在新公司法实施条件下国有企业监事会改革的实施路径

摘 要：文章分析了在新公司法实施条件下，国有企业监事会改革的政策背景和国内外监事会监督的现状，并以国有企业F集团为例，具体分析并探讨了F集团的股权结构和公司架构情况，结合F集团实际情况，提出了改革监事会的具体路径和方式。

关键词：新公司法 监事会 审计委员会 国企改革 内部审计

中图分类号：F239 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）10-088-02

一、引言

2023年12月，第十四届全国人大常委会第七次会议审议并通过了对《中华人民共和国公司法》的修订。根据修订后的法律，自2024年7月起，有限责任公司和股份有限公司将不再强制要求设立监事会或监事。相反，这些公司可以选择由董事会内部设立审计委员会，由其承担原本监事的职责

2024年，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，深化国有企业监事会改革，推动国有企业不断增强核心功能、提高核心竞争力，国务院国资委根据新修订的公司法，积极推进深化国有企业监事会改革实施。在此背景下要求国有企业推动监事会改革工作，建立完善中国特色国有企业现代公司治理，加强党对国有企业的全面领导，把党的领导落实到公司治理各环节，坚持在法治轨道上推进改革，坚持稳妥有序、积极高效，做好国有企业监事会和监事取消工作，统筹整合相关职责，优化企业监督资源，健全协同高效的监督机制，增强国有企业监督的系统性、针对性、有效性，为做大做优做强国有资本和国有企业提供支撑保障。

二、目前监事会研究情况

（一）国外研究情况

随着企业规模的逐步增长，股东们往往缺乏足够的专业知识、经验或时间来直接管理公司的日常运营。为了保障股东资产的安全并确保对管理层进行有效的监督与制约，监事会的设立成为一种必要的制度安排。目前，以监事会设置情况，国际上存在两种公司治理模式，一种是美国模式国家，使用单层监督模式，也称为一元模式，不单设监事会，其监督方式是采用建设独立董事制度、设立由独立董事构成的董事会各类委员会来行使监督职权，例如审计委员会、提名委员会、薪酬委员会等。在这种模式下，股东选出董事作为代表投票表决管理事项，审计委员会中的成员由独立董事组成，进行专业化监督。这种一元治理结构效率高、成本低;另一种公司治理结构是二元方式，这种模式在德国和日本等国家较为常见，其特点是明确设立类似监事会的监督机构来执行监督职能。在这种二元治理体系中，董事会和监事会共同构成了公司治理的双层结构，各自承担不同的职责和功能。该模式下，德国模式属于垂直型公司治理结构，公司的内部监督主要由监事会负责，其权力和地位高于一般的经营管理机构，该经营管理机构可以是董事会也可以是监事会公开招聘的理事会，董事会或理事会需向监事会汇报工作，并对其负责，监事会拥有选举、评估以及解除董事或理事职务的权力。而在日本，采用的是并列型治理结构，股东会、董事会与监察人三方构成了公司的重要组织结构。另外，日本于2001年引入了美国式的独立董事制度，可以由公司自主选择采用监事会或者董事会下的审计委员会、薪酬委员会、提名委员会等进行内部监督。在一定的时间内，董事会与理事会必须向监事会汇报工作，并对其负责。监事会拥有选举、评估以及解除董事或理事职务的权力。

（二）国内研究情况

我国目前的监事会制度是汲取了各国的经验，形成了我国监事会的模式。新公司法发布以前，我国长期以来一直将监事会监督作为公司内部监督的主要手段，设置监事会或监事是注册成立公司基本要求，在形式上类似日本，董事会与监事会是平行的，对股东会负责，监事会既监督董事会也监督经理层，并且在公司法上赋予监事提起诉讼的权力。在监事会人员构成方面学习德国模式，监事会中既有股东监事又有职工监事。

然而，在实践过程中，上市公司在公司治理方面出现了问题，监事会大多没有及时发挥监督职能;在非上市公司尤其是中小企业，企业虽然按照公司法设置了监事或监事会，但也仅仅是为了遵守法律法规顺利完成公司注册登记，监事、监事会履行监督职能弱化。在国有企业监督管理中，一级或者重要骨干企业，由企业上级主管单位，如国资委、国有资本运营公司等外派人员担任监事，履行监事监督职责，一人兼职担任多家公司监事职责，存在无法长期在被监督单位工作，监事会知情权得不到保障，公司在重大经济决策上，监事会事前监督权被忽视，议案提前审阅权、列席参会权等相关权力无法得到保障，以及监事会职权行使方式僵化、独立性缺失、履职能力不足、履职动力不强等原因，导致监事会行使监督权力存在一定的现实困境。

为此，我国公司监督制度经历了一轮理论和实践层面的深刻反思后，在新修订的公司法中，对非上市公司在原有制度基础上进行了完善，对上市公司，借鉴其他国家的治理模式改革现有的监督体制，加强独立董事监督履职，对国有企业，尤其是国有独资公司，取消监事会，设立董事会审计委员会履行监事职能，通过与国资系统外部董事制度相结合，提高监督能力。

三、F集团基本情况分析

F集团是以生产某著名品牌白酒的酿造企业，是集白酒、大健康产业、产业链、文化旅游、产业基金于一体的省管重要骨干企业，主管单位为某省国有资产监督管理委员会，股权由某省国有资本运营公司和某省财政厅共同持股，设有履行审计委员会职能的审计与风险控制委员会以及独立行使内部监督职能的内部审计部门。

