优化协同高效:中国特色机构改革的自主性理论框架

摘 要：优化协同高效是新时代党和国家机构改革构建的自主性理论框架，遵循组织管理基本原理并彰显中国机构改革本土化自主知识体系的理论贡献。通过阐释优化协同高效的理论内涵与核心框架，从“机构设置—职能配置—体制机制—运行管理”等维度对2023年党和国家机构改革方案进行实证分析。本轮机构改革在机构设置方面加强党中央集中统一领导，健全党对重大工作的领导体制机制，提升政府机构执行力;在职能配置方面优化和完善重点领域党委政府部门职责体系，减少职责交叉分散和多头管理问题;在体制机制方面理顺党政机构职责关系，健全归口领导管理运作机制;在运行管理方面统筹中央与地方机构改革，精简人员编制建设高效能组织体系。优化协同高效理论框架的价值意蕴在于，为推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的公共组织变革提供理论基础，为建立党和国家机构职能体系主体框架提供操作指南，为科学判断机构改革成效和持续优化改革提供评价标准。

关 键 词：优化协同高效;机构改革;机构设置;职能配置;国家治理

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）10-0030-14

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，先后在2018年和2023年两次集中实施党和国家机构改革，实现党和国家机构职能系统性、整体性重构，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了坚强有力的组织保障。党和国家机构改革在实践中积累了宝贵经验，也提出了崭新的理论命题：如何从机构改革实践中提炼构建中国特色党和国家机构改革的本土化自主性理论框架，进而丰富和发展中国自主的知识体系。笔者在系统梳理机构改革有关的中外理论研究文献基础上，立足于党的十九届三中全会以来党和国家机构改革重大决策及其实践，构建和阐释优化协同高效本土化理论框架，运用2023年新一轮机构改革方案数据从“机构设置—职能配置—体制机制—运行管理”维度实证分析党和国家机构改革的实践路径，进而阐明优化协同高效理论框架的价值意蕴和重要启示。

一、构建中国特色机构改革本土化自主性理论框架

（一）机构改革的经典理论述评

机构改革是世界各国公共部门组织变革的常见现象，也是组织理论、公共管理学经久不衰的研究议题。自新公共管理运动兴起以来，全球公共部门组织变革以扁平化、分权化为主要趋势。[1]决策、执行和服务供给等功能适度分离，重视以公民（客户）需求为导向重构政府组织体系和业务流程。[2]随着组织管理实践的发展，面对更多不确定性的组织环境和任务，组织设计理论基于权变思想关注科层制以外的事业部制、矩阵式、网络化组织结构。[3]基于组织间关系理论，公共部门组织结构设计与职能配置遵循资源依赖、协作网络、组织生态和制度合法性等理论脉络，具体包括组织战略、外部环境、业务流程、发展阶段、组织规模、组织文化、领导力和信息化水平等影响因素。[4]改革开放以来，我国qxnlWEgWyi83ho4baigQXg==实施周期性机构改革，改革目标由精简机构人员到优化职能配置，再到构建符合国家治理现代化需要的组织体系。[5]21世纪以来，大部门体制成为机构改革的焦点问题，学界聚焦域外大部门体制的运作规律，深入探讨大部门体制改革的动因、目标与实施路径。[6][7]通过对改革开放以来多轮机构改革的总体性分析发现，机构改革的中心议题由精简数量向政府职能转变过渡，逐步建立起与社会主义市场经济体制相匹配的政府组织架构。[8]2018年深化党和国家机构改革对国家治理组织结构和管理体制进行了系统性重构，从曾经的党政分开走向党的全面领导、从局部的改革走向整体性改革、从职能组合走向职能机构重构。[9]新时代机构改革以坚持和加强党的全面领导为统领，形成了以党委（组）领导制为核心、以归口管理和领导小组为支撑的一核双翼党政结构。[10]通过实施党和国家机构改革，我国党政关系呈现出治理现代化战略导向、党政职能分工组织逻辑和党政治理法治化等特征。[11]政府机构改革在“集成”改革的逻辑下形成了大部门集成、专部门集成、流程部门集成以及“平台+部门集成”等主要模式。[12]机构改革的理论原则和着力点从此前的“精简统一效能”转变为“优化协同高效”。[13]

