国家语言治理主体的构成及其角色定位与角色关系

摘 要： 国家语言治理主体结构是国家语言治理体系的重要论题。我国国家语言治理的主体包括处于领导地位、发挥方向引领和顶层设计作用的政党，处于主导地位、发布治理命令和处理治理事务的政府，以及参与语言治理的学校、市场、社会组织和公民个体。三类治理主体纵向上定位领导、主导、参与等不同角色，横向上主体多元、地位平等，纵横方向上的不同主体之间通过不同方式实现良性互动，建构纵向到底、横向到边的国家语言治理主体架构，保证治理效能提升。

关键词： 国家语言治理；治理体系；治理主体；治理现代化

中图分类号：H0-0 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.05.08

国家治理主体问题是国家治理体系的重要论题。前期关于国家语言治理主体的讨论主要在国家治理和语言治理两个层面上展开。国家治理的“治理体系和治理能力主体合一观”认为国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织和公民等构成国家治理主体。[1]国家文化治理的“宏观主体和具体主体分立观”认为国家治理的责任承担者和参与者，政府、市场和社会构成宏观主体，党和政府、事业单位、企业、社会组织（第三部门）与公民（含创作者）构成具体主体。[2]另有将国家治理的主体划分为政府、专家学者、私营企业、社会大众、基层组织（包括社区和村庄）、国内其他组织（包括新闻媒体、宗教组织、非政府组织等）、有交流合作关系的他国组织等类型的做法。[3]

语言治理研究的主体论均强调国家语言治理主体的多元性，但在具体构成的认识上仍存在分歧。语言规划观的治理主体论将语言文字行政部门、语言智库、学校、新闻媒体、语言类社会组织、公民个体纳入治理主体范畴。[4]边疆语言治理观认为，以国家为核心，结合市场、第三部门、公民等共同构成语言治理主体系统。[5]重大突发公共卫生事件应急语言治理观认为，国际组织、区域组织、国家、地区或机构、个人等构成语言治理行为主体。[6]语言治理综合观从国家治理的角度出发讨论语言治理的主体，认为语言治理的主体可以是政府，也可以是各类社会机构、民间组织，还可以是语言使用者、语言生活参与者的每一个公民个体。也有人认为语言治理的主体主要涵盖执政党、政府部门（比如外交部、民政部、工信部、国家语言文字委员会a72c1e2af0cc4a643f84719bf02af4b8、国务院侨办等）、司法机关（检察院、法院等）、社群团体（语言团体及与语言文字相关的社会团体）、企业（出版企业、人工智能企业、语言产业相关企业等）、媒体（传统媒体、新媒体等）、个体公民（知名人士、权威学者、普通大众等）等７类。[7]

各家虽然在关于当代国家语言治理主体必须多元化的问题上取得了共识，都认为多元主体之间地位平等、共治互动、协商沟通、合作对话，但在究竟有哪些行为者可以纳入语言治理主体范畴，不同主体分别充当什么样的角色，各类主体之间是什么样的关系等问题上还存在小异。小异不是小问题，主体不明、关系不顺、架构不清则可能导致责权模糊、互相推诿，降低国家语言治理效能。基于此，本文从国家治理综合观的角度，立足国家治理理论，讨论国家语言治理的主体构成、不同主体的角色定位以及不同主体之间的角色关系。

一、国家语言治理的领导者——政党

中国共产党是我国国家语言治理的领导者，是第一主体和核心，这是由我国的国体决定的，是人民意志的集中体现，也是当代国家语言治理的需要。

（一）中国共产党在国家语言治理中的领导地位

中国共产党在国家语言治理中的领导者地位是我国宪法赋予的。《中华人民共和国宪法》（2018修正）第一章“总纲”第1条明确：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”宪法是我国的根本大法，也是党和人民意志的集中体现。国家语言治理作为国家治理的一部分，是中国特色社会主义事业的重要构成。这就决定了中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，必然会领导我国国家语言治理实现现代化。

