走向“简约的科层”:简约治理何以矫正基层形式主义

摘 要：“科层”是现代组织的基本样态，是行政组织运行规则的基本底色，也是行政人员行为选择的基本逻辑。繁文缛节是科层制运行异化的集中体现，尤其反映在科层的终端——基层，与形式主义的滋生密切相关。如何在科层运行中摆脱繁文缛节、矫正形式主义，成为当前基层治理绕不开的现实之问。着眼于上级政府、基层群众和基层政府三类主体构建“结构—行动”分析框架，探寻基层形式主义的发生机理和治理机制。研究发现，在科层运行的压力结构下，上级政府、基层群众、基层政府内部都为基层运行带来了“逆向减能”并导致基层形式主义;而在简约治理结构下，三类主体都能为基层政府带来“正向赋能”并最终矫正基层形式主义。基层治理离不开科层运行，但科层运行必须走向“简约化”。要实现“简约的科层”，就要让上级政府放“心”，让基层群众享“惠”，让基层政府有“位”，减少繁文缛节、增加基层自主，强化正向赋能，最终让基层真抓实干。

关 键 词：科层制;简约治理;基层形式主义

中图分类号：D63;D261.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）10-0001-18

一、问题提出：科层运行与基层形式主义

基层是党和政府联系人民群众的纽带。基层治理是国家治理的基石，既具有实现国家意志的“国家性”，也具有实现社会意志的“社会性”。这就意味着，基层治理既是国家意志和社会意愿之间的“黏合剂”，也可能是二者的断裂层。[1]形式主义问题在基层的出现损害了党和政府的形象，增加了基层治理成本，甚至导致国家意志和社会意愿的断裂。[2]从党的十八大提出纠治“四风问题”到2019年被确定为“基层减负年”，再到2024年中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议的召开，既可以看到党中央对基层形式主义问题的深切关注和密集部署，也可以看到基层形式主义问题依然顽固存在。基层形式主义是指超越了基层治理需求、造成基层治理负担的形式性工作，它过度强调形式和程序，而忽视了实质和效果。[3]形式主义问题在基层的反复出现已经引起学界的广泛关注，目前有关基层形式主义产生逻辑和矫正措施方面的研究主要集中在以下方面。

基层形式主义问题的生成是多因素、多力量相互作用的结果。其产生逻辑主要包括两个方面：一方面，体制机制问题。基层形式主义问题的反复出现内生于科层制度本身[4]，是科层治理对简约治理自主空间挤占的结果[5]，是压力型体制下的制度性产物。科层治理职业化、制度化、去人格化等特性难以适应情况复杂、环境多变的基层社会，进而导致基层政府在科层治理过度挤压的结构下，出现过密治理[6]和大量的繁文缛节[7]，导致政府面临多重压力负担，最终采取形式主义等策略性行为。另一方面，行动者逻辑。形式主义和官僚主义问题的实质是主观主义、功利主义，根源是政绩jaoXd0TJEIgK6uV19Awfg/KXcHPR8arR3ErphjeG6nE=观错位、责任感缺失，具体而言，行动者“唯上唯书”的工作作风、倡导者和执行者之间的成本效益计算和利益博弈[8]、领导干部和工作人员理想信念薄弱、能力素养不足等[9]都是基层干部和工作人员自身的因素，也都会导致基层形式主义的出现。

治理基层形式主义问题应系统施策、标本兼治。与生成逻辑相对应，矫正措施也包括以下两个方面：一方面，完善体制机制。在探讨体制机制过程中，学者们展开了多维度的思考，如基于基层现状将“象限”概念引入基层治理场域进而提出的“象限治理”[10]，针对条块间的权责失衡提出协同治理的工作机制[11]，从“河长制”中探索演变而来的常规化运动式治理[12]，具有可控性、可调适性、网络化的“党政嵌入式韧性治理”[13]，以及超越科层化的简约治理[14]。另一方面，矫正行动者偏差。形式主义归根结底是行动者在既有环境下实施的一种行为，已有研究主要从内部、外部两个方面对行动者行为偏差提出矫正。从内部来讲，行动者自身应筑牢理想信念，树立正确的政绩观和服务观。[15]从外部来说，应该充分发挥社会监督机制以及政府的奖励机制作用，促进行动者改变错误的思想观念、纠正形式主义等偏差行为。[16]

有关体制机制的研究表明，超越科层化的简约治理由于具有整体主义、灵活性、自主性等特点，能够弥补科层治理的不足，适应基层治理的需要，实现对基层形式主义的矫正。黄宗智基于传统中国的基层治理实践，将传统乡村治理模式概括为“简约治理”，他认为以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政是对简约治理内涵的最好概括。[17]在此基础上，有学者基于新时期的社会背景指出“简约治理是指以党的领导为基础的、讲究实效、因地制宜、灵活变通、‘积极有为’的非正式治理模式”[18]，具有“简化科层组织结构、精简服务程序、避免规则和人力等正式资源的投入和依托非科层化的自治力量等功能价值”[19]，主张“根据整体性和类型化的思维简化管理和服务的流程，实现全方位、全过程和全领域的简约”[20]。在简约治理与科层治理的关系方面，中国的基层治理形态经历了由简约治理到科层治理的转变。[21]同时，科层治理的过度挤压，即正式权力主动、实质性介入的过程也是简约治理逐渐生成的过程。[22]由此来看，简约治理在科层治理成为主流前后具有不同的内涵。在简约治理与基层形式主义关系方面，基层形式主义问题是“上面千条线”和“下面一根针”的关系问题，基层治理的过度挤压导致简约治理功能无法发挥，即“下面一根针”无法完成“上面千条线”的任务，最终导致形式主义。[23]在简约治理与基层治理适配度上，“化繁为简、简而不少、简而高效”的简约治理能够适应基层治理情境，促进基层治理的现代化。[24]尤其在数字化转型背景下，不断变革的简约治理能推动基层的有效治理。[25]