总体而言，现有国内外关于机构改革的研究呈现出研究主题持续深化、研究领域不断拓展、从抽象基本概念探讨转向具体问题实证研究等趋势。但也应看到，现有研究仍有较大发展空间：一是研究对象范围较窄。国内外现有研究多聚焦行政机构，从国家治理体系层面系统研究党政军群各类机构职能优化完善的文献尚不多见。二是本土化自主性理论框架仍待建立。当前国内相关研究较少运用组织结构与设计原理进行分析，尚未形成基于中国实践提炼的本土化理论框架。现有研究在宏观战略层面讨论较多，而对中观层面的组织结构功能、具体运作模式、影响因素等规律性认识不足，缺乏一个党和国家机构改革的整体性、纵贯性分析框架。

（二）优化协同高效：构建中国特色机构改革理论框架体系

⒈理论内涵。习近平总书记在党的十九届三中全会上所作的《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中深刻阐释了“优化协同高效”的基本含义。习近平总书记指出：“优化就是机构职能要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。只要这个目标达到了，该精简的就精简，该加强的就加强，而不是为了精简而精简。优化协同高效不仅是这次深化党和国家机构改革的原则要求，也是衡量改革能否达到预期目标的重要标准。”[14]

“优化协同高效”原则符合组织设计基本原理，是对新时代中国特色机构改革理论框架的全新概括，彰显了我国机构改革本土化自主知识体系的理论价值。[15]“优化”所指的机构职能科学合理、权责一致，充分体现了组织管理经典理论中的领导指挥、管理幅度、权责匹配等基本原理，同时深刻展现了中国共产党勇于自我革命的理论品格和全面深化改革的战略意图。“协同”所指的机构职能有统有分、有主有次，是对组织管理理论中组织间纵向和横向有机联系、相互协调原理的高度凝练，体现了新时代加强党的全面领导和推动各类机构配合联动的战略部署。“高效”所指的机构职能履职到位、流程通畅，是对公共部门绩效管理、公共部门流程再造等经典理论的本土化表达，集中反映了习近平总书记一以贯之强调狠抓落实、加强机关效能建设的重要思想。优化协同高效理论原则深刻总结改革开放以来特别是新时代党和国家机构改革的宝贵经验，在遵循组织管理一般性原理基础上结合中国实际形成了具有中国特色、中国风格、中国气派的机构改革理论框架体系，对持续优化完善党和国家机构职能体系具有重要的理论和现实意义。

理论的价值在于指导实践，优化协同高效理论原则坚持问题导向和目标导向，对新时代党和国家机构改革提出了崭新的实践要求。第一，旗帜鲜明将坚持和加强党的全面领导作为机构改革的首要任务和主题主线。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，机构职能改革的首要任务就是从制度安排上把加强党对一切工作的领导贯穿治国理政各方面和全过程，改进党的领导方式和执政方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。正确理解和落实党政职责分工，构建科学领导和决策、高效执行和管理的体制机制，增强党的领导力，提高政府执行力。第二，统筹党政军群各类机构，提升改革的系统性、整体性、协同性。在我国国家治理体系中，公共部门涵盖党政军群各类机构，党和国家机构是一个有机整体。坚持系统观念统筹考虑党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的机构设置和职能配置，推动各类机构在党的统一领导下有机衔接、相互协调。第三，坚持问题导向优化机构设置和职能配置，提升党和国家机构职能体系运行效能。针对一些领域党政机构重叠、职能交叉、权责脱节等突出问题，创造性提出“坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路，理顺宏观管理职责和具体管理职责关系，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。第四，更好发挥中央与地方两个积极性，在确保党中央集中统一领导前提下赋予地方机构改革更多自主权。统筹中央和地方，明确地方涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，允许地方在权限范围内因地制宜结合实际设置机构和配置职能，构建符合基层事务特点的简约高效基层管理体制，进一步规范垂直管理体制和地方分级管理体制。

