买公共服务中的政府与社会组织之间的合作关系演变为一种新型的“行政主导”关系。

（三）从制度设计角度分析

某一领域相对稳定的制度安排会引发该领域中相应的行政行为。自1994年深圳市罗湖区在环保卫生领域引入购买公共服务以来，我国先后出台了一系列与购买公共服务相关的制度文件来推动购买公共服务的良性发展。但因缺少对购买服务中各主体地位的明确界定，这些制度文件不仅没有实现其预设的目标，反而影响了主体间的有效协同互动。以2014年财政部出台的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》为例，该文件只是规定在购买服务的绩效评估环节应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见，但在需求确定、购买项目、筛选和服务项目生产环节，公众和社会组织严重缺位，从而将本应是多元主体合作购买服务的过程演变为“代理-施压-取信”的过程。

（四）从协同过程角度分析

首先，缺少面对面的对话。所有的协同治理都需要各参与主体能够进行面对面的对话。面对面的平等对话能够减少参与主体间的信息不对称，有利于达成一致的目标。购买公共服务是政府与社会组织合作供给公共服务，其典型特征就是明晰的公私边界以及社会组织的平等参与。但在实际购买公共服务的过程中，社会组织缺少与政府直接对话的机会。政府会利用其主体优势以及惯性化的行政手段嵌入到社会组织的成立、社会组织的选择以及购买合同的履行，从而将合作关系转变为行政管控关系。公众则缺少与政府面对面对话的机会和动机。一方面购买公共服务更多的是政府与社会组织互动的场域，公众缺乏直接参与的路径。另一方面由于长期的依赖思维的影响，公众已经习惯于被动地接受政府所提供的公共服务，缺少参与购买公共服务的主动性和积极性。

其次，缺乏信任。信任是合作的前提。购买公共服务将一部分公共服务供给的责任转移给社会组织并向其支付一定的费用。这意味着公共资金的使用权从政府转向了社会组织。但目前我国社会组织的资金监管体系不够健全，社会组织的自我监督和信息披露机制也不完善，政府对于由社会组织使用公共资金提供公共服务难以建立信任。公众对社会组织也持有怀疑态度。由于对政府公共性的强信任，公众习惯于由政府提供公共服务。加之社会组织人才队伍和管理水平的良莠不齐以及近几年爆出的各种各样的慈善组织的不良信息，部分公众对社会组织持怀疑态度，不愿意将自己的服务需求告知社会组织。

再次，各主体缺少对过程的投入热情。各个参与主体对协同过程投入的热情的高低是影响协同治理的重要因素。由于我国的社会组织的发展历程比较曲折，大多数社会组织都面临发育不成熟、资金不足等问题。获得公共服务购买项目就成为他们安身立命的重要途径。一旦社会组织中标了政府购买公共服务的项目，不仅能获得项目资金，还有税收优惠、场地支持等其他资源。这种工具理性的参与动机使得社会组织为了获取更多的项目资金，不顾自身的能力定位，主动依附于政府，缺少与政府协同共治的热情。

最后，难以达成共识。共识是合作的基础，但由于不同主体的制度逻辑不同，他们对于购买公共服务的目的难以达成共识，从而影响合作的效果。对于政府而言，其推行购买公共服务的目的是更好地满足公众的需求，因此高效率地提供公共服务是政府关注的焦点。对于社会组织而言，拿到购买服务的项目从而获得维持生存的资金才是关键。因此，他们关心的是项目的验收。公众作为购买服务的受益者，他们对于所购买的服务有着更为直观的感受，因而在整个过程中他们只关注购买服务的即时利益以及自身的获益。