综上，学界对基层形式主义问题的产生逻辑和治理措施、简约治理与科层治理以及基层形式主义关系等问题均形成了广泛的探讨，但仍存在一定的局限和研究空间。一是已有文献对基层形式主义生成逻辑的研究多从单一主体出发，如“上级政府-基层政府”“基层政府-基层群众”，缺乏多主体视角的整体性分析，未从基层总体运行状态上进行系统揭示。二是对简约治理矫正基层形式主义的研究仍集中在宏观层面，“为何能矫正”“如何去矫正”等深层具体逻辑仍未充分建构。鉴于此，笔者基于英国社会学家安东尼·吉登斯的结构化理论，将上级政府、基层政府和基层群众作为考察对象并构建“结构—行动”分析框架，试图揭示并回答以下问题：在科层治理挤压的结构下基层形式主义为何生成？在简约治理结构下基层形式主义为何能够被矫正？在“简约的科层”下基层形式主义如何才能被矫正？

二、基本观点与逻辑：“结构—行动”分析框架的构建

（一）结构：科层治理过度挤压与简约治理

英国社会学家安东尼·吉登斯的结构化理论指出，社会结构和行动者之间相互依存、相互影响、相互制约。社会结构是指在一定时空条件下社会再生产过程中反复涉及的规则（Rule）和资源（Resource）。[26]其中，结构的二重性指出，结构内在于行动者的行动之中，是行动者行动的桥梁和中介，对行动者具有使动性和制约性，在一定的社会结构下，行动者的行动才能成为可能。[27]基层形式主义问题的产生更多是由治理体制和结构的变化造成的。[28]依据结构内在于行动之中的观点，可以从基层的科层治理过度挤压结构和简约治理结构出发，探究结构如何对各行动主体产生影响、如何导致基层形式主义、如何矫正基层形式主义。

基层治理现状——科层治理结构的过度挤压。随着乡村治理现代化进程的加快，国家力量前所未有地进入到基层社会治理领域，治理重心逐渐下移，社会治理责任逐级下压，基层部门与干部承担的工作量在实际上远大于制度文件所要求的任务，大量行政任务的出现导致基层逐渐显露出浓厚的行政色彩，出现“科层治理”乃至“科层治理过度挤压”的现象。科层治理结构依据层级制、职责分工和纪律约束、控制等原则，具有精准性、明晰性和稳定性的优势特征，科层治理假定该结构下各个行动者均会采取理性的、井然有序的“设定行为”[29]，进而提高行政效率和行政质量。同时，科层治理结构下的“标准化_{n2yocYPbG0c0igAnzVV8XQ==}”主张能够弥补基层治理制度缺失的问题，是基层有效治理的规范支撑，有利于基层治理的现代化。[30]由此，从应然的角度看，科层治理结构的主张能够给基层政府带来“正向赋能”的影响。但是，随着科层治理在基层的逐步蔓延，“科层治理过度挤压”现象开始出现，科层治理结构的过度挤压导致基层政府面临的规则流程不断增加、工作中繁文缛节逐步出现，政府本身自主性空间逐渐变小等现象，导致上级政府、基层群众和基层政府在实践中选择的行为与科层治理结构下的“设定行为”产生偏差，最终给基层政府带来“逆向减能”的影响。

基层治理进路——“回归”简约，走向“简约的科层”。基层形式主义的根源在于科层治理对简约治理的挤压或替代。[31]解决形式主义的关键是减少科层结构对基层治理的干预，使基层回归到简约治理和科层治理之间的平衡。面对科层治理过度挤压下基层社会治理资源紧缺、繁文缛节增多、基层压力负担增强等现实情境，“简约治理半正式化、自主性、互动性和平衡性的核心要义能够弥补科层治理过度挤压的不足”[32]，使基层减少不必要的规则和流程、增加基层自主性的空间。同时，基于科层治理“专业性、稳定性、规范性”的治理优势，应该走向“简约的科层”，即通过“政府主导和群众主体结合的治理理念、政府能力和社会活力结合的治理能力、标准化和多形性结合的治理技术”[33]，在发挥简约治理效能的同时，保留科层治理的优势，从而使各个主体更好为基层政府“正向赋能”，矫正基层形式主义，实现对基层的有效治理。

（二）行动：上级政府、基层群众和基层政府内部

基层具有国家性、社会性和中间性等多重属性。[34]国家性是指基层作为国家治理体系的末端层级，是自上而下执行国家意志的“最后一公里”;社会性是指基层直接面向群众，会受到社会意愿的约束和内生规则的影响;中间性是指基层在实现国家目标和社会目标的同时，在二者之间寻求中间地带即平衡。基层治理最大的特点是既“接天线”又“接地气”，对上要贯彻党的路线方针政策，对下要领导基层，促进发展。基层政府至少面临完成好上级任务、管理好基层社会以及处理好组织内部三方面的任务。[35]基层形式主义是基层政策运行偏差的集中表现之一，是各相关行动者理性互动的结果。笔者将基层运行过程中涉及的主体概括为上级政府、基层政府和基层群众三方面，进而从行动层面分析基层形式主义的生成逻辑与矫正措施。

