高校治理视域下预算绩效管理一体化探索研究

摘 要：预算绩效管理建设是财务治理的基础，也是高校治理的核心环节。在高校治理的背景下，文章对高校预算绩效管理现状进行剖析并发现问题，通过顶层设计，建立预算绩效管理一体化，加强业财融合，并借助平衡计分卡、层次分析法协同搭建预算绩效指标体系，保障高校整体预算绩效纳入一体化系统，为高校预算绩效管理和高校治理决策提供支持。

关键词：高校治理 预算绩效管理 平衡计分卡 一体化

中图分类号：F230 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）10-061-03

一、引言

高校治理是教育治理的重要组成部分。而高校预算绩效管理是提升高校治理能力、完善财务治理体系、优化高校事业发展资金配置，促进高校治理现代化的倚重，也是提升高校资金的使用绩效的关键举措、重要保障和有效抓手。2020年2月，财政部发布《预算管理一体化规范（试行）》（财办〔2020〕13号），推进预算管理一体化建设。这标志着预算管理和绩效管理已深度融合，为财政资金的配置效率和使用效益提供了强有力的技术保障。

目前，高校预算管理一体化系统实现了预算编制、资金执行、绩效管理、决算管理、政府财务报告等功能，但是对于预算资金的绩效管理仍然存在单位责任主体意识不足、规章制度不完善、绩效评价体系不健全、信息化建设滞后等问题，影响了预算绩效管理的落实。对此，高校可通过顶层设计，强化预算一体化功能，借助平衡计分卡、层次分析法等协同搭建预算绩效指标体系，绘制战略地图，保障高校整体预算绩效纳入一体化系统，构建预算绩效管理一体化，推进高校财政拨款和自有资金的使用效益，为高校预算绩效管理提供支持。

二、高校预算绩效管理现状

（一）责任主体对于预算绩效管理意识不足，绩效评价流于形式

虽然各地市已出台许多关于预算绩效管理的规章制度和指导意见，各高校参考上行办法也制定了适合自身的绩效管理办法，但现阶段发现学校各层面责任主体对预算绩效管理意识不足，认为绩效管理是财务部门的事情，各项目归口部门和实施单位配合力度差，绩效评价普遍流于形式。部分高校编报的绩效目标不合理、不科学，不能据此安排预算，且存在绩效目标和预算安排存在两张皮的情况。笔者调研了部分高校发现，从2023年的绩效自评结果来看，大部分高校项目绩效目标和结果自评打分较高，不够客观，缺乏说服力。对于已开展的绩效评价的项目跟踪效力不够，对于跟踪评价过程中发现的问题和相关责任还没有形成有效的制约机制。

（二）缺乏完善的预算绩效管理机制体制，且绩效管理覆盖面不足

目前，部分高校预算绩效管理机构仅是在财务处，或者是在绩效评价之前成立工作小组，并没有成立专门的机构或组织。预算绩效管理涉及部门多且广，需要一套完整的制度体系来规范机构职责、工作流程等。从而避免各部门在预算编制、执行和评价工作过程中出现的不作为、不承担责任、遇事推诿扯皮等问题，进而影响学校预算绩效管理的实施效果。

部分高校实施预算绩效管理仅局限于上级要求的财政和自筹项目，对于基本支出和校内项目并未开展绩效管理。少数高校会对预算整体进行绩效评价，同时实践经验较少，难以合理设定有效的绩效评价指标，在笔者调研过程中也发现部分高校的绩效评价表里多数以财务指标为主，其他类指标为辅，导致绩效评价不全面、不科学，据全面实施预算绩效管理还有差距。

（三）绩效指标设定不合理，难以契合学校的需求

高校预算绩效管理的重要性不言而喻，但要从根本上破解绩效评价中的顽疾，必须充分发挥绩效评价的治理功能，因此，需构建学校、政府、师生、社会等多方协同的评价机制，需要更多具有代表和标志性的办学绩效指标实现评价功能。

目前，部分高校预算绩效管理体系不完善，一是绩效目标和指标不合理，难以契合学校发展的需求;二是没有根据高校的社会职能设定指标;三是结合高校治理的多维度对预算绩效评价指标进行设计，完善评价体系;四是根据高校特色和发展变化调整绩效指标，不应直接套用上级部门和其他高校的指标，以免评价结果不清晰、不明确，无法为学校提供有效的参考。