中国共产党在国家语言治理中的领导者地位也是当代国家语言治理的需要。国家治理研究认为，“现代国家治理体系的框架、要素及总体格局是在中国共产党领导下历史地形成和确定的，中国共产党的理论创新对现代国家治理体系的继续完善具有重要的理论导引功能”，[8]中国共产党“不仅规划了国家治理现代化的基本方向与路径选择，还为国家治理现代化提供了根本性、结构性的支撑”。[9]也就是说，中国共产党在我国国家治理的方向把握、路径选择、框架设计、理论支撑等方面都发挥着不可替代的领导作用，是国家治理的根本领导主体和根本推动力量。国家语言治理是国家文化治理的子系统，是国家治理的基本构成，因此，中国共产党必然在国家语言治理中发挥领导作用，处于领导者地位。

（二）中国共产党在国家语言治理中的方向引领和顶层设计作用

作为国家语言治理的根本领导主体，中国共产党以核心领导者和根本推动力量的角色发挥着方向引领和顶层设计的作用，这在我国宪法以及语言文字专门法中都有清晰的体现。

具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》（第53条）规定：各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。《中华人民共和国宪法》（1954，1975，1978，1982，2018）均规定：各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由；自治区、自治州、自治县的自治机关在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字；各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利；人民法院对于不通晓当地通用的语言文字的当事人，应当为他们翻译；在少数民族聚居或者多民族杂居的地区，人民法院应当用当地通用的语言进行审讯，用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件；民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。以宪法为根本依据的《中华人民共和国国家通用语言文字法》（2000）则在宪法的基础上进一步丰富了我国语言文字治理的内涵，除语言文字使用外，还明确并细化了国家通用语言文字的地位等问题，成为国家语言文字治理的法治依据。

宪法和其他基本法、专门法中关于语言文字的论述直接规定或引领了国家语言治理的方向，说明中国共产党在国家语言治理中发挥着顶层设计的作用。

二、国家语言治理的主导者——政府

政府既是国家治理的主导者，也是我国国家语言治理的主导者。国家治理研究表明，“没有国家行政系统的有效运作，就没有国家治理体系的有效运行”，[10]在政府治理、市场治理和社会治理三个重要的次级体系中，政府治理居于首位，[11]甚至有人认为“狭义上的国家治理体系一般是指国家的行政体系，又由于政府是行政体系的主体，因此也可以把国家治理理解为政府治理”。[12]可见，政府在国家治理过程中发挥着非常重要的作用，是国家治理的主导者。对于国家语言治理来讲，政府同样起着主导作用。语言治理研究者认为，语言治理的“机构体系构建”就是语言治理的政府体系，是政府建立的一套“自上而下的国家语言治理行政机构体系”。[13]也有人将政府部门列为治理主体之一，包括外交部、民政部、工信部、国家语言文字委员会、国务院侨办等部门以及司法机关（检察院、法院），均作为语言治理的主体。我们认为，作为国家语言治理主导者的政府、包括一整套的行政体系，是由国务院、国家语委和地方各级语委构成的垂直的治理系统。

（一）国务院

中华人民共和国国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，负有根据宪法和法律规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作等职责。

国务院作为国家语言治理政府体系中的最高执行机构，发挥着重要的作用。1956年1月28日国务院通过《国务院关于公布汉字简化方案的决议》《国务院关于推广普通话的指示》。1956年2月6日，国务院发布《关于推广普通话的指示》，在全国范围内推广普通话。这在新中国成立初期的国家语言治理中起到了非常重要的引领和指导作用。1985年12月，国务院将文字改革委员会更名为“国家语言文字工作委员会”，随之“文字改革”逐渐淡出人们的视野，拼音化方向也不再列入国家语文政策。机构改革和方向导引对国家语言治理意义重大。1998年，国务院批准设立全国推广普通话宣传周，有效推进了国家通用语言的推广。2021年11月30日，国务院办公厅发布《关于全面加强新时代语言文字工作的意见》（国办发〔2020〕30号），在肯定我国语言文字事业取得的历史性成就的同时，指出了国家通用语言文字推广普及仍不平衡不充分，语言文字信息技术创新还不适应信息化，尤其是人工智能的发展需求，语言文字工作治理体系和治理能力现代化水平亟待提升等问题，提出了坚定不移地推广普及国家通用语言文字、加快推进语言文字基础能力建设、切实增强国家语言文字服务能力、积极推进中华优秀语言文化传承发展、大力提升中文国际地位和影响力、加强组织保障等意见以及具体的目标和措施。这成为“新中国成立以来第一次以国办名义下发的全面加强新时代语言文字工作的指导性文件，对当前和今后一个时期的语言文字工作作出了全面系统部署”，[14]也成为新时代国家语言文字治理的纲领性文件。