科层治理挤压下各行动者的行动逻辑溯源。基层治理逐步走向制度化和程序化，这在消除了一些不规范性行为的同时，也导致基层出现形式主义等弊病，给基层政府带来“逆向减能”的负面影响。在科层治理过度挤压的结构下，从上级政府角度来看，由于上级政府与基层政府之间存在信息不对称以及上级对基层政府的不信任，上级会对各项指标、流程进行细化约束，造成组织繁文缛节的出现。例如，利用数字化建设，加重基层政府的隐形负担，此时基层政府根据自身资源等情况进行博弈，这可能会出现过程导向、规则主义等错误理念，最终导致形式主义。从基层群众角度来看，基层政府与群众互动过程中出现的繁文缛节行为导致基层群众政治参与的负担加重，而且繁文缛节使政府办事效率降低，此时基层群众对政府的信任度、满意度降低，政治参与行为减少，社会性内生资源也相应减少。自身正式资源的不足加之社会资源减少，最终导致基层政府采取形式主义行为。从基层政府角度来看，繁文缛节等现象也对基层内部工作人员产生消极影响，影响其工作态度、热情和满意度，同时基层内部出现的专业化分工、部门主义等问题阻碍了各部门之间有效互动。政府内部职责不清、部门分割以及工作人员的消极态度都促使基层政府做出形式主义的反应。

简约治理下各行动者的行动逻辑重塑。简约治理结构适应基层复杂多变的特性，满足基层治理要求。因此，在简约治理下各行动者会做出有助于破解形式主义的行为，给基层政府带来“正向赋能”。从上级政府角度来看，在简约治理结构下，基层政府不必遵循复杂的制度和程序，优先用内部治理机制解决问题。例如，简约治理的数字化构建要求流程精简，这些都很好地克服了过程导向等错误理念的出现，减少上级政府增加“隐形负担”的生成空间，从而使基层政府有足够精力和时间解决基层问题，走出形式主义。从基层群众的角度来看，简约治理下基层政府的繁文缛节行为减少，使政府效率得到提高，同时也使得其有更多的时间和精力参与到基层治理过程中，群众对政府的满意度和参与率也随之提高，从而克服社会性内生资源不足的问题，破解形式主义。从基层政府的角度来看，简约治理下基层政府拥有更多的自主权，能够对基层进行整体性治理，发挥基层政府的政治统合功能，克服部门分割的弊端，发挥基层人员的积极主动性，进而破解基层形式主义。

基于以上基本观点和总体逻辑分析，构建“结构—行动”的分析框架（见图1），以上级政府、基层政府和基层群众为三类主体行动者，分析在目前基层的治理结构即科层治理过度挤压的结构下，上级政府、基层群众和基层政府内部如何对基层政府进行“逆向减能”最终导致基层形式主义，探讨在简约治理结构下，三类主体如何对基层政府进行“正向赋能”进而矫正基层形式主义，最终提出在“简约的科层”下如何发挥“正向赋能”、避免“逆向减能”，矫正基层形式主义。

三、“逆向减能”：科层治理挤压结构下基层形式主义的生成逻辑

基层政府形式主义行为的产生并非偶然，而是有着深刻的体制、社会以及内部根源。随着基层政府的管理范围和内容不断增加，国家力量越来越多地进入到基层治理领域，基层政府尝试通过科层治理“规范化、体制化和专业化”的结构优势来影响各行为主体的行为选择，使各个主体按照科层治理的结构要求选择符合规定的“既定行为”，最终提高基层治理效能。但是，科层治理结构在基层的过度挤压导致繁文缛节、过密治理等“病态”官僚制现象开始逐渐滋生蔓延，科层治理过度挤压的结构使各行动者在实践中的行为选择异化，与科层治理结构下规范的“既定行为”产生偏差，最终给基层政府带来“逆向减能”的影响，导致基层出现形式主义。要了解基层形式主义的生成逻辑，就要从科层治理过度挤压的结构出发，分析在此结构下的上级政府、基层群众和基层政府三类行动主体不同的行为选择以及这些选择如何对基层政府带来“逆向减能”的影响（见图2）。

（一）自上而下的“过度规制-表面服从”

基层政府是实现国家意志的“最后一公里”，作为国家治理体系的最低层级，基层政府负有贯彻国家目标、落实国家政策的责任，因此，其行为选择会受到上级政府的影响。从上级政府的视角来看，在科层治理过度挤压的结构下，上级政府“越管越多、越管越细”等“过度规制”现象给基层政府带来“逆向减能”的影响，导致基层政府选择“表面服从”等形式主义策略行为。

科层治理挤压下“管多管细”带来的“逆向减能”。科层过度挤压下，国家权力逐渐全面渗透到基层治理领域，在此背景下出现上级政府管的“更细更宽”、基层政府无“弹性空间”，面临“指标增加、注重细节”等增加负担现象。以考核为例，考核内容宽泛、考核方式繁多，同时，考核任务下发过程中还出现“层层加码”现象。尤其在推进数字化建设过程中，数字技术方便了上级政府的考核方式，但也隐藏了上级政府对下级的增负内容，导致考核广度和力度在层层运行过程中不断增加、考核的指标越来越多、越来越细，基层政府的隐形负担不断增加。考核任务在层层下落中出现的异化、基层治理弹性空间的压缩和基层政府“隐形负担”的增加，导致基层自主权受限，出现考核要求与自身能力不对等的情形。然而，出于各种内外部原因，基层政府除了完成考核任务之外别无选择，表面回应、形式主义成为最终可选择的策略行为。

科层治理挤压下“过程导向”带来的“逆向减能”。以规则、规范、流程为重心的“过程导向”的确能减少错误发生、提高治理效能，但在科层治理过度挤压下，组织运行和事务处理过分强调过程的重要性，导致增加流程和规则、注重细枝末节、考核关注留痕等异化现象。在科层治理过度挤压的情境下，各级政府都会不同程度地出现繁文缛节的行为，如不必要的规章制度、过多的流程设置等。以考核为例，上级的考核内容往往包括过程考核和结果考核两方面。过程考核对于上级政府而言有利于其全面了解信息、全程掌控问题发展状况、更好了解基层政府行为;对于基层政府而言，则能够实现责任规避、满足自身的政绩要求。因此，过程考核受到上下级双方的过度重视。上级政府为了更好了解情况，会不断细化流程、增加规章制度。基层政府在基层资源有限的条件下，会将资源和精力更多投入到满足“过程考核”的“材料生产”上，注重“细枝末节”，主动增加“工作量”，做好“表面文章”，最终导致形式主义。