三、政府购买公共服务协同治理的优化路径

（一）创建购买公共服务协同治理的起始条件

⒈树立多元主体协同治理理念。理念是行动的先导。没有协同理念，协作治理就如同无根之木、无源之水。因此购买公共服务的协同治理首当其冲的是树立多元主体的协同治理理念。一方面，要树立资源相互依赖理念。公共服务需求的多样化和个性化使得政府难以通过封闭的方式来满足这些需求。政府必须重视并发挥体制外的力量。社会组织作为独立于政府的体制外的力量具有灵活性、适应性和志愿性等优势。政府可以借助社会组织的优势，通过整合政府与社会组织的资源，提高公共服务供给的满意度。社会组织则可以通过参与购买公共服务获得自身成长所需的资源。另一方面，要树立平等互动的理念。购买公共服务的初衷是构建公共服务的多元主体合作供给机制。因此，政府不应通过行政命令的方式对社会组织进行嵌入式控制，也不应以行政目标代替公众需求，而是应基于平等互利的理念，通过相互协商的方式明确购买的项目，以契约的形式明确社会组织的权利和责任。

⒉加强社会组织的能力建设。一方面，社会组织应加强自身的“公共性”的价值自觉。购买公共服务将公共服务的供给主体延伸到了社会组织，相应地公共服务的公共性也扩散到了社会组织。社会组织在承接公共服务的供给中，应以公共性作为其参与购买公共服务的价值指导，不能为了营利故意压低服务的质量、减少服务的频次或人为地将弱势群体排除在外。此外，社会组织还应将满足公众的需求放在第一位。社会组织作为和公众直接接触的服务提供者，需要认真开展面向公众的需求调查，并将调查到的公众需求进行整合后以项目设计的方式反馈给政府，从而扮演着公众需求的整合者和表达者的角色。另2f17fd5fefbc21aa80e01356080d9aab一方面，社会组织应加强自身的能力建设。社会组织的能力建设需要“内外兼修”。“内”是指社会组织要完善自身的内部管理体系改革，扩大资源的获取渠道，避免对政府资源的过度依赖。“外”是指社会组织要注重自身专业能力的发挥，通过公开招聘和竞争上岗等方式自主组织人员的招聘，推进人才队伍的专业化水平，从而提高自身的专业能力和社会公信力。

⒊培育公民精神。购买公共服务的核心问题之一就是公众如何以主体身份参与到购买公共服务中，通过有效的政治参与达到自治和对政府与社会组织的行为进行有效监督，从而在政府、社会组织和公众之间建立动态平衡的运行机制，即公众应具备公民精神。公民精神的培育不仅需要公众树立正确的主体意识还需要公众具备相应的参与能力。主体意识就是公众自觉认识到作为主体的存在。实现从被动的顾客向积极的公民转变。公众主体意识的培育需要学校、家庭、政府三方共同发力。家庭作为政治社会化的最初和影响最为直接的主体可以潜移默化地进行公民意识的引导;学校作为政治社会化的专门场所可以通过系统地开展以社会主义核心价值观为主题的先进文化思想教育，激发公众的主体意识;政府则可以通过各种政治实践使公众头脑中固有的感性的主体意识上升为理性的主体意识。如果只是有参与的意识但缺少参与的能力，公众仍很难以合理的方式进行利益的表达，推动购买公共服务协同治理的有效实现。公众参与的能力与公众参与的行为之间正向相关。因此，政府还应通过各种渠道给予公众在购买项目的决策中和社会组织的选择中一定的发言权，并加强公众对社会组织的监督和评估，从而让公民的参与能力在实践中得到提升。

（二）强化政府在购买公共服务协同治理中的催化领导

⒈政府应优化对社会组织的管理方式。一方面，虽然政府不再是公共服务的直接生产者，但政府作为公共利益的代表，在购买公共服务中应以公共利益为出发点参与购买项目的设计并为项目的实施提供帮助。另一方面，政府应尊重社会组织的独立地位，给予其一定程度的自主权。购买公共服务需要社会组织以独立的身份参与其中。但基于当前我国的国情，社会组织的发展不能简单地强调政府撤出，政府对社会组织适度的监控是有必要的。只是不能再采取传统的行政干预和单一的监管模式，而是遵循“统一登记、分类管理”的基本原则。[7]对不同类的社会组织实施不同的管理政策和登记政策，避免社会组织管理的一刀切，并综合运用法律手段、经济手段、思想手段和行政手段实现对社会组织的管理，从而建立以组织发展为目标、以规范监管为手段、以风险控制为限度的社会组织管理制度。