（二）国家语言文字工作委员会

国家语言文字工作委员会是中华人民共和国国务院主管语言文字工作的组成部门。国家语言文字工作委员会的前身是成立于1954年12月的中国文字改革委员会，是中华人民共和国的国家文字改革机构，1985年12月16日更名为国家语言文字工作委员会。中国文字改革委员会的主要任务是对在中国大陆地区使用的语言文字进行规范化和标准化以及执行国务院所决定的对于文字使用方面的政策和法令。国家语言文字工作委员会的主要职能是拟定语言文字工作的方针、政策，制定语言文字标准，发布语言文字管理办法，促进语言文字的规范化和标准化。

国家语言委文字工作委员会（以下简称“国家语委”）由29个党政部门、社会团体等组成，依据“语委统筹、部门协同、专家支持、社会参与”机制开展工作。下设机构语用司、语信司负责承办国家语委布置的具体工作，语用所专门研究有关语言文字应用问题并负责出版《语言文字应用》杂志，语文出版社服务语言文字出版工作，同时设立国家语委咨询委员会、国家语委语言文字规范（标准）审定委员会、国家语委科研规划领导小组、全国推广普通话宣传周领导小组、外语中文译写规范和中华思想文化术语传播部际联席会议制度等议事协调及工作机构。语用司、语信司是国家语委的重要执行机构，语言文字应用管理司负责拟订语言文字工作的方针、政策和中长期规划，组织实施语言文字规范化工作，监督检查语言文字的应用情况，组织推行《汉语拼音方案》，指导推广普通话工作以及普通话师资培训工作，并承办国家语言文字工作委员会的具体工作。语言文字信息管理司负责研究并审定语言文字标准和规范，拟订语言文字信息处理标准，指导地方文字规范化建设，承担少数民族语言文字规范化工作，指导少数民族语言文字信息处理的研究与应用等工作。

1985年以来，国家语言文字工作委员会发布或联合发布了普通话异读词审音表、现代汉语常用字表、现代汉语通用字表、现代汉语通用字笔顺规范、普通话水平测试等级标准（试行）、通用规范汉字表、GF0019—2018国家通用盲文方案、GF0020—2018国家通用手语常用词表等一系列规范和标准，为有效实施国家语言治理提供了保障。国家语委制定颁行的语言文字规范标准、提出的构建和谐语言生活的语言文字工作目标、启动实施的推广普通话脱贫攻坚行动、打造的语言资源综合门户“国家语委语言资源网”、开展的城市语言文字评估工作、建设实施的“中国语言资源保护工程”等一直主导着我国的国家语言治理工作。

（三）地方语言文字工作委员会

地方语言文字工作委员会包括省（直辖市）级、市级以及县级语言文字工作委员会，是国家语言文字工作委员会在地方建设的语言文字治理机构，在不同层面上主导国家语言文字治理工作。

地方语言文字工作委员会的主要职责是负责地方的语言文字工作。例如，北京市语委办明确其主要职责是负责北京市语言文字工作，拟订语言文字工作规划，推广普通话和监督北京市国家通用语言文字的使用，指导普通话水平、汉字应用水平的测试工作，推动语言文字工作的信息化建设，承担北京市语言文字工作委员会办公室工作。云南省人民政府办公厅2019年将云南省语言文字工作委员会的工作职责调整为：组织实施国家通用语言文字工作有关法律法规、政策和规范标准；编制全省国家通用语言文字工作法规、标准及管理办法；协调、指导、管理和监督全省国家通用语言文字推广、使用；制定全省国家通用语言文字工作规划并指导实施；督促各级政府和有关部门、行业履行国家通用语言文字法律法规赋予的职责，协调指导全省国家通用语言文字规范化、标准化工作；组织推行《汉语拼音方案》，推进普及国家通用语言文字；管理和监督普通话水平测试工作。