（二）自下而上的“参与减少-应付回应”

基层治理是基层政府对基层社会的治理，也是对基层群众的治理，基层群众既是基层社会治理的受益者也是基层社会治理的参与者，因此，基层政府的行为选择会受到基层群众的影响。从基层群众的视角来看，在科层治理过度挤压的结构下，基层群众“参与降低、政府信任度降低”等“参与减少”现象对基层政府带来“逆向减能”，导致基层政府选择“应付回应”等形式主义行为。

科层治理挤压下“参与降低”带来的“逆向减能”。一方面，科层制的挤压导致基层政府出现较多繁文缛节行为，这些多余的流程、规则增加了基层群众参与的负担，使群众在与政府接触的过程中形成了负面印象，对政府的满意度降低，对政治参与行为产生消极抵触心理，这些负面心理影响着政府与基层群众的合作行为，最终导致社会内生资源即社会参与的减少。另一方面，随着社会的发展和进步，社会流动性增强，基层的熟人社会结构被打破。在半熟人或陌生人社会结构下，基层群众的陌生性导致该群体参与社会事务的减少，内生资源下降，很大程度上削减了基层的治理效能。同时，我国政府的权力在下放过程中遵循逐级递减原则，即基层政府本身拥有的国家资源相对较少，在基层服务职能和范围不断扩展的情况下，基层政府要解决的问题越来越多，由此，内生性资源的减少和国家资源的不足使基层政府面临“不得不完成任务”的困境时，不得不采取形式主义的策略行动。

科层治理挤压下“政府信任度低”带来的“逆向减能”。政府冗余的程序和规则会损害政府部门的形象，造成“基层政府-基层群众”的非良性互动，导致群众对政府的不信任感增加，对政府政策执行行为产生抱怨。[36]同时，社会主义市场经济的发展加速了基层群众自主性、自利性的觉醒，在政府信任减少的情况下，一部分群众出现经济理性过强、集体主义意识减少、甚至扭曲的情况，他们不满足于正常的现实需要，借助互联网平台等便捷化、随意化和非规范化的渠道表达其利益，甚至在表达过程中捏造证据、夸大其词。其目的是与基层政府进行博弈、争取更多不合理的利益，通过非理性、非客观内容的表达，损坏基层政府的公信力，使基层政府陷入“危险境地”。由此，基层群众对政府信任感的降低以及基层群众的自利性增加了政府开展工作的难度，对基层政府造成“逆向减能”，最终政府“被迫”选择“形式主义”的策略行为来完成上级的任务和满足基层群众的诉求。

（三）由内到外的“工作失调-繁文缛节”

基层政府在基层治理过程中除了会受到来自上级、社会群众的“逆向减能”外，还会受其内部治理过程出现的负面问题所影响。从基层政府内部视角来看，在科层治理过度挤压下，基层政府组织运行过程中出现的“激励失灵、信息烟囱”等现象对基层政府造成“逆向减能”，进而导致基层政府选择形式主义的策略行为。

科层治理下基层“激励失灵”带来的“逆向减能”。科层治理结构下的激励模式以理性原则为基础，未充分考虑除经济因素外的需求，同时，基层政府的正负向激励失灵影响了基层政府人员的工作态度。一方面，随着政府管理模式的改变，上级政府对基层运行管的越来越细、越来越宽、越来越密，工作过程中出现的繁文缛节、过分细化的信息填报等工作削弱了部分人员对工作的满意度和积极性，出现了“上级推一推、下级动一动”的消极倦怠现象。同时，基层财力有限而无法支撑充分的绩效报酬等物质方面的正向激励，基层晋升空间有限而不能有效支撑升职等精神方面的正向激励，人员退出机制的缺失导致负向激励的失灵。总之，物质和精神奖励等正向激励、惩罚等负向激励的失灵以及基层工作的繁琐性导致基层出现“出勤不出力、人在心不在”等精神溜号现象，最终滋生形式主义的行为。

科层治理下“信息烟囱”带来的“逆向减能”。科层治理挤压下基层政府出现的“信息烟囱”是指基层政府内部各部门、部分之间信息壁垒森严，政务信息等自搞一套、互不连通，不能相互协调开展工作的现象。随着科层制的不断嵌入，为适应上级任务发放的需要，基层设置了不同的职能部门，对基层人员进行了专业分工。专业化的分工、基层“信息烟囱”的出现以及条块分割下的部门主义观念，使得各部门间的政务管理系统彼此独立，信息交换与共享受到限制，这些都严重地阻碍了不同政府部门间的协同合作，甚至加剧了基层政府的繁文缛节行为。[37]总之，“信息烟囱”的出现和“部门主义”等观念的存在使基层政府的工作复杂性、重复性增加，迫使基层政府最终选择形式主义的策略行为。

通过深入分析基层形式主义的生成逻辑可以发现，科层治理模式并不完全适应基层社会的特性，出现为基层“减能”的负面效果。科层治理挤压下基层政府的形式主义行为，不仅会受到来自内部的组织自身的“逆向减能”，还会受到来自外部的上级政府和基层群众的“逆向减能”。基层治理结构的科层治理特征以及治理过程中的繁文缛节等现象对上级政府、基层政府内部以及基层群众都会造成消极的影响，反过来，这来自内外部的三重“减能”叠加，促使基层通过形式主义行为予以应对。

四、“正向赋能”：简约治理结构下基层形式主义的矫正机理

科层治理对基层治理的过度挤压导致基层现行的治理模式不能适应变迁和不确定性的基层社会，最终出现基层形式主义。新时期的简约治理是党领导的积极有为的非正式治理模式，具有整体主义、灵活性、自主性等特点，可以满足复杂多变的基层社会的治理需求，弥补科层治理过度挤压的不足，纠正各行为主体的行为选择，使各个行动者在实践中的行为选择能够给基层政府带来“正向赋能”影响，进而矫正基层形式主义。在简约治理结构下，上级政府、基层群众和基层政府三类行动主体对基层政府“正向赋能”，促进基层政府回归真抓实干的风气（见图3）。