2.核心框架。优化协同高效不仅是理论原则和评价标准，同时也构成了系统完整、逻辑严密、相互贯通的理论框架体系。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》从“机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”五个维度构建了优化协同高效理论的核心框架要素。2023年党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》进一步将核心框架要素提炼为“在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”四个维度。经过党的十九大以来两轮机构改革实践，“机构设置—职能配置—体制机制—运行管理”四位一体核心框架展现出较强的理论解释力和实践指导性，有助于深刻理解把握党和国家机构改革的理论逻辑，也为继续深化机构改革提供了操作指南。

“机构设置更加科学”的理论内涵主要是指机构设置要遵循科学合理、权责一致的基本规律。第一，机构设置的重要判断标准在于某方面事务在党和国家机构职能体系中是否具有完整清晰且相对稳定的独立职能。对于随着经济社会发展而产生的新职能，能够由现有机构履行的一般不新设机构。第二，通过机构设置强化党组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党总揽全局、协调各方的统领性作用。健全党对重大工作的领导体制机制，确保党的领导全覆盖全贯穿。加大党政机构统筹设置力度，党的机构可以与职能相近、联系紧密的其他机构合署办公或合并设立，减少机构重叠、职能重复、工作重合。第三，机构应当遵循综合设置的基本原则，坚持大部门制改革方向，减少职责分散交叉问题。但也要避免陷入贪大求全的误区，区分综合管理部门和专业管理部门，机构宜大则大、宜小则小，关键是要符合实际、科学合理、更有效率。[16]

“职能配置更加优化”的理论内涵主要是指机构职能配置坚持“一类事项原则上由一个部门统筹”“一件事情原则上由一个部门负责”。前者最早出现在2008年国务院机构改革方案中，而后者则是2018年深化党和国家机构改革提出的创新理念，二者的共同目标是减少机构职责交叉分散带来的推诿扯皮、权责脱节问题。职责交叉是党和国家机构职能体系中的深层次矛盾问题，因组织机构职能分工产生，经济社会发展新形势新任务容易导致不同机构职责交叉矛盾加剧，具有历史性和长期性特点。实现一件事情原则上由一个部门负责，关键是对机构职能进行科学分析，明确“一件事情”判定标准，将分散于多个部门的同类型事务由一个部门相对集中履行职责。当然，由于机构职能分工的不可替代性，在完全意义上消除部门间职责交叉并不现实。对于确需由不同部门共同履行的职责，要坚持一类事项原则上由一个部门统筹，在编制各部门“三定”规定时明确管理流程和责任归属，避免权责脱节。

“体制机制更加完善”的理论内涵主要是指理顺党和国家机构职责关系，确保各类机构在党的集中统一领导下职能衔接、协同联动。党的十九届三中全会在总结以往正反两方面经验基础上作出重大决策，一些党中央决策议事协调机构的办事机构设在政府部门，“打破所谓的党政界限，同一件事弄到一块去干”[17]。加强党的职能部门归口协调管理职能，统筹本领域本系统工作，在有统有分、有主有次基础上实现跨部门职能衔接、目标一致、政策协同。在实践中要厘清归口领导和归口管理在内涵、方式和运行规则方面的区别。归口领导一般适用于党政不同性质机构，重点是党的机构加强对被归口政府机构重大决策、重大规划和重大事项的指导协调支持，不宜超越组织边界直接管理日常工作;归口管理一般适用于同类性质机构，重点是加强对被归口机构“三重一大”事项的统筹管理，不宜直接参与实施具体执行和工作推进层面的任务，尽可能减少不必要的重复性工作。

“运行管理更加高效”的理论内涵主要是指构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的高效能组织体系。优化党和国家机构职能体系是一个系统工程，党政军群各类机构都要根据职责分工履职到位，提高管理运行效率。中央与地方、地方与基层在机构职能关系方面要简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效能组织体系。省、市、县大部分党政机构应与中央保持基本对应，完成好机构设置的“规定动作”，确保上下贯通、执行有力。“基本对应”不等于机构设置“上下一般粗”，而是要根据各层级职责定位和工作重点明确上下级机构职能对接关系，保证中央决策部署的任务地方接得住、能落实。在确保党中央集中统一领导前提下，赋予省级及以下更多自主权，允许地方和基层因地制宜设置机构、配置职能实施“自选动作”。构建简约高效的基层管理体制，整合相关职能设立综合性机构，上下级机构对应关系上既允许“一对多”也允许“多对一”。统筹优化机构编制资源，坚持瘦身健体原则，精简规范党政机关人员编制，建设高素质专业化公务员队伍。