截至2020年，我国建设了32个省级语言文字工作机构，“全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的省级语言文字工作机构（省级语委办的办事机构）中，行政独立的15个，行政合署的17个；共有专职工作人员87人，兼职工作人员65人……全国地市级语言文字工作机构（地市级语委的办事机构）中，行政独立的35个，行政合署的314个，事业独立的15个，事业兼管的63个，尚未正式成立机构的11个；共有专职工作人员333人，兼职工作人员762人。全国县级语言文字工作机构（地市级语委的办事机构）中，行政独立的47个，行政合署的1 174个，事业独立的80个，事业兼管的1 260个，尚未正式成立机构的773个；共有专职工作人员871人，兼职工作人员5 798人”。[15]各级地方语委在国家语言治理中发挥着上下沟通、主导一方的重要作用。

需要说明的是，国家语言治理的政府体系除上述专职部门外，还有其他一些部门或机构也在国家语言治理中发挥着重要的作用。例如，国家民族事务委员会的工作职责就包括“研究提出推进中华民族共有精神家园建设的政策建议，参与中华文化符号和中华民族形象建设；协调推动少数民族优秀文化传承保护和创新融合；指导少数民族语言文字的翻译、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作”。国家广播电视总局的职能配置中也包括“贯彻党的宣传方针政策，拟订广播电视、网络视听节目服务管理的政策措施，加强广播电视阵地管理，把握正确的舆论导向和创作导向；负责对各类广播电视机构进行业务指导和行业监管，会同有关部门对网络视听节目服务机构进行管理。实施依法设定的行政许可，组织查处重大违法违规行为；开展广播电视国际交流与合作，协调推动广播电视领域走出去工作，负责广播电视节目的进口、收录和管理”。这些不同层面上的各个部门的工作也与国家语言治理密切相关，但作为国家语言治理的主体，它们并非核心，也非主导，而是辅助性的主体。

三、国家语言治理的参与者——学校、市场、社会组织和公民

宽泛地讲，国家语言治理是一个全员参与的治理行为，一个国家内的所有单位、个体都处于国家语言治理之中，都是国家语言治理的参与者和践行者。考虑到不同行为主体在国家语言治理中的角色和作用不同，本文主要讨论学校、市场、社会组织和公民个体这四类具有代表性的主体。

（一）学校

我国教育体系中的各级各类学校都是国家语言治理的重要参与者、执行者。我国的教育体系按照学生年龄以及提供的教育类型，可以划分为基础教育和高等教育两大类。基础教育包括学前教育、小学教育和中学教育，高等教育包括大专院校、本科院校和研究生院。教育体系中的学校是国家语言治理的重要部门。

《中华人民共和国教育法》（2021修正）第12条规定“国家通用语言文字为学校及其他教育机构的基本教育教学语言文字，学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学。民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构，从实际出发，使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通用的语言文字实施双语教育”。《中华人民共和国职业教育法》（2022修订）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2018修订）、《中华人民共和国高等教育法》（2018修订）、《中华人民共和国义务教育法》（2018修订）、《中华人民共和国教师法》（2009修订）以及《中华人民共和国学位法》（2004）等也对学校教育教学语言以及学生语言能力等制定了相应的规定、提出了相应的要求。专门法《中华人民共和国国家通用语言文字法》第10条规Gxr2+ColZC7DX4py/HRwVA0SLOhXCmtR3U/nwTfT4kg=定：“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外。学校及其他教育机构通过汉语文课程教授普通话和规范汉字。使用的汉语文教材，应当符合国家通用语言文字的规范和标准。”我国现有的教育系统贯穿了公民成长的全过程，承担着语言教育的职责，成为国家语言治理参与者中非常重要的角色。

