国家审计助力美丽乡村建设研究

摘 要：基于美丽乡村建设的“制度背景—理论探析—审计助力”三路径层次，对美丽乡村建设制度背景进行简要梳理，并从国家审计视角，对理论基础与作用机制等方面进行系统剖析。国家审计具有较强的权威性、独立性，有事前预警、事中揭偏、事后监管纠错的治理功能。在审计实践中，应从坚持党对美丽乡村建设审计的领导，全面开展与美丽乡村建设要求相适应的审计监督，以资金为切入口，开展项目、绩效等审计，助力实现美丽乡村、美丽中国;全面加强资金供给、产业扶持、人才队伍建设、农村环境治理的关注度，为美丽乡村建设实现链条闭环。

关键词：国家审计 国家治理 美丽乡村

中图分类号：F239 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）10-082-03

一、美丽乡村建设的制度背景

党的十九届五中全会强调要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。党的二十大进一步提出“建设宜居宜业和美乡村”。建设宜居宜业和美乡村是全面建设社会主义现代化国家的重要内容。充分反映了党对乡村建设的重视，反映了亿万群众对建设美丽家乡的期盼。建设宜居宜业和美乡村是全方位多层次的现代化要求。《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，《意见》围绕守底线、促振兴、强保障提出九方面33条举措，擘画出乡村振兴的美好画卷。其中涵盖内容有：为扎实推进宜居宜业和美乡村建设，加强村庄规划建设、扎实推进农村人居环境整治提升、持续加强乡村基础设施建设、提升基本公共服务能力。给人民展现了一幅“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的美丽乡村画卷，是大家心目中最温暖的新农村环境写照。

二、美丽乡村建设的理论探析

全面贯彻党的二十大精神，统筹乡村基础设施建设、公共服务全面布局，推动宜居宜业，和美乡村建设不断取得新进展，成效显著。建设社会主义新农村具体任务的提出帮助我们确定发展内涵，将其作为国家发展重要战略任务，提出建设的具体要求是：将中国的农村建设成为生产条件完善，乡村人民生活富裕，整体村容整洁，村级管理进步的民主新农村。为响应国家加快建设新农村的号角，各省市进一步加强了新农村建设，开始制定美丽乡村建设计划。美丽乡村建设是新时代新农村建设任务，美丽乡村建设主要的任务落实到自然和人文两大方面，重点关注人居环境的改善。

根据调研统计，美丽乡村建设模式主要分为以下几种，产业发展型、生态保护型、文化传承型、环境整治型、文旅融合型。美丽乡村建设的资金，具有投入多元化的特性，政府奖补资金占比较大，社会投入资金较小，项目工程事关乡村治理、国家治理，美丽乡村建设的审计任务，根据资金、项目情况大都由国家审计机关执行。

（一）时间轴

美丽乡村建设最早源于浙江省，2023年中央一号文件明确，建设“和美乡村”是全面推进乡村振兴的重点工作。

1.2013年，中央一号文件提出建设“美丽乡村”奋斗目标;

2.2018年，国务院印发《乡村振兴战略规划》（2018—2022），明确提出要求建设“生态宜居美丽乡村”;

3.2022年，党的二十大首次提出要建设“宜居宜业和美乡村”。

（二）“183”行动

《乡村建设行动实施方案》对外公布，明确了乡村建设行动的路线图，确保到2025年乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强。“183”行动具体为以下内容，“1”为制定一个规划，确保一张蓝图绘到底;“8”为具体实施的八大工程，加强道路、供水、能源、物流、信息化、综合服务、农房、农村人居环境等重点领域基础设施建设;“3”为健全三个体系，实施农村基本公共服务提升行动，加强农村基层组织建设，深入推进农村精神文明建设。

三、湖南美丽乡村建设情况

2021年，湖南省认真贯彻落实习近平总书记关于美丽乡村“千万工程”重要指示批示以及考察湖南时的重要讲话精神，将实施“千村美丽、万村整治”工程，作为乡村振兴的重点任务，通过千村美丽、万村整治的工程建设，使广大农民群众的获得感、幸福感、归属感进一步得到提升。2022年，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略总要求全力打造，产生了一批湖湘特色明显、生态环境良好、美丽乡村宜居宜业、村民共建共享的美丽乡村示范村。充分发挥省级美丽乡村示范村的示范引领作用，顺应全省人民建设富饶美丽幸福新湖南的愿望，全面改善农村生产生活条件。一事一议情况：如2018年确定了浏阳市等55个县（市、区）为2018年一事一议财政奖补美丽乡村建设县。示范村情况：长沙市，截至2023年，长沙市共创建湖南省美丽乡村示范村103个，在全面培育乡村发展新模式、新业态，激活美丽乡村新的活力，逐渐形成产业旺、乡村美、农民富的农村新面貌。