二、优化协同高效理论框架的实践路径：以2023年党和国家机构改革为例

党的二十届二中全会贯彻落实党的二十大精神，坚持问题导向，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，部署开展新一轮党和国家机构改革。运用优化协同高效理论框架从“机构设置—职能配置—体制机制—运行管理”等维度进行实证分析，有助于深刻把握新一轮党和国家机构改革的理论逻辑和实践路径。

（一）机构设置：加强党中央集中统一领导，提升政府机构执行力

⒈以加强党中央集中统一领导为统领，健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党总揽全局、协调各方的作用。本轮机构改革组建党中央决策议事协调机构2个、党中央职能部门1个、党中央派出机关1个、党中央办事机构1个（表1），着力加强党中央对金融、科技、社会工作和港澳工作等重点领域的集中统一领导。组建中央金融委员会作为党中央决策议事协调机构，负责金融稳定和发展的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进，实现了金融重大决策事权集中统一，有利于深化金融体制改革、防范和化解重大金融风险。改革将原国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室，进一步强化金融稳定和防范化解金融风险的综合协调职责，更好统筹金融发展与安全。组建中央科技委员会作为党中央决策议事协调机构，有效加强党中央对科技工作的集中统一领导，为统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革提供坚实组织保障。组建中央科技委员会有效解决了此前党中央设置中央教育工作领导小组作为决策议事协调机构，国务院设置国家科技工作领导小组作为议事协调机构，科技和教育领域决策体制不相匹配的问题。

本轮机构改革坚持问题导向，统筹设置党中央派出机关、职能部门和办事机构，推动实现党的领导全覆盖全贯穿。组建中央金融工作委员会作为党中央派出机关，统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，同中央金融委员会办公室合署办公。由于中央金融委员会和中央金融工作委员会职责联系紧密、工作对象重合，合署办公有利于整合资源力量、提高综合效益。组建中央社会工作部作为党中央职能部门，负责统筹指导信访、党建引领基层治理和社会领域党建工作，是优化党的社会工作职能体系的重大举措。此前，党的社会工作相关职能由组织部、政法委、民政部、中央和国家机关工委、国资委等部门分别履行，九龙治水、职责交叉分散问题较为突出。组建中央社会工作部标志着党的社会工作成为相对稳定且完整的独立职能，与党的组织工作、宣传工作、统一战线工作、外事工作、政法工作等一同构成党的工作体系。[18]新组建的中央港澳工作办公室在原国务院港澳事务办公室基础上优化充实职能，承担在贯彻“一国两制”方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实职责，有效加强党中央对港澳工作的集中统一领导。2024年3月，十四届全国人大二次会议表决通过的政府工作报告披露，新一轮机构改革中央层面基本完成。

⒉以提高政府机构执行力为目标，优化重点领域机构设置，加快建设法治政府。本轮机构改革组建国家金融监督管理总局，调整中国证券监督管理委员会机构属性，目的在于解决金融监管领域长期存在的突出矛盾和问题，提升金融监管法治化、专业化水平。长期以来，我国金融监管体制改革还不够彻底，防范金融风险问题突出。在混业经营大趋势下集中统一的金融监管机构和监管队伍仍不健全，金融监管部门职责边界不清，防范化解和处置风险能力亟待加强，银行保险和证券监管机构法律地位不明确，参公管理的事业单位履行监管执法权不符合全面依法治国要求。新一轮机构改革健全职责明确、依法监管的金融监管组织体系，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。2024年4月，国家金融监管总局县域监管支局统一挂牌，标志着金融监管垂直管理组织体系进一步完善，金融管理体制改革取得重要进展。此外，机构改革将中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，强化其资本市场监管职责。值得注意的是，本轮金融监管体制改革的一大突破是按照全面推进依法行政的要求将国家金融监督管理总局（原中国银行保险监督管理委员会）、中国证券监督管理委员会由参照公务员法管理的事业单位调整为国务院直属机构，从根本上解决此前金融监管法律授权不足问题，提高金融监管执法职责履行的法治化和规范化水平。