另一方面，我国的各级各类学校中聚集了大量的语言文字研究者，他们也在国家语言治理中充当着重要的智库角色，在语言立法、语言政策、语言规划等的制定和修订中起到了非常重要的作用。

（二）市场

狭义的市场是买卖双方进行商品交换的场所，广义的市场是以商品交换为基本内容的经济联系方式。市场参与国家语言治理主要表现为领导者或主导者对市场上的语言文字行为的规范引导以及市场行为对语言治理的积极反馈。因为市场与公民之间存在密不可分的关系，使得市场成为国家语言治理中不可忽视的重要参与者。

首先，市场是国家语言治理最广泛的参与主体。语言是人类最重要的交际工具，市场是商品经济背景下以交换为基本内容的经济联系方式，这就使二者之间紧密关联起来，也使市场成为国家语言治理最广泛的参与主体。市场与国家语言治理的关联方式纷繁复杂，我们以广告活动为例。《中华人民共和国广告法》（2021修订）对广告活动中的语言生活作出了相应的规定。其中，第9条规定广告不得有下列情形：（一）使用或者变相使用中华人民共和国的国旗、国歌、国徽，军旗、军歌、军徽；（二）使用或者变相使用国家机关、国家机关工作人员的名义或者形象；（三）使用“国家级”“最高级”“最佳”等用语；（四）损害国家的尊严或者利益，泄露国家秘密；（五）妨碍社会安定，损害社会公共利益；（六）危害人身、财产安全，泄露个人隐私；（七）妨碍社会公共秩序或者违背社会良好风尚；（八）含有淫秽、色情、赌博、迷信、恐怖、暴力的内容；（九）含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容；（十）妨碍环境、自然资源或者文化遗产保护；（十一）法律、行政法规规定禁止的其他情形。这其中既有对语言文字使用的规范，也包含对语言文字生活的引导，并从市场运作的角度出发，制定了广告行为规范、形成了监督管理办法、明确了法律责任和处罚追责措施。

其次，市场作为参与者为国家语言治理服务。广义的语言服务覆盖提供语言文字服务的所有领域。《中国语言服务发展报告（2020）》报告了“公共语言服务”（第二部分）、“语言教学服务”（第三部分）、“语言文化资源传承传播服务”（第四部分）、“语言技术服务”（第五部分）的状况，涉及公共区域领域语言指引、通用语言教育培训、国际中文学习网络资源、语言学习App、语言智能测评、机器翻译等内容。市场化的语言服务行为不仅可以服务国家语言治理，而且能够直接或间接服务于国家治理。另如，近年来的语言扶贫工作取得了长足进展，对促进乡村振兴起到了积极的作用，也对国家语言治理效能的提升产生了积极影响。

（三）社会组织

我国广义的“社会组织”是指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体，狭义的社会组织是指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织。社会组织是有别于党政机关、人民团体、事业单位、公司企业、基层群众自治组织的独立部门。社会组织在国家语言治理中发挥着重要的作用，其中最典型的包括语言学科学术团体和政府部门主导建立的各类平台基地。

语言学科学术团体区分为专业性学术团体和综合性学术团体、全国性学术团体和地方性学术团体。“中国语言学会”“中国民族语言学会”是综合性学术团体，“中国社会语言学会”“中国语文现代化学会”“中国音韵学研究会”“中国训诂学研究会”“中国古文字研究会”“中国修辞学会”“中国少数民族双语教学研究会”“中国写作学会”“中国逻辑与语言研究会”“全国高等院校文字改革学会”“全国中学语文教学研究会”“全国小学语文教学研究会”等是专业性学术团体。语言学学术团体为国家语言治理在提供智力支持、培养学术骨干、执行方针政策等方面发挥着不可忽视的作用。