（四）信息化程度低，业财融合不足

目前，大部分高校预算管理采用财政预算管理一体化系统，进行预算编制、执行、决算编制、预算绩效监控和绩效评价等工作，高校整体预算评价并未纳入财政系统。部分高校校内预算工作仍采用线下编制方式，有的高校虽然使用预算管理系统，但仅是财务内部系统间数据分享，即线下的预算编制线上化而已，并没有将预算绩效管理与具体的业务有机结合。

高校的业财融合是财权和事权的统一，是财务与业务的深度融合。业财融合的落脚点应在绩效上，借助预算绩效管理，让业务分解至多个绩效指标中，通过业务的执行、资金的监管和评价达到实现资金使用效益的目的。但是现实高校业财融合存在诸多问题，多数实施方案仅是纸上谈兵，“信息孤岛”和“数据烟囱”的情况难解决，导致业务、财务和资产等信息无法互联互通。

（五）绩效评价结果应用不充分，导致评价有效性欠缺

高校预算绩效评价的目的是提高资金使用效益、加强内部管理，根据评价结果调整优化资源配置，为管理层提供科学、有效的决策依据。预算绩效评价结果的运用才是评价工作的落脚点，也是评价工作引导和激励的体现。

根据笔者调研结果，样本校中绝大多数高校绩效评价结果运用不充分，一是绩效目标和指标设置不合理;二是绩效评价多数为单位自评，当评价结果涉及第二年项目资金分配时，资金主管部门评价结果普遍很高，导致评价结果客观性不足;三是对于绩效评价，单位更加注重过程而不是结果导向。

三、预算绩效管理一体化设计路径

（一）加强顶层设计，完善制度办法提质增效

为了提高学校治理效能，围绕财务治理的决策、执行和监督任务，学校从顶层设计确定体制机制和完善规章制度入手。一是学校成立预算管理委员会，由校领导、各职能部门领导、专家组成，职能是审议预算绩效管理一体化的方案，提出修改和调整意见，并报校长办公会审议、党委会批准。二是财务处为牵头部门，负责设计实施方案，各职能部门配合建立预算绩效管理一体化。三是重新梳理预算绩效管理办法，根据上行文编制适合自身的管理办法，推行全方位的预算绩效管理，并借助预算和绩效管理一体化系统，切实提高资金使用效益和内控水平，为高校治理提供扎实保障。

（二）建立预算绩效管理一体化，加强业财融合

高校在使用财政预算管理一体化的基础上，深化绩效和内控管理，促进业财融合，形成适合自身的预算绩效管理一体化系统。借助项目库可实现预算编制、政府采购、合同管理、资金执行、项目监控、绩效评价等功能。

1.对于涉及政府采购的项目，系统中内嵌政府采购的相关管理办法，对于限额标准的约束、采购名目的选择等细节内嵌于系统中，以避免政策掌握有误、预算编制不充分、不科学、无采购预算等问题。

2.对于项目执行过程中管理不到位、信息不透明、进度把控不严格、无人监管等问题，一体化系统根据内控制度的要求提供了项目执行计划、调整、执行监控以及项目验收等功能。按照项目计划，借助系统在业务的风险点进行流程监管，及时对项目执行中产生的问题进行调整和纠偏，以便项目可以顺利完成。

3.在构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系过程中，借助一体化系统从绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用四方面落实工作。一是预算编制环节，对项目支出设定绩效目标，一体化系统中根据教育系统和学校的实际情况内置了绩效指标库，可从项目情况、指标需求、指标解释等方面提供指标推荐服务，帮助项目选取适用、科学的绩效指标，协助资金主管部门填报绩效目标表，避免项目目标与项目执行结果不匹配等问题。二是预算执行环节，资金主管部门需对项目进行绩效监控，填报各指标实际完成情况，对于阶段性未完成指标分析偏差原因并提出改进措施，以便在计划内实现绩效指标的完成。三是绩效评价环节，各资金主管部门对项目进行自评，对指标的完成情况进行总结。四是评价结果的应用环节，依据评价结果作为下一年度专项经费和部门经费的分配挂钩，使得预算评价更具有激励性质。

（三）保障高校整体绩效纳入一体化系统，协同搭建绩效指标体系

为了提升高校治理能力，全面实施预算绩效管理，笔者运用平衡计分卡围绕高校治理的规划目标设置4个维度的指标，分别从服务与管理维度、内部业务流程维度、财务维度、学习与成长维度对高校的整体情况进行绩效评价。4个维度全面支撑评价体系，各自独立又相互关联，区别于企业来说，高校根据自身定位，应该是将服务与管理和内部运营维度的指标作为重点指标。这与高校的特性和发展定位是相对应的。