（一）自上而下的“必要规制-切实服从”

与科层治理过度挤压的结构不同，简约治理在治理方式上强调实体治理，在治理优先性上强调优先使用内部调节机制，因此，在简约治理结构下，上级政府的行为选择将发生改变。从上级政府视角来看，在简约治理结构下，上级政府“管少管实、目标导向”等“必要规制”现象给基层政府带来“正向赋能”影响，促使基层政府选择“切实服从”等实质主义行为。

简约治理下“管少管实”带来的“正向赋能”。简约治理是党领导的积极有为的基层治理模式，它倾向于减少对基层政府、基层治理空间的干预。以考核为例，在该模式下基层政府的弹性空间将会逐渐增加，上级政府的考核内容将更加务实、繁文缛节的流程操作和“病态”的规则均会减少;同时，简约治理结构下组织的层级结构不断趋于扁平化，考核内容层层加码现象的滋生空间也大大减少;数字化技术将更少地出现异化行为、更多地发挥赋能优势，如基层政府能够积极利用数字化技术，提高自身治理能力和治理水平，助力政府完成各项治理任务。由此，考核要求与自身能力不对等的问题得到缓解，基层政府在面对上级政府“考少考实”的考核时，能够凭借自身的资源和能力完成上级的考核任务，做到切实服从上级要求，最终为基层形式主义的矫正赋能。

简约治理下“目标导向”带来的“正向赋能”。目标导向是指以实现特定的实质性目标为动力和方向，结果导向是指以取得的预期成效为标准，能够较好地矫正过程导向的异化。在治理形式上，简约治理主张“不必完全遵守正式制度和复杂程序”[38]，即在保证总体方向、大政方针正确的情况下，基层政府不必根据各个细化的指标去解决问题，落实政策，这防范了上级政府将“过程考核”作为考核中最为重要的一环，从而减轻基层政府的负担，使基层政府能够更好地深入基层、走向群众，摒弃过程导向的错误观念，更加注重实际效果。在治理优先性上，简约治理主张当基层发生问题时优先使用内部调解机制，当其失败或遇到申诉时，才会进入到正式机制治理过程。这就意味着基层政府在最初的政策执行、解决问题过程中，能够以问题意识为导向，没有过多的规则限制，可以放心大胆地深入实践，根据具体情况采取合适的、创新性的方法去解决问题，最终促进目标导向、结果导向的回归。

（二）自下而上的“参与增加-务实回应”

简约治理在治理资源上强调动员、凝聚国家和社会资源，在治理方式上主张实行“通情达理”的人格化治理方式，因此，结构的变化也会使基层群众的行为选择发生改变。从基层群众的视角来看，简约治理结构下，基层群众“协作治理、群众路线”等“参与增加”给基层政府“正向赋能”，促使基层政府选择“务实回应”等实质主义行为。

简约治理下“协作治理”带来的“正向赋能”。简约治理主张社会多元主体参与基层治理，利用社会内生资源为基层治理效果赋能。当前，我国基层政府需要解决的事情呈现出“多而杂”的趋势，由于资源的有限性，基层的治理负担越来越重。在国家正式资源不足以应对复杂基层社会的情况下，简约治理主张利用社会内生资源，让基层群众参与到基层社会的治理中。与基层政府的角色不同，基层群众作为政策的目标群体，对政策文件、政策执行过程和政策效果等有不同的理解。因此，以基层群众为代表的社会力量的政治参与，可以和基层政府的正式力量进行优势互补，弥补基层资源的不足，监督政府行为，提高治理的科学性和民主性，实现基层治理效能的提高。同时，简约治理主张人格化，基层工作主要是面向基层群众的工作，在简约治理人格化的理念下，基层政府能充分运用基层社会中的人情、关系等非正式规则，获得基层群众的共识与合作，基层群众也会由于这些“非正式伦理”主动参与到基层治理过程当中，提高政治参与率，从而构建国家与社会之间的良性互动关系，进而破解基层形式主义。

简约治理下“群众路线”带来的“正向赋能”。简约治理以“群众路线”作为主要工作方法，群众路线要求基层干部坚持“为人民服务”的理念、减少不必要的繁琐程序，提高基层群众的政府信任度。“从群众中来，到群众中去”的工作方法能够有效解决当前基层存在的透明度不高、问题解决周期长等影响群众政府信任度的问题。一方面，群众路线下基层干部能够切实深入群众之中，想群众之所想，基层政府能够利用互联网平台实时公开各种信息，提高信息的公开性和透明度，健全问题反馈渠道，改进问题反馈流程，最终减少组织对基层群众的繁文缛节。在该情景下，基层群众在与基层政府接触的过程中接受到简而高效的办事流程，改善了政府在其心中的形象，从而提高其对政府的信任度。另一方面，群众路线内涵“集中力量办大事”的优势，这将唤起群众的“集体主义”思想，使“集体主义”思想占据主导地位。此时群众将更注重社会的集体利益，从而增加对政府的认可度，提高对政府的信任度，最终给基层政府带来“正向赋能”的影响。

（三）由内到外的“工作稳进-真抓实干”

简约治理结构强调治理的整体主义以及基层享有的权力，在此结构下，基层政府内部的治理方式、运行机制将有所完善。从基层政府内部视角来看，在简约治理结构下，基层政府“有效激励、整体主义”等对基层政府进行“正向赋能”，进而促使基层政府选择“真抓实干”等实质主义行为。