我们将政府部门主导共建的各类平台基地也纳入社会组织范畴，是一类比较特殊的社会组织。它们往往由政府的特定部门组织发起，依托高校或科研院所等建立，在国家语言治理中发挥着很大的作用。2004年起，教育部语言文字信息管理司先后与北京语言大学共建“国家语言资源监测与研究中心平面媒体语言分中心”，与华中师范大学共建“国家语言资源监测与研究中心网络媒体分中心，与暨南大学共建“国家语言资源监测与研究中心海外华语研究中心”，与厦门大学共建“国家语言资源监测与研究中心教育教材语言分中心”，与国家广播电影电视总局总编室、中国传媒大学共建“国家语言资源监测与研究中心有声媒体语言分中心”。国家语言资源监测与研究中心致力于定量了解中国语言国情、监测汉语应用状况、规范引导语言生活、开发与利用海外华语资源、监测教材语言使用、检测有声传媒语言资源，为国家语言政策制定等提供了丰富的数据支撑和智力支持。

2020年起，教育部语言文字应用管理司根据《国家语言文字推广基地管理办法（试行）》（国语〔2018〕3号）启动国家语言文字推广基地建设项目，首批建设“中小学统编语文教材语言文字教育研究”等61个项目。国家语言文字推广基地是教育部立项建设的国家级语言文字推广基地，定位为新时代教育和语言文字事业高质量发展的重要支撑，在国家通用语言文字推广普及、中华优秀语言文化传承发展、语言文字咨政研究等方面能够发挥示范、引领、辐射作用的重要平台，成为国家语言治理的有力支撑。

（四）公民

公民是最广泛的国家语言治理的参与者，也是角色最复杂的主体，不同的群体以不同的角色参与国家语言治理。

公民中的知名人士往往会在国家语言治理中起到引领作用，他们的语言文字使用甚至会成为相应领域的标准来源。1956年2月6日，国务院发布了《关于推广普通话的指示》，在全国范围内推广普通话，其中中正式确定普通话“以北京语音为标准音，以北方话为基础方言，以典范的现代白话文著作为语法规范”；典范的现代白话文著作包括鲁迅的《狂人日记》、老舍的《骆驼祥子》、钱钟书的《围城》等。可见，以鲁迅、老舍、钱钟书等为代表的知名人士的语言文字使用对普通话的推广起到了非常大的作用。

公民中的权威学者在国家语言治理中既充当着重要的智库角色，也是治理理念和实践的积极的践行者和推动者。1951年6月6日到12月15日，《人民日报》连载吕叔湘和朱德熙两位先生的《语法修辞讲话》，这是新中国成立以后在党的领导下由专家实施的汉语规范化的一次成功实践，在普及语言知识、指导语言运用、提高语言能力、促进汉语规范化、推动语言文字现代化等方面，发挥了积极作用。《语法修辞讲话》不仅确立了结构、语义、表达相结合的研究路径，明确了语法的概念和范围，就词类等具体语法研究项目阐明了观点，对语法和逻辑的关系作出了说明，在语言规范方面，倡导结构、语义、表达全面规范的思想，坚持动态规范观、柔性规范观和约定俗成原则，是当时普及语言知识、提高群众语言能力的一次具有历史意义的尝试，也成为新中国第一次卓有成效的现代汉语书面语规范化工作。

普通大众是国家语言治理最广泛的群体，他们既是国家语言治理的客体对象，也是国家语言治理的服务对象。语言是人类最重要的交际工具，所有的语言治理问题都是交际者身上反映出来的问题，在这个意义上，普通大众成为国家语言治理的客体对象。国家语言治理的本质是服务，服务于特定交际领域的个体，在这个意义上，普通大众又成为国家语言治理的服务对象。普通大众通过执行法律、法规、规章、制度等进行领域语言管理、家庭语言管理，也通过反馈个人意见和建议等方式参与国家语言治理。

四、国家语言治理主体的角色定位与角色关系

语言治理主体多元化是共识，但关于不同主体的角色定位以及不同主体角色之间的关系的认识还有分歧。语言规划观认为语言治理需要政府、社会（非政府组织）和公民（个体）共同参与、共同发挥作用，政府主导，社会自治。[16]国家制度观认为语言治理的主体包括执政党、政府部门、司法机关、社群团体、企业、媒体、个体公民等不同类型，其中执政党是第一主体和核心，其他主体则是多元辅助主体。[7]这些讨论基本反映了我国国家语言治理的现实，也形成了一定的共识。笔者认为，国家语言治理的角色定位和角色关系可以概括为纵向角色定位、双向互动沟通、纵横建构框架。