⒉政府应发挥公众的参与作用。满足公众的需求是政府购买公共服务的出发点与立足点。[8]因而，在购买公共服务的实施过程中应发挥公众的参与作用。一方面，政府应构建多元开放的公众需求表达和决策参与的渠道。政府可以借助政务系统、互联网平台、移动客户端和元计算共享平台等自下而上地识别公众的需求，鼓励公民通过恳谈会、政治辩论等渠道参与购买项目的论证。另一方面，政府还应发挥公众在项目评估验收中的作用。与专业的第三方机构不同，社会公众的监督与评价可能是碎片化的，但社会公众的评价具有直接的参考价值。[9]政府可以通过开设举报、投诉渠道等鼓励公众对社会组织提供公共服务的行为进行监督，并加大公众满意度在购买公共服务评估中的权重。

（三）完善政府购买公共服务协同治理的制度设计

⒈构建各主体间协同的激励机制。有效的激励是促进合作的动力源泉，可以激发参与主体的“协同欲望”。从类型学上来看，激励可以分为需求型激励、过程型激励、行为改造型激励和综合型激励。购买公共服务中各个主体的需求不同，可以根据不同主体的需求进行权变需求激励。对政府而言，在设计官员绩效考核指标时应以良好治理为目标，突出购买项目的终端受益者即公众的满意度，从而引导政府端正购买公共服务的动机。社会组织在购买公共服务中非常在意自己要面对的风险。如果缺少必要的激励来弥补社会组织的成本损失，那么其可能会选择降低服务质量。因此，满足社会组织合理的经济利益的需求很有必要。此外，还可以采取过程激励的方式来激励社会组织投入的热情。当政府能够获得社会组织运作的全部信息时，政府可以将过程的控制权转移给社会组织，只保留验收和制裁的权力。如果政府难以获得社会组织运作的相关信息，则将投入、生产等组织工作、资源调配相关的权力转移给社会组织，但保留产出和质量控制等权力，从而既能通过授权的方式对社会组织进行激励又能保证购买公共服务的质量。

⒉健全各主体间协同的监督和考评机制。对协同治理进行绩效评价是进一步推动协同治理发展、改善协同质量的重要动力和手段。对协同治理的绩效评价与评价单一组织的绩效不同，其评价指标更应该体现作为过程的行为互动以及作为结果的协同绩效。从协同过程来设计指标应包括各主体对共同目标的认可程度、主体间资源交换的规模和效率、主体间为相互合作付出的成本、各主体对合作关系的主观感知和满意度以及是否愿意继续合作的意愿。从结果来看，指标应包括各主体目标的实现程度以及共同目标的实现程度。对政府绩效的改善应以行政成本的降低、行政效率的提升以及政府为购买公共服务拨付的财政绩效等为指标。对社会组织绩效的改善应以社会组织获得社会公众和服务对象的认可、获得政府政策和资源支持、内部治理结构的改善为指标。购买公共服务的数量和种类的增长、公众满意度的提升则可以作为衡量共同目标实现的指标。

（四）理顺购买公共服务协同治理的协同过程

⒈重视各主体间的信息共享。建立和完善购买公共服务中各主体间的沟通和协调机制，加强相互间的信息共享和传递，能够克服各主体间的信息不对称并增进主体间的相互信任，从而促进合作关系的产生。首先，应加强横向上不同政府部门之间的信息共享。由于传统的“条块分割”制度的影响，不同的政府部门间存在数据标准不统一、信息封锁等问题。购买公共服务的协同治理需要跨越不同政府部门间的“信息鸿沟”，实现信息共享。可以通过引入大数据、云平台技术建立跨层级和跨部门的一体化、标准化的购买公共服务政务数据平台，实现不同政府部门间的“并联式”的业务流程。其次，应加强政府与社会组织和公众之间的信息共享。政府购买公共服务应突出供给内容设计的群策群力与信息共享，供给流程的多元参与互动反馈。[10]购买公共服务不再是一个“黑箱”。政府、社会组织和公众可以在互惠互利的基础上通过交流、协商平等地参与到公共服务需求的表达、供给过程的优化以及服务绩效的改善。