F集团共有30余家子公司，其中一家二级公司为国有控股的上市公司，遵循上市公司相关规定，设立了审计委员会和独立内部审计部门，F集团主要子公司均为该二级上市公司子公司，根据上一轮国有企业改革，基本完成了国有资产证券化。

为贯彻落实国务院国资委和省国资委关于实施改革的安排部署，结合新公司法第六十九条规定：“有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。公司董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员”。第一百二十一条：“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事”。第一百七十六条：“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事”的规定，有限公司、股份有限公司（含上市公司）可以按照公司章程的规定，在董事会下设审计委员会，审计委员会的成员由公司的董事担任，行使公司法规定的监事会相关职权，取消监事会或者监事。

本次新《中华人民共和国公司法》的修订，打破了原有董事会、监事会并列的二元治理结构强制性规范，不在强制公司设立监事或监事会，引入了单层治理结构，将审计委员会的设置定位为任意性规范，规定有限责任公司、股份有限公司可以按照章程的规定在董事会中设置审计委员会行使监事职权。据此，不应当简单的认为是审计委员会和监事会之间“二选一”模式，应当是只有在审计委员会成员由董事组成，并行使《中华人民共和国公司法》规定的监事会职权的情况下，才进行“二选一”，不设置监事会，形成单层治理结构。换言之，如果审计委员成员不是由董事组成或不行使《中华人民共和国公司法》规定的监事会职权的情况下，监事会应当保留，二者可以并存。基于此规定的解读，计划将所属单位分别考虑其改革路径方式。

四、改革策略与路径

（一）集团公司本部

根据新公司法关于国有独资公司的特别规定，国家单独出资的一人公司，应当撤销外派监事会，在董事会下设专门的审计委员会履行监事的相关职责。而F集团公司本部股权结构为某省国有资本运营有限公司持股90%，某省财政厅持股10%，股东有两名，不适用国有独资公司的特别规定，从股权控制角度看，仅适用国家全款出资公司的概念。但按照国资监管的要求，从最终实控人某省人民政府100%持股角度看，集团本部是参照新《中华人民共和国公司法》中关于国有独资公司的特别条款管理的“准国有独资公司”。参照执行新《中华人民共和国公司法》第一百七十六条关于国有独资公司的特别规定，在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使监事会职权，不再设监事会或者监事更为妥当，也符合相关改革政策。

（二）非上市公司的子公司

F集团公司下属有10家从事辅助业务于酿造主业的控股子公司，全部为一般有限责任公司，适用新《中华人民共和国公司法》第六十九条关于有限责任公司监事会的一般性规定，可以按照公司章程的规定，在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使新公司法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。”可以选择性推进监事会改革，但根据上述公司实际情况，10家控股子公司部分已无实质性业务，甚至已纳入清算计划，再进行相关改革，取消监事会、设置审计委员会，已无必要;另一类是企业规模较小，股权为全资控股，仅设置执行董事和监事，未设置董事会和和监事会，进行改革重新设置董事会、审计委员会，事实上增加了企业负担，对小企业增加了冗余成本，因此，此类公司推进监事会改革，不具备设置董事会审计委员会条件的，由内部审计等机构根据实际行使监事会的相关职责，提级由集团内部审计机构履行监事相关职责。

（三）上市公司本部

F集团二级子公司是国有控股的A股上市公司，是新《公司法》规定的股份有限公司，适用新《中华人民共和国公司法》第一百二十一条关于股份有限公司监事会的相关规定，可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使监事会的职权，不设监事会或者监事。但由上市公司的特殊性，国有控股上市公司监事会改革仍需要衔接照资本市场及其他行业主管部门监管要求积极稳妥推进。

（四）上市公司的子公司

上市公司下属子公司除一家是股份有限公司外，其余全部为一般有限责任公司，分别适用于新《中华人民共和国公司法》第六十九条、第一百二十一条的规定，但应根据公司规模情况进行具体分析。

上市公司下属的子公司，因其本单位的分项财务报告是构成股份公司合并报告的重要基础，上市公司本部的财务报告经社会第三方会计师事务所审计后，需要经审计委员会进行专业审核，从公司内部加强信息披露的管理、财务审计报告质量方面考虑，也具有设置审计委员会的现实需要，结合企业实际情况推进深化改革工作。

1.股份有限公司，适用新《中华人民共和国公司法》第一百二十一条规定，其董事会健全，企业规模较大，适合在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使监事会的职权。

2.设置有董事会的有限责任公司，适用新《中华人民共和国公司法》第六十九条，其董事会健全，在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使监事会的职权

3.未设置董事会的有限责任公司，应当根据公司规模判定，职工人数300人以上的，应该改组设立董事会，并按新《中华人民共和国公司法》，成立董事会审计委员会，形式监事会职权，推进监事会改革。职工人数300人以下的属于规模较小的公司，不具备设置董事会和董事会审计委员会条件的，提级由上市公司内部审计等机构根据实际行使监事会的相关职责。

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[作者简介：高伟（1987—），男，汉族，山西柳林人，审计师，高级审计主管，大学本科，研究方向为企业内部审计。]

（责编：若佳）