随着数据要素在经济社会发展进程中作用日益凸显，现行多头分散的数据管理体制与构建新发展格局、推动高质量发展的要求不相适应。本轮机构改革在前期地方经验探索基础上组建国家数据局，相对集中数据资源整合共享和开发利用方面顶层设计、战略规划、统筹协调和组织实施等职能，有利于破解长期以来数据管理体制职责交叉分散、多头管理等问题，对于统筹数字中国、数字经济、数字社会建设具有重大意义。国家数据局主要职责聚焦于数据基础制度建设、数据资源整合共享和开发利用，将有力推动数据要素市场化改革，提升数据整合共享水平，释放数据资源价值红利，使“数字”成为经济社会发展的最大增量，为实现经济高质量发展、国家高效能治理、人民群众高品质生活赋能增效。2024年4月全国数据工作会议披露，数据工作体系初步成型，31省（区、市）和新疆生产建设兵团均已完成数据管理机构组建，独立设置机构的有26个，加挂牌子的有6个。

整合农业农村部和国家乡村振兴局机构职责，不再保留单设的国家乡村振兴局，是加强党对“三农”工作的全面领导、强化乡村振兴领域机构职能的重要举措。完成全面建成小康社会历史任务后，原国务院扶贫办重组为国家乡村振兴局，在实际运行中农业农村和乡村振兴部门职责交叉重叠问题较为突出，统筹协调体制机制不顺。本轮机构改革明确要求将各级乡村振兴机构职责划入同级农业农村部门，自上而下整合工作力量，健全农业农村（乡村振兴）大部门体制，彻底解决农业农村和乡村振兴部门工作职责交叉、工作对象重合等矛盾问题，有利于加强力量资源统筹，更好推动以乡村振兴为重点的“三农”各项工作。

（二）职能配置：优化和完善重点领域党委政府部门职责体系

政府职责体系指的是政府及其部门所履行的法定职责的有机整体，主要包括横向政府职责体系和纵向政府职责体系。[19]优化政府职责体系的基本思路是根据经济社会发展需要以及推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，对政府及其部门职责进行梳理整合、确权归位。[20]本轮机构改革从配置新创设职责和划转现有职责两个方面优化完善重点领域党委政府部门职责体系。

坚持问题导向赋予中央社会工作部和科学技术部新创设职责。《党和国家机构改革方案》明确提出，组建中央社会工作部负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理等。这三项职责此前在中央部委层面并未作出明确规定，属于新创设职责。本轮机构改革前，国家信访局由国务院办公厅管理，但实际上两个机构之间的业务关联度较低。指导人民建议征集工作此前在地方层面多由信访部门承担，但国家信访局“三定”规定中并无此项职责。党建引领基层治理是党的十八大以来的社会治理领域的实践创新，多由地方党委组织部门牵头推进，但并未正式写入部门“三定”规定。赋予新组建的中央社会工作部三项新创设职责，是根据地方实践经验对党的社会工作机构职能体系的充实完善，有利于新组建部门履行职能发挥作用。本轮机构改革重新组建科学技术部，整体承担中央科技委员会办事机构职责，强化其推动国家科技创新的战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，能够有效贯通决策执行链条，加快实现高水平科技自立自强。

坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责原则，在社会工作、科技管理、金融监管、数据管理和老龄工作等领域调整划转现有职责。中央社会工作部划入民政部指导社区治理、拟定社会工作政策等职责，划入中央和国家机关工委、国资委党委和归口承担的全国性行业协会商会党的建设职责，划入中央文明办全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责。重组后的科学技术部作为国家科技创新“总体设计部”更多承担宏观管理职责，将科技促进经济社会发展的具体管理职责划转至国家发改委、农业农村部、生态环境部、卫健委和人社部等部门，通过“抓大放小”更好统筹调动各方面力量，理顺科技领导决策和管理执行体制。2023年10月，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整工业和信息化部职责机构编制的通知》要求，科学技术部的高新技术司、25名行政编制、4名司局级领导职数，成果转化与区域创新司6名行政编制、2名司局级领导职数划入工业和信息化部。国家金融监督管理总局划入中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，划入中国证券监督管理委员会投资者保护职责，统一履行金融消费者投资者保护职责。中国证券监督管理委员会划入国家发改委企业债券发行审核职责，统一管理公司（企业）债券发行审核工作。国家数据局划入中央网信办数字中国建设政策制定、统筹协调等宏观管理职责，划入发改委统筹推进数字经济、推进数据要素基础制度建设等职责。民政部划入国家卫健委组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施，承担全国老龄工作委员会的具体工作。通过职责调整划转，上述领域减少了职责交叉分散和多头管理问题，构建职责明确、依法履职的党委政府部门职责体系取得新进展。

（三）体制机制：理顺党政机构职责关系，健全归口领导管理运行机制

完成组织架构调整只是机构职能体系的“物理变化”，要实现“化学反应”仍需注重在体制机制层面理顺各类机构之间的职责关系。本轮机构改革在归口领导、归口管理和隶属关系调整等方面优化党政机构职责关系，有效促进跨部门之间职能衔接、协同联动，具体体制机制改革举措参见表2。

中央社会工作部统一领导国家信访局，国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构，是加强党的职能部门归口领导协调的改革举措。信访工作是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是党的群众工作的重要组成部分。中央社会工作部作为党中央职能部门归口领导国家信访局，目的是在体制机制层面加强党中央对信访工作的集中统一领导，有利于提高信访工作在党和国家事业全局中的地位，更好维护人民根本利益。目前在中央国家机关层面明确归口领导关系的还有中央统战部统一领导国家民族事务委员会。实践中归口领导的运作方式主要体现为请示报告流程、干部人事管理、派驻纪检监察等方面，目标是健全职能部门与被归口领导单位权责明晰、协调一致、运行高效的工作机制。

组建国家数据局由国家发改委管理，是本轮机构改革实施归口管理的重要举措。国家数据局相对集中数据行政管理职能，重点履行顶层设计和统筹协调类宏观管理职责，对于解决数据行政管理职责多头管理、交叉分散等问题有积极意义。[21]但国家数据局作为副部级国家局履行宏观管理职责会出现统筹协调力度不足问题。由国家发改委管理国家数据局就是要发挥主管部委宏观管理和经济综合部门的权威性和影响力，在确保国家局专业性的基础上增强数据管理职能履行的统筹协调力度。此外，中国老龄协会改由民政部代管，科学技术部所属中国农村技术开发中心等事业单位划入其他有关部委，属于部委代管和管理的事业单位隶属关系调整。

国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构，有利于理顺知识产权管理体制，提高知识产权创造、运用、保护、管理和服务水平。2018年机构改革重新组建国家知识产权局，整合原国家知识产权局的职责、工商行政管理总局的商标管理职责和质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责。在实际运行中，除商标、专利执法与市场监管综合执法联系紧密外，知识产权管理和服务与市场监管部门主要职责关联度较弱，与科技部门主要职责关联度较强。将国家知识产权局调整为国务院直属机构彰显了加快推进创新型国家建设，更好推动高质量发展和高水平对外开放的战略意图。

（四）运行管理：统筹中央与地方机构改革，精简人员编制建设高效能组织体系

本轮机构改革在运行管理层面突出强调机构职能体系的系统性、整体性、协同性，统筹中央和地方、统筹垂直管理和分级管理、统筹优化机构职能和精简人员编制，推动构建运行顺畅、充满活力、令行禁止的高效能组织体系。针对地方机构改革，明确部署必须完成的“规定动作”和地方应当因地制宜结合实际完成的“指定动作”，在保证党中央令行禁止前提下发挥地方自主权，调动地方积极性，合理设置各级机构和配置职能。