⒉建立各主体间的信任机制。信任是合作的基础。购买公共服务中各主体间信任关系的建立不能仅寄希望于权力，而是通过制定明确而又有规范力的制度来促进各主体间相互信任的理性预期。从我国的实际情况来看，社会组织自身发展不成熟，这使得其不得不依赖政府来谋取自身的生存和发展所需要的资源。在缺少明确的制度规范或制度规范得不到有效遵守的情况下，政府可能会基于自己的主观意愿来配置资源。因此，要构建政府与社会组织之间的合作信任，建章立制是必然选择。虽然国务院提出了“严格程序、竞争择优”等意见，但更多的是一些原则性的规定，还需要将其细化为可以用来指导实践的具体制度。[11]所以应在《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中有关公开招标程序的基础上，进一步强调招投标过程的公平竞争原则，明确要求政府在购买服务的过程中将招标公告及时向社会公开，让符合资质的社会组织都有机会参与投标并获得公平的评审与中标机会。对于未中标的社会组织还要告知其原因和救济途径，从而使得《政府采购法》成为规制购买服务程序的法律依据。此外，还应通过制定具有说服力的共同目标来实现主体的社会共同体感，从而形成信任的心理基础。购买公共服务中共同目标的设置可以遵循社会建构主义的途径。社会建构主义途径建立在有关公共行政和组织理论的解释性和批判性理论基础之上的，它不太在意决策者是如何做出决策及对组织成员进行控制，而是在意组织成员如何通过互动交流和相互对话来协调自己与其他成员的关系，从而在相互理解和支持的基础上制定一个大家都认可的决策方案。购买公共服务的过程其实是政府、社会组织和公众之间相互博弈的过程，不同的主体有着不同的目标和利益诉求，如果各方坚守自己的目标，那么合作难以开展。因此，还应为不同主体的利益表达提供一个平台，使他们在相互协商中有效凝聚共识，增强共同感，从而为信任的建立奠定心理基础。

【参考文献】

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[11]崔英楠.论政府购买服务的正当程序规制[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2016（3）：58-63.

Research on Collaborative Governance of Government Purchasing Public Service Based on SFIC Model

Li Hongjia

Abstract： The actors of government purchasing public services are both independent and intimately connected. Only from the overall perspective， establishing the structure of multi-actor collaborative governance and forming an effective whole-process governance chain can we promote the benign development of the government purchasing public services. The SFIC collaborative governance model believes that an effective collaborative governance needs to have four aspects： starting conditions， catalytic leadership， institutional guarantee and collaborative process. Using the SFIC collaborative governance model for reference， in order to achieve collaborative governance， the government purchasing public services needs to establish the collaborative governance notion of multiple actors， to strengthen the capacity of social organizations， and cultivate the participation spirit of citizens. It is also necessary to strengthen the catalytic leadership of government over the collaborative governance of purchasing public services by clarifying the boundary between government and social organizations and promoting citizen participation. Furthermore， the incentive mechanism of different subjects can be constructed and the supervision anRp9nqxO2t1ZwWUJeCDAENA==d evaluation mechanism of different subjects can be improved to strengthen the institutional guarantee of collaborative governance. The collaborative governance of purchasing public services should also streamline the process of coordination by paying attention to the information sharing and establishing the trust mechanism among the subjects.

Key words： public service; SFIC model; collaborative governance

（责任编辑：董博宇）

作者简介：李洪佳，管理学博士，天津外国语大学政治学与公共管理系副教授，研究方向为合作治理。

基金项目：国家社科基金一般项目“政府购买公共服务第三方绩效评价的质量评价研究”，项目编号：19BZZ090。