四、美丽乡村建设目前存在的相关问题

（一）重建设、轻规划，美丽乡村建设长效机制未健全

在美丽乡村建设中，存在缺乏全局规划意识的现象，普遍存在“重建设、轻规划、轻管理”的现象，大多数乡村在建设中，前期规划意识缺乏，项目实际建设情况与审核批复规划情况不相符，后期的监管制度也未跟上，导致乡村建设较为混乱，空间未能合理使用。根据项目情况，建设一些设施设备，无人管理维护，使用频率不高，造成很大财力浪费，美丽乡村建设资金使用绩效不理想。同时，美丽乡村建设此前重视建设更多，而后期监管长效机制未配套建立起来，美丽乡村建设常态化开展不够。

（二）美丽乡村建设村民主体意识缺乏，创造力不够

根据调研情况来看，在美丽乡村建设中，村民的参与度不高，缺乏建设的主体意识，主观能动性、创造性未被有效调动起来，导致干群关系和谐度不够，很难形成工作合力。乡村存在老弱小人口留守，大多数年轻村民选择城镇就业，留不住青年人才，很难达到产业扶持。甚至撤点后产业直接无法持续经营，造成建设资金的损失浪费。

（三）建设资金少、专业人才缺，当地特色产业未发掘

根据调研数据来看，一是美丽乡村建设的初始节点，绝大部分是通过政府财政投入财政资金加以扶持，脱离财政扶持后，后续的发展、改建很难继续。二是缺少产业支撑和带动，美丽乡村建设无法解决就业问题，外出务工的劳动力返乡就业通道少，无法带动村民增加收入，可持续发展较难。

（四）生活污水问题、环境污染问题依旧存在

一是农村生活污水问题。农村污水问题是治理的难题，存在机制不完善、成效不明显、治理模式不科学的问题，治理标准、技术缺乏，仍是制约污水治理能力提升的阻碍。如何将农村污水治理与农业绿色发展相融合，现污水治理的同时推进绿色农业发展，有机结合问题。二是美丽乡村建设资金也是制约乡村污染治理的瓶颈之一。在深入调研、充分论证的基础上，审慎建设污染治理设施，及时叫停、更改不合理的治理模式或工艺。

五、国家审计从以下方面助力美丽乡村建设

（一）从审计的角度分层面关注资金分配与管理情况

为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，持续推进乡村振兴战略，审计人员要动真情办实事，助力美丽乡村振兴。一是汇总被审计单位审计年度上级任务目标下达情况，乡村任务分解情况和完成情况。二是摸清上级下拨的专项资金预算管理、分配拨付情况，查看工作部署推进情况，开展监督检查、绩效考核、配套制度建设等总体情况。根据财政衔接推进美丽乡村补助资金项目，必须严控资金支出，支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。审查是否严格按照专项资金管理办法、专项资金政策规定，专项资金的执行环节管理是否到位，督促项目单位加快项目实施与验收，确保专项资金预算执行规范有效。

（二）通过多角度关注绩效管理情况助力美丽乡村建设

以相关政策—具体项目—资金为主线，从整体、全局入手，注重系统分析、综合评价，以被审计单位的财务和业务数据为基础，确定审计重点和内容。一是资金使用绩效情况。审计在被审计单位提供资料的基础上，通过账务核实、资料查阅、询问、分析计算、问卷调查（采取实地调查和电话访谈相结合）形式，对服务对象进行满意度调查。根据中央资金、省级资金、区级配套资金等，评价美丽乡村建设项目经济效益、社会效益及群众满意度情况。关注绩效评价是否有效开展，绩效评价结果是否合理运用，预算安排与绩效管理不一致等问题。二是总体评价资金项目绩效。关注项目实施的真实性和效益性，揭示是否存在重复申报、虚假资料等骗取套取财政资金的现象，是否存在项目建设质量差、建成后废弃闲置造成损失浪费等问题。

（三）关注美丽乡村建设专项资金使用的合规性

审计人员一是需查看乡村建设资金的使用情况，是否存在与中介机构、施工单位串通勾结，利用职权干预项目建设、优亲厚友、吃拿卡要、个人私利等违法违规问题。二是要关注农村医疗保障和农村饮水安全。农村饮水安全成果巩固方面，农村饮水供应的安全稳定，揭示供水设施进村进社不入户、存在季节性缺水、有管无水的情况，供水设施建成后管护不到位、不能供水、不能稳定供水等问题。三是基本医疗保障成果巩固方面，要重点关注分类资助参保政策的落实情况，揭示出现脱贫户弃保、断保的情况，揭示出现因病致贫、返贫的情况;以及为达到参保全覆盖不顾实际扩大范围、提高标准增加地方财政负担等问题。通过采用相关审计方法，了解相关帮扶措施是否存在断档、“撤摊子”等违规现象。