省、市、县级党委组建社会工作部门与中央社会工作部对应，是中央明确部署本轮地方机构改革统一执行的“规定动作”。各级党委社会工作部是负责党委社会工作的主管部门，行使相对独立的管理职能，制定社会工作领域政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作。党的社会工作机构设置和职能配置事关党中央集中统一领导，事关统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，必须自上而下统一部署、统一设置。组建地方社会工作部主要参照中央社会工作部机构设置和职能配置模式，按照改革方案要求相应划入同级党委组织部门的“两新”工委职责，确保党中央令行禁止和全国政令统一。部分此前已经设置党委社会工作机构的省市，根据新一轮机构改革精神重新组建机构，在保证机构职能同中央基本对应的前提下适当配置地方特色职能。2024年2月，全国社会工作部部长、信访局局长座谈会召开，全国所有省份均已组建党委社会工作部门并开始全面履行职责。此外，改革方案明确要求地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，省、市、县级乡村振兴机构职责划入同级农业农村部门。

省级科技部门、省级政府数据管理机构结合实际组建和调整职责是中央赋予地方机构改革一定自主权的“指定动作”。由于各省市科技资源、产业结构和数字化治理水平差异明显，省级党委科技领域议事协调机构、地方政府科技部门、省级政府数据管理机构并不要求与中央“上下一般粗”完全对应设置。“结合实际”的要求允许地方不照搬中央层面机构职能配置方案，根据所在领域前期机构运行实际情况和不同层级党政部门职责定位统筹考虑，分类分层实施改革。全国各地探索形成数据管理机构设置多种模式，截至2024年7月，北京、河北、内蒙古等地组建政务服务和数据管理局，新疆维吾尔自治区组建数字化发展局，海南、江西等地组建省数据局在省发改委挂牌。

此外，本轮机构改革统筹推进中国人民银行分支机构改革，实施扁平化、规范化管理。调整中国人民银行地方分支机构管理体制，撤销大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部、省会城市中心支行和县级支行，根据省级行政区划设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。改革后人民银行管理体制调整为“总行-省级分行（计划单列市分行）-地（市）中心支行”三级架构，通过减少管理层级提高运行效能。

在人员编制方面，《党和国家机构改革方案》明确要求，中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。2023年7月，精减中央和国家机关各部门编制任务已经完成。地方层面党政机关人员编制精减由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定，对县、乡两级不作精减要求。

三、优化协同高效理论框架的价值意蕴与启示

（一）为推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的公共组织变革提供理论基础

坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党的一项重大战略任务。深化党和国家机构改革对国家治理组织结构和管理运行体制进行系统性、整体性重构，是推进国家治理体系和治理能力现代化的集中行动。作为一种公共组织变革的实践形态，党和国家机构改革既遵循全球公共部门改革的一般规律和共同特征，更体现出中国特色社会主义制度的鲜明特色。优化协同高效是在系统总结组织管理基本原理基础上立足中国国情和实践经验创立的机构改革自主性理论，为我国的公共组织变革提供了本土化理论基础。优化协同高效理论框架的主要理论创新在于突出强调以坚持党的全面领导为统领的整体性治理理念，明确提出构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的机构改革目标，科学提炼“机构设置—职能配置—体制机制—运行管理”四大维度理论框架体系。党的十九大以来两轮党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验，充分证明了优化协同高效理论框架的理论解释力和实践指导性。

（二）为建立符合时代要求的党和国家机构职能体系主体框架提供操作指南

面向全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的新时代新征程中心任务，党和国家机构设置和职能配置与统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，与实现00IUPtOm1jgRgebY6wulAQ==国家治理体系和治理能力现代化的战略目标还不完全适应，与贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的实际需要还不完全适应。深化党和国家机构改革是一项长期的战略任务，优化协同高效理论为建立党和国家机构职能体系主体框架提供了操作指南。新时代党和国家机构改革坚持贯彻优化协同高效理念，统筹党政军群各类机构改革，一体化推进中央和地方机构改革，系统性重构党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系，党和国家机构职能体系的“四梁八柱”得以确立，国家治理体系的组织架构和运行机制不断完善。以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，党中央集中统一领导和体制机制更加健全，政府机构设置和职能配置更加合理，群团组织政治性、先进性、群众性进一步增强，武装力量体系战斗力进一步提升，党集中统一领导下各类机构协调配合、一致行动，深化党和国家机构改革形成总体效应、取得总体效果。