（一）纵向角色定位

如前文所述，我国的国家语言治理主体主要包括三类：政党，政府以及学校、市场、社会组织和公民个体。政党是国家语言治理的中心、重心、核心，处于领导者地位，国家语言治理就是中国共产党领导下的国家语言治理。政府是国家语言治理的主导者，在中国共产党的领导下依法有序开展国家语言治理工作。学校、市场、社会组织和公民个体是国家语言治理的参与者，既是国家语言治理具体政策的执行主体，又享受国家语言治理的服务，并为国家语言治理贡献个人力量。这种角色分配是一种纵向的定位，反映的是领导者、主导者和执行者之间的垂直关系。笔者认为：首先，强调政府的主导地位和主导者角色是非常必要的，但务必突出政党的领导作用，“国家在场”的先导是政党在场。其次，务必突出角色定位的垂直特征。国家语言治理不同主体的垂直角色定位并非科层制，也不与现代治理的扁平化相矛盾。角色的垂直定位并不是单向指令，这与科层制不同。垂直定位只反映角色层级差异，更重视不同层级角色之间的互动，与扁平化思想恰好吻合。简单地说，纵向角色定位就是要实现“纵向到底”。

（二）双向互动沟通

双向互动沟通是指纵向上不同主体之间、横向上多个主体之间具有互动沟通的关系。

我国的政体决定了纵向上不同主体之间能够实现良性互动。《中华人民共和国宪法》（第2条）规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这就使得纵向上不同的三类主体之间具有了双向互动关系：一方面，党作为领导者引领国家语言治理的方向，政府主导语言治理行为，并通过政府直接治理和社会自治最终实现国家语言治理，这呈现为从上到下的指令。另一方面，学校、市场、社会组织和公民个体可以通过各级人民代表大会及其他各种途径和形式，将在国家语言治理活动中发现的问题、凝练的意见建议等反馈给主导者或领导者，这呈现为从下到上的反馈。从上到下的指令与从下到上的反馈集中反映了我国国家语言治理的政体优势。

主体多元和地位平等使横向同层多重主体之间形成良性互动沟通，这主要反映在参与主体上。学校、市场、社会组织和公民个体中，学校、市场和社会组织均有自身特有的运行模式，同时也形成了各自在国家语言治理方面的优势和短板。公民不仅以个体身份参加家庭的语言管理，还会以社会身份参与学校、市场或社会组织的语言治理。多元主体之间具有平等的地位，就使不同主体之间能够实现良性互动、优势互补。概括地说，正是因为实现了双向互动沟通，从而保证了“横向到边”。

（三）纵横建构框架

纵向的角色定位和双向的互动沟通共同构建了国家语言治理的纵横框架，这与科层制区分明显，也与西方现代治理的“国家退场”有本质区别。纵向到底不仅保证治理目标实现了由组织目标到次级组织目标，最终到个体目标的层层展开，而且保证了治理思想的统一。同时，由于不同层次主体具有互动性，也保证了治理目标、治理思想的科学性、客观性和针对性。横向到边不仅使国家语言治理成为政府治理和社会自治的共同行为，也使国家语言治理成功地避免出现“盲区”和“失控点”。纵向到底、横向到边的治理主体结构更加有利于提高国家语言治理效能。

五、结论

国家语言治理主体结构是国家语言治理体系的重要论题。我国国家语言治理的主体包括处于领导地位、发挥方向引领和顶层设计作用的政党，处于主导地位、发布治理命令和处理治理事务的政府，以及参与语言治理的学校、市场、社会组织和公民个体。三类治理主体纵向上定位领导、主导、参与等不同角色，横向上实现主体多元和地位平等，纵横方向上的不同主体之间通过不同方式实现良性互动，建构纵向到底、横向到边的国家语言治理主体架构，保证治理效能提升。

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