简约治理下“有效激励”带来的“正向赋能”。简约治理的特点在于以灵活性的方式应对多变复杂的基层社会。一方面，简约治理主张赋予基层自主性，这表明基层政府不必再因上级繁文缛节的考核任务而“被迫”做出繁文缛节类的工作，减少了基层的工作负担，使其有更多的时间和精力去发挥自主性，进行创新性的工作和活动，提高基层群众的满意度和参与度，使群众对基层干部的认可度更高，从而提高基层干部的工作热情以及其对自身工作的满意度，最终认真对待工作，形成正向精神激励闭环，减少形式主义行为的发生。另一方面，简约治理模式使基层干部在拥有人、财、物权的情况下，能够根据基层实际情况，优化激励和考评机制，科学合理地设置考核内容，符合“考核少但考核实”[39]的原则，从而最大限度激发和调动基层的积极性和创造性，使基层干部的态度实现从消极到积极的转变，最终破解形式主义。

简约治理下“整体主义”带来的“正向赋能”。简约治理具有整体主义的工作特点，即简约治理要求在基层实现“结构、资源和功能”的整合与重组。一方面，伴随着治理重心的下移，基层政府将聚集更多的人、财、权资源，这些资源使基层政府能够依据基层事务的综合性和环境的复杂性，发挥政治统合能力，对问题进行全盘考虑和统筹兼顾，最终发挥其作为“一根针”的功能，实现低成本、高效率的简约治理效能。[40]另一方面，整体主义倡导对部门之间和部门内部进行结构和功能的整合。这意味着简约治理突破了部门间信息藩篱，使部门间的联系更加紧密，更有利于不同部门之间的交流与协作。[41]同时，也意味着基层政府内部的上下级关系从“命令-服从”的支配型关系转变为“号召-动员”的协作型关系，提高了组织成员的参与感和认同感，利用精神激励的方法实现部门内部“心往一处想、劲往一处使”，敢担当、敢担责，提高团队凝聚力，最终破解形式主义，使基层政府切实做到真抓实干。

总之，简约治理是党领导的以灵活自主性、整体主义等为特点的非正式治理模式。该模式注重删繁就简、去芜存菁，通过人格化、精简化等方式解决基层复杂问题，达到改善工作生态、优化工作流程，提高治理效能的效果，适应基层社会的特性，满足基层社会的治理需求。简约治理克服了科层治理在嵌入基层场域过程中出现的一些弊端，化三重“减能”为三重“赋能”，有效破解基层形式主义的问题，促使基层政府真正做到真抓实干。

五、“简约的科层”：基层形式主义的矫正路径探索

从整体上来看，目前国家的正式权力以直接、实质性的方式主动介入到基层之中，这在保证组织稳定有序运行的同时也出现了繁文缛节、过密化治理、形式主义等现象。基于以上分析发现，基层滋生的形式主义问题在一定意义上是科层治理与简约治理的关系问题，国家权力在基层场域的过度挤压使简约治理无法运行，进而导致形式主义问题的出现。因此，基层治理的方向便是“简约的科层”，即在保证基层组织稳定的前提下，通过简约治理来优化科层运行，提高基层的治理效能。就政府组织机构内部来讲，上级政府应进一步简政放权、为基层减负增能，基层政府也应自觉减少内部的繁琐程序和规则、激发组织内部活力。就政府组织与基层群众关系来讲，政府应该积极精简办事流程、提高办事效率，改善群众满意度，激活社会性内生资源，最终通过“标准化和多样化、专门化和综合性、政府主导和群众主体”的结合，促使各行为主体做出规范的、符合预期的行政行为，为基层政府赋能，矫正形式主义，提高治理效能。

（一）让上级政府放“心”：改过程控制促上级放权

坚持“管少管实”，增加基层的弹性空间。科层治理过度挤压的结构下，各级政府基于“政绩”等需要，都会出现“越管越多、越管越细”等现象。对此，应该发挥简约治理模式组织层级扁平化等特点和优势，释放基层自主性空间。一方面，上级政府在下达任务过程中应该减少对任务指标的不合理分解和自我加码行为，防止任务在下放过程中出现“异化”甚至“变质”，同时利用数字化技术促进考核向“少而实”方向发展。另一方面，上级政府应该提高自身的领导能力，在政策目标设置等方面应该深入基层，与基层政府、基层群众交流，聚焦关键、要害问题，结合实际情况设置符合基层实际情况的目标，在把握好大方向的前提下，给予基层政府一定的弹性空间，拓宽基层政府发挥创造性执行行为的舞台，发挥基层工作人员的首创精神。

坚持目标导向和结果导向，切实解决实际问题。科层治理结构的过度挤压下，上级政府的考核会出现“唯过程论、事事看材料”等异化行为，这在很大程度上影响着基层政府行为。对此，应该采用简约治理中“实体治理”的工作方式，将工作导向变“符合上级规范”为“完成实际成效”。一方面，上级应合理设置考核内容，响应国家为基层减负的口号，减少不必要的、重复性的考核指标，降低对常规性工作的检查频率，合理调整结果考核与过程考核的比重，提高创新引导等弹性指标所占的比重。另一方面，在组织中倡导“实干之风”，减少不必要材料的提供，将基层政府有限的时间和精力从应付繁琐的工作程序和材料中摆脱出来，投入到深入基层群众、倾听群众声音和解决社会问题之中，切实做到为基层减负。

在这一过程中，也应该保留科层治理下的制度优势。考核指标的设置能够对各层政府实行必要的激励和监督，促进各级政府规范完成任务，因此，上级政府是不设置过多指标而不是不设置指标。同时，赋权不仅要求上级政府确保赋权精准精当，还要做好赋权后的监管工作。赋权的精准精当性随执行人员、执行环境等因素发生变化，这就要求上级政府提高政治站位和政治能力，根据管辖范围的具体情况确定合适的尺度，避免出现重视过度或不足的情况;赋权后的监督工作仍需要做到“无死角、无真空”，在发挥基层政府自主性同时也要确保其方式合法，不能迈过道德和法律红线。