结合高校实际情况，根据学校预算管理委员会和财会专家的意见以及参考部分高校现用的指标，通过平衡计分卡构建预算绩效评价体系。一是结合高校的社会职能属性，从内部业务流程维度说明高校重视人才培养、学科建设和科研工作;二是高校治理结合高校服务社会的属性，从服务与管理维度体现了师生—教委—社会等多方参评学校的绩效评价，调动相关方积极性，共同参与高校治理。同时以科研促教学，不断提高教学和科研水平，提高科技转化率，紧贴区域经济社会发展。三是财务维度，从高校管理者角度出发，财务层面是提高资金使用效益、防范化解债务风险、开源节流的作用。借助指标促进财务治理与高校业财融合，推进高校治理体系现代化。四是学习与成长维度体现了高校不断发展壮大，提升师资水平，提高创新能力，保障教育教学水平稳步提升。同时也是其他三维度的提升保障，为教育事业发展提供高质量且持久的人才力量。根据上述情况，高校预算绩效指标体系设计如表1：

四、完善高校预算绩效管理一体化的建议

（一）健全预算管理制度，提高预算绩效评价意识

为加强高校治理，保障预算绩效管理体系建设，需健全高校绩效管理制度，完善内控体系，在预算全过程出台相应的管理办法，全面实现资金的使用效益，让业务真正落到实处。同时，管理者树立绩效管理的科学理念，提高绩效评价的重视程度，以评促管，查漏补缺;财务部门根据管理办法和指示，全力布置和落实绩效管理工作，避免绩效评价流于形式，给管理者提供决策依据，提升财务治理新效能;各部门需安规行事，借助制度体系实现人才培养、科研管理、学科建设、社会服务等业务与财务融合，形成管理合力，将每一笔资金花出效益，全力做好预算编制、执行和绩效评价工作，促进预算绩效管理落实到位。

（二）完善预算绩效管理体系，加强结果应用

一是对于维度侧重点的选取，需要根据高校的党政工作要点和实际情况进行调整。二是根据财政、教委的要求，调研兄弟院校或者同类院校的指标设置情况，建立绩效评价指标体系的动态机制，对指标的增减和权重再次调整，使其更为合理化、实用性更强，更紧贴学校的发展计划。三是高校管理者根据评价的结果，获取各层次指标信息，复盘原因问题，跟踪指标执行的情况，加强监督力度、压实高校部门指标分析、督察、整改的责任，从而改善绩效考核的管理环境，使得绩效目标逐步实现，促进高校可持续发展。同时将项目的绩效考核结果与第二年项目拨款、指标分配等联动挂钩，确保绩效评价结果的应用，推进高校治理导向化。

（三）加强高校财务智能化建设，以数据治理引导财务治理带动高校治理

预算绩效管理一体化是将预算管理和绩效管理深度融合，相互促进，相互提升，通过智能化系统对项（下转第65页）（上接第62页）目的预算编制、资金安排、目标设置、资金执行以及绩效目标完成情况进行监控督导、全过程审核、全方位监督管理，从而实现绩效目标并加以应用的管理系统。借助一体化将高校各项业务、资产、财务等互联互通，促进业务流、资产流、政采流、资金流等相互协同融合，实现各系统间数据交互，打破“数据烟囱”，促使业财融合，以数据治理引导财务治理带动高校治理。

（四）强化内控与监督，完善信息公开机制，让预算绩效管理落到实处

为保障预算绩效管理落实到位，一是高校加强内控建设，制度先行，梳理高校的业务流程，突出经济活动的重点，进行风险点管控，强化约束，提升资金使用效益，提高预算绩效精细化管理;二是做好监督管控工作，结合制度规范利用一体化系统和内控约束，进行线上监督控制，及时发现业务在执行阶段的违规事项和风险隐患，防患于未然;三是完善信息公开机制，丰富公开形式，加大公开力度，不断提高信息公开实效。对于预算绩效管理公开工作，应加强解释，并建立畅通的反馈通道，保障师生的知情权、参与权和监督权，促进高校民主管理。

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[基金项目：中国教育会计学会农业院校分会2023年度项目。]

（责编：贾伟）