（四）以产业为基础关注扶持项目的具体实施情况

一是解决农业、农村、农民的“三农”问题，一直是较具挑战性的难题，而土地制度改革，是美丽乡村建设的重要问题。建设美丽乡村，将推进农村产权制度改革，以审计来促进盘活现有农村土地资源，拓宽融资渠道，加快农村土地流转。利用审计的职能，鼓励和引导资金投向农业产业，突破农村发展的资金缺口阻碍，强化审计的引导、扶持、服务、调控和监管作用。二是关注产业扶持项目跟踪问效情况，揭示产业项目脱离当地实际，与当地资源禀赋、气候环境、市场条件不适应，形成损失浪费等问题。引导美丽乡村着力构建“政府引导、企业主导、农民参与、利益联结、多元合作”的产业发展模式。把产业增值收益的更多留在农村，把更多的就业机会留给当地的农民。审计引导加快构建现代化、多元化乡村产业体系，让农民在家门口有工作、能挣钱。引导当地干部加强和改进乡村治理，提升乡村善治水平。扎实稳妥推进实施乡村建设行动，补足民生短板。

（五）通过就业帮扶措施落实情况促进美丽乡村建设

农业产业与农村就业相辅相成，发展产业是持续造血的基础，以此来帮助就业的长远之计。一是关注帮扶政策的稳定性、连续性。二是审计人员要摸清当地脱贫群众就业失业的底数，审查促进脱贫群众外出务工等就业政策措施的落地情况，审计人员可统计外出务工规模，查看失业保险稳岗返还情况。三是关注职业技能培训开展情况，揭示培训机构将培训课程是否转包给无资质的其他机构，是否存在虚假培训、低效培训等违规问题。四是重点审查就地就近就业情况，对于给予的场地支持情况、税费减免情况、社会保险补贴等方面的支持是否存在。

（六）审计持续关注农村人口医疗兜底保障措施落实情况

在审计过程中，一是要摸清社会救助兜底政策措施落实情况，揭示丧失劳动能力且无法通过产业就业获得稳定收入的低收入、无收入人口，未按规定纳入农村低保、特困人员救助供养范围，未及时开展救助的问题。二是针对农村低收入人口基本生活保障情况，是否存在未及时、足额向困难群众发放低保或者救助补贴的情况。三是关注低收入人口、无收入人口的动态监测预警，防止返贫监测帮扶机制衔接运行受阻，揭示因监测标准、方法、数据来源不同等情况产生的异常，部分困难群众既未纳入返贫监测帮扶也未纳入低收入人口兜底保障范围的问题。审计人员在审计过程中，根据查看贯彻落实省委、省政府、地方政府关于健康扶贫系列决策部署情况，是否实行基本医疗保险、医疗救助、扶贫特惠保、医院减免”的结算情况，最大限度保障农村农民的医疗互助。

六、结束语

国家审计进一步推进完善美丽乡村建设工作机制，坚持农民主体、政府引导、部门配合、乡村联动，形成工作合力。做好美丽乡村建设的组织规划、指导协调和监督管理工作。加大资金投入力度，突出重点，整合资源，集中支持美丽乡村建设。

参考文献：

[1] 王江宇.美丽乡村绘新景“乡愁经济”促振兴[N].乌海日报，2024-01-09（001）

[2] 王景新，支晓娟.中国乡村振兴及其地域空间重构——特色小镇与美丽乡村同建振兴乡村的案例、经验及未来[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018，18（02）：17-26+157-158.

[3] 刘彦随，周扬.中国美丽乡村建设的挑战与对策[J].农业资源与环境学报，2015，32（02）：97-105.DOI：10.13254/j.jare.2015.0092.

[4] 陈秋红，于法稳.美丽乡村建设研究与实践进展综述[J].学习与实践，2014，（06）：107-116.DOI：10.19624/j.cnki.cn42-1005/c.2014.06.013

[5] 和沁.西部地区美丽乡村建设的实践模式与创新研究[J].经济问题探索，2013（09）：187-190.

[6] 李静，张建军，闫仲宇.新时代美丽乡村建设的县域实践探索——以奇台县为例[J].智慧农业导刊，2024，4（01）：77-81.DOI：10.20028/j.zhnydk.2024.01.019.

[本文为湖南省审计厅招标立项课题《国家审计助力美丽乡村建设实施路径研究》（课题编号：23SJHZ0601）的研究成果。]

[作者简介：潘春花（1983—），女，湖南长沙人，大学本科，高级审计师，研究方向：审计。]

（责编：若佳）