（二）让基层群众享“惠”：改政府形象促群众参与

利用社会性内生资源，实现基层的共建共治共享。科层治理的过度挤压使得基层政府在社会治理中唱“独角戏”，社会力量逐渐退出社会治理的舞台。因此，应该借鉴简约治理“非正式化、人格化”的治理方法，将社会力量融入进基层治理场域中。一方面，基层政府应打破单一主体治理基层的格局，坚持多元主体共同参与社会治理，凝聚群众智慧、依靠人民群众解决基层矛盾、创新基层治理，提高基层群众的参与感和获得感。这就要求基层政府在治理过程中减少繁文缛节，提高办事效率，让群众想参与到基层治理过程当中。同时，利用基层群众优势，实现“单向管理”向“双向互动”的转变，唤醒人民群众“主人翁”意识，使其积极参与到社会治理的过程之中。另一方面，基层政府也应重视“人情”“面子”等非正式规则在基层社会中的作用，将正式规则和非正式规则相结合，充分利用社会性内生资源来巧妙解决基层难题、化解基层矛盾，最终实现简约治理运用较少的资源解决更多问题的治理优势。

坚持人民主体地位，以德法兼治提高群众认同感。科层治理过度挤压下基层政府会出现办事流程复杂繁琐、解决问题效率不高等现象，影响基层政府在基层群众中的形象，降低群众对政府的信任和认同。因此，基层政府应该坚持简约治理中“群众路线”的工作方法，做到“顺民意、暖民心、惠民生”，以德治和法治相结合的方法提高基层群众的认同感。一方面，坚持人民主体地位是中国共产党立于不败之地的强大根基，也是新时代倡导的“枫桥经验”的内在要求。因此，基层政府应主动深入到群众之中，倾听群众声音、了解群众诉求、解决群众问题，同时建立多元沟通渠道、健全问题反馈机制，及时了解和解决群众在生活中所遇到的问题。另一方面，基层政府在治理过程中应该坚持法治与德治相结合，在发挥法治的刚性强制作用的同时，注重德治的柔性引导作用，注重家风、村风和民风建设，使基层群众在倡导集体主义思想的环境下受到潜移默化、深远持久的影响，从而改善政府形象，提高基层群众对政府的认同感和信任度。

在这一过程中，应该保留科层治理下的效率优势。基层群众是否有足够的知识和精力参与到基层政府的治理活动过程中，基层群众的参与是否会造成基层政府决策迟缓，错过最佳决策时间等都是简约治理下多主体协作治理应该考虑的问题。因此，在群众参与过程中，基层政府应该合理设置参与程序，减少繁文缛节对其效率的影响;也要发挥政府的主导作用，引导群众获取公共知识、有序参与到公共活动之中，在保证将群众意见考虑在政策行动范围之内的同时，确保群众参与所消耗的时间和资源与解决问题的效率相匹配，保证政策、决策的及时性和有用性，发挥集中力量办大事的优势。

（三）让基层政府有“位”：改内部机制促基层实干

利用自由裁量权，发挥基层自主性。科层治理过度挤压下，上级政府管的“过宽、过紧、过密”，会导致基层政府机械式执行政策，最终出现政策执行“变形、变样”。因此，应该利用好简约治理下基层的灵活自主性，提高基层干部的积极主动性，鼓励创造性行为。在简约治理模式下，上级政府不会对基层政府进行全面控制，基层政府拥有一定的自由裁量权。一方面，基层政府在完成上级任务时应该充分发挥自主性，结合本地实际情况，选择合适的行动方案和考核监督机制，规范基层工作人员的工作行为，对基层工作进行全面、客观监督和考核，确保工作落实到位。另一方面，基层政府直接面对基层工作人员，能更好了解一线执行者的具体需求，在拥有自主性的情况下，能够设置更加科学的内部考核制度，发挥激励和惩罚机制的作用，提出更多具有针对性的奖惩激励措施，进而提高基层官员的工作积极性，改善工作态度，激发内生动力，让那些“想干事、能干事、干成事”的基层工作人员发挥应有的价值。

精简组织机构，加强部门间的联系。基层因公设职、专职专人的专业化发展的目的和初衷是提高政府的专业性和办事效率。但随着科层治理的过度挤压，基层政府中出现机构臃肿、部门主义等违背初衷的现象，与此相伴的是基层长期以来人力物力财力的不足。基于此，应该发挥简约治理“整体主义”的优势，对结构、功能和资源进行整合。一方面，基层政府应该按照“该合并合并，该重组重组”原则，对基层进行改革，减少不必要的、重复性的机构，利用有限的“人、财、物”资源，实行“整体主义”的治理，为基层治理赋能。另一方面，基层政府应该落实部门结构、功能和资源的整合，破除影响部门交流的障碍，提高组织成员之间的凝聚力;整合基层人财物和信息资源，优化资源配置，减少重复性工作。总之，基层政府科室的减少、工作人员的统筹使用以及工作的统一管理，既解决了基层资源不足的问题，也解决了部门之间“忙闲不均”的问题，符合基层实际。

在这一过程中，应该保留科层治理下的合法优势。下放权力并不是说事务的全权下放，若基层政府享有较大的自主性也会增加政策执行的风险，这就要求加强基层政府的业务培训，减少个人私欲对政策执行的影响，提高基层政府的业务能力和行政水平，使基层政府在面对权力下放时能够做到“接得住、用的好”，使其既能调动基层人员的积极主动性还能确保权力在制度的笼子里运行，保证权力行使的规范性。同时，在破除本位主义、实现整体主义治理的过程中也需要确定各自的职责和权限，防止出现职责不清、相互推诿的现象，从而让基层治理更有效。