（三）为科学判断机构改革成效和持续优化党和国家机构职能体系提供评价标准

如何判断机构改革成效是一个全球性难题，目前在理论和实践上缺乏一个公认的科学合理、简便易行的评价标准体系。习近平总书记明确指出：“优化协同高效不仅是这次深化党和国家机构改革的原则要求，也是衡量改革能否达到预期目标的重要标准。”[22]这一重大判断确立了党和国家机构改革成效的评价标准，以是否达到科学合理、权责一致评价机构职能优化成效，以是否达到有统有分、有主有次评价机构职能协同成效，以是否履职到位、流程通畅评价机构职能履行效能。优化协同高效评价标准打破了既往“精简高效统一”原则指导下机构改革的“精简—膨胀”循环，根据党和国家事业需要，机构职能该精简就精简、该加强就加强，不再为了精简而精简。在优化协同高效定性评价指标基础上，可以围绕“机构设置—职能配置—体制机制—运行管理”四大维度设置量化评价指标，进一步构建定性和定量相结合的综合评价体系。党和国家机构属于上层建筑，必须适应经济基础的发展和变化。随着经济社会发展面临新形势新任务新挑战，作为上层建筑的党和国家机构职能体系要适应新的要求不断进行改革。机构改革不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，是一项在继承中发展、在发展中创新的事业。优化协同高效理论框架将在实践中长期坚持、不断发展，为持续推进党和国家机构职能体系改革提供目标指引和行动指南。

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Optimization Synergy and High-efficiency： The Independent Theoretical Framework for the Institutional

Reform with Chinese Characteristics

——Take the Reform of Party and Government Institutions

in 2023 As an Example

Zhang Ke， Liu Xinyue

Abstract： Optimization Synergy and High-efficiency is the independent theoretical framework for understanding the institutional reform with Chinese characteristics in the new era. It follows the basic principles of organizational management and demonstrates the theoretical contribution of the independent local knowledge system of China’s institutional reform. The study elucidates the theoretical connotation and core framework of optimizing， synergizing， and enhancing efficiency， conducting an empirical analysis of the party and state institutional reform plan in 2023 from dimensions such as “institutional setup， function allocation， system mechanisms， and operational management.” The study finds that this round of institutional reform has strengthened the centralized and unified leadership of the Party Central Committee in terms of institutional setup， improved the leadership system and mechanisms for major work， and enhanced the execution force of government institutions. In terms of function allocation， it has optimized and perfected the responsibility system of party committees and government departments in key areas， reducing the issues of overlapping responsibilities， dispersion， and multi-headed management. In terms of system mechanisms， it has clarified the responsibility relationships between party and government institutions and improved the leadership management operation mechanisms. In terms of operational management， it has coordinated the central and local institutional reforms， streamlined personnel establishment， and built an efficient organizational system. The value implication of the optimization synergy and high-efficiency theoretical framework lies in providing a theoretical basis for the transformation of public organizations in the process of advancing the modernization of the national governance system and capabilities， providing an operational guide for establishing the main framework of the party and state institutional function system， and providing evaluation criteria for scientifically judging the effectiveness of institutional reforms and continuously optimizing reforms.

Key words： optimization synergy and high-efficiency; instiutional reform; institution establishment; function configuration; national governance

（责任编辑：董博宇）

作者简介：张克，管理学博士，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部副教授，中共新疆维吾尔自治区委员会党校（新疆维吾尔自治区行政学院）公共管理教研部副主任（援疆），硕士生导师，研究方向为国家治理、党和国家机构改革;刘馨岳，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部硕士研究生，研究方向为国家治理、党和国家机构改革。

基金项目：国家社科基金青年项目“推进党和国家机构职能优化协同高效运行改革研究”，项目编号：20CZZ004。