六、余论

基层形式主义重视形式、不讲实效，只重显功、不重潜功，具有极大的现实危害。这种现象的出现是多方面因素共同导致的，既有基层干部政绩观错误、责任感缺失等主观行动者因素，也有基层治理结构不适合、机构设置不合理等客观体制因素。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求构建简约高效的基层管理体制，夯实国家治理体系和治理能力的基础，为简约治理提供了巨大的发展空间。本文基于英国社会学家安东尼·吉登斯的结构化理论，围绕“基层形式主义何以生成”“简约治理为何能矫正”和“简约的科层下如何矫正基层形式主义”三个问题，从“自上而下”的上级政府、“自下而上”的基层群众和“由内到外”的基层政府三个主体出发，剖析在目前基层治理结构即科层治理过度挤压结构下基层政府形式主义行为的生成机理，阐明简约治理结构如何通过作用不同主体克服科层治理的弊端、矫正基层形式主义，最终探索出合适的机制路径，使基层“进入”到“简约的科层”治理结构，将灵活性和原则性相结合，提高基层治理效果，为基层治理赋能。

需要指出的是，基层治理具有情况复杂性、环境多变性等特点，“老问题、新表现”的基层形式主义具有顽固性、反复性等特点，这决定了基层形式主义的矫正具有一定困难性，其在纠治过程中反复出现的“新表现”也决定了基层形式主义的矫正机制仍需不断探索和完善。简约治理具有灵活性、自主性和整体主义治理等特点，符合目前基层治理的需要，能够对基层复杂多变的环境做出及时的应对、能够有效规避科层治理的弊端，有助于矫正基层形式主义、提高基层治理效能。“简约的科层”是能够与基层治理需求相匹配、适应基层治理现代化体系的治理，这就要求上级政府在简政放权过程中把握尺度，做到“该管的还得管、不该管的就放权”;在破除上下级和同级之间的繁文缛节时，保留必要的程序和规则，确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的2b5923be5106f598d978846b4ccd9033f93252ae64ece502a36af946101ad379笼子里;在基层群众参与基层治理的过程中，既要保证决策的民主科学性，也要保证决策和执行的效率。通过分析基层政策执行过程中上级政府、基层政府自身和基层群众三类主体在不同治理结构下的行为选择，解释了基层形式主义行为的生成机理和矫正机制。但在不同地区，基层政府的治理能力、方式和水平有所差异，基层治理能力、治理资源和基层政府人员结构等因素的差异如何对三类主体的行为产生影响，会产生哪些影响是我们需要考虑的问题。简约治理在实践过程中必然也会遇到不同的问题，需要一定的时间去适应和磨合，如何更快更高效地使三类主体接受并适应该治理结构也是我们需要考虑的问题。同时，结构与行动的关系具有双向性，结构影响行动者的行为，行动者的行为选择也会反过来对结构产生影响。[42]笔者从基层的治理结构出发，仅对治理结构、行动者和行为选择进行了单一方向分析，即在深入分析不同基层结构下各个行动者的行为选择后，并未分析行动者的行为选择对基层治理结构产生的影响，因此在后续的研究中，需要围绕“行为对结构的反向影响”问题进行深入研究。另外，基层治理不单是国家力量对基层事务的治理，还包括村委会、居委会等群众自治组织对基层事务的治理。[43]虽然本文指出基层出现科层治理结构过度挤压的现象，在现实的基层社会治理中也出现“干部报酬财政化、班子选拔行政化以及村治事务政务化”等“科层化”的新变化，但这并不是指国家在基层社会建立了正式的行政管理体制，而是指“在基层社会事务的治理过程中遵循科层化的方式来执行国家意志、管理社会事务的一种现象”[44]。对于这些问题的研究和回答，既具有治理的现实必要性，又能使有关简约治理的研究更全面、更深入，推动简约治理迈向更高水平的发展，促进基层治理体系和治理能力现代化。

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Towards “Minimalist Hierarchy”： How to Correct Grassroots

Formalism through Minimalist Governance

Wang Chuncheng， Wang Haojie

Abstract： “Hierarchical hierarchy” is the basic form of modern organizations， the fundamental color of the operating rules of administrative organizations，and the basic logic of the behavior choices of administrative personnel. The red tape is a concentrated manifestation of the alienation of the bureaucratic system，especially reflected at the grassroots level，which is closely related to the breeding of formalism. How to break free from formalities and correct formalism in the operation of bureaucracy has become a practical issue that cannot be avoided in current grassroots governance. This article is based on the“structure-action”analysis framework of the superior government，the public at the grassroots level，and the grassroots government，exploring the mechanism and governance mechanism of grassroots formalism. Research has found that under the pressure structure of hierarchical operation，the higher-level government，the public at the grassroots level，and within the grassroots government all bring about“reverse energy reduction”and lead to grassroots formalism;Under a minimalist governance structure，all three types of entities can bring positive empowerment to grassroots governments and ultimately correct grassroots formalism.Grassroots governance cannot be separated from bureaucratic operation，but bureaucratic operation must move towards simplification. To achieve“minimalist bureaucracy”，it is necessary to reassure the higher-level government，allow the general public and grassroots people to enjoy benefits，give the grassroots government a place，reduce red tape，increase grassroots autonomy，strengthen positive empowerment，and ultimately enable the grassroots to truly implement practical measures.

Key words： hierarchical system; minimalist governance; grassroots formalism

（责任编辑：刘剑明）

作者简介：王春城，管理学博士，燕山大学公共管理学院教授，博士生导师，河北省高校人文社科重点研究基地——燕山大学县域振兴发展政策研究中心首席专家，研究方向为公共政策与公共治理;王号杰，燕山大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为基层治理。

基金项目：国家社科基金一般项目“巩固拓展脱贫攻坚成果的政策供给与系统治理机制研究”，项目编号：21BZZ057。