黄河流域生态保护公益诉讼机制研究

摘 要：黄河流域生态法治建设中，公益诉讼作为公益与私益、权力与权利、保护与发展的调节剂，司法保障作用明显。但运行过程中存在协作机制不完善、具体制度不健全、公众参与不充分等问题。因此，需要完善跨区域、跨系统、跨部门及内部协作机制，以实现系统保护;需在诉讼主体、责任承担、救济模式、程序履行等环节予以规范，以确保运行顺畅;需探索建构公众参与志愿者平台，完善公众诉求表达机制，确保公众充分积极参与黄河流域生态保护。

关键词：黄河流域 生态保护 公益诉讼

中图分类号：F062.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）10-047-03

2019年9月和2021年10月，习近平总书记先后主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，对黄河流域生态保护和高质量发展作出重大部署，并将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略[1]，而这一战略的实现必须依靠法治的保障作用。近年来，沿黄流域各级司法机关采取多种方式对黄河流域生态进行司法保护，其中中国特色检察公益诉讼既是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，也为创新公益司法保护提供了中国方案和中国智慧。该制度为解决黄河流域治理难题发挥了重要作用，但在实践运行中，却存在诸多理论困扰和现实障碍，需要进一步突破理论，进行制度创新，因此，本文重点关注黄河流域生态保护检察公益诉讼机制的现实阻碍以及优化路径，以期为黄河流域生态保护和高质量发展司法保障体系贡献力量。

一、黄河流域生态保护公益诉讼的必要性与重要性

首先，公益诉讼是保护黄河流域生态环境系统性和完整性，解决黄河流域生态保护突出问题的需要。流域自然天成，人类择水而居，黄河流域生态环境是一个完整的系统，因行政区划治理，出现九龙治水、分头管理的问题，而公益诉讼机制更加关注更广大公众的利益，会贯穿上中下游不同的问题，如黄河上游水源涵养能力建设、中游水土保持、下游湿地保护和生态治理中的短板弱项，进而通过公益诉讼案件的辐射效应，助推黄河流域生态保护。

其次，公益诉讼是构建生态保护大格局，提升环境治理能力的需要。黄河流域的司法保障需要人民法院、公安机关和环保、水利、林业等行政部门的协作，而公益诉讼实施过程中，构建起行政执法与刑事司法、检察公益诉讼相衔接的生态保护大格局，提升了黄河流域生态保护的治理能力和治理水平。

同时，公益诉讼是着力保障民生，提升人民群众获得感的需要。黄河是中华民族的母亲河，自古以来，黄河安澜则人民幸福，但黄河洪水风险、污染、四乱影响着特定或普遍群众的切身利益，严重影响人民群众的安全感和幸福感，但目前个人又很难通过司法途径去保障环境权，因此，通过加大对突出问题的公益诉讼力度，是完善公共利益表达机制、保障公众环境权，着力保障民生的需要。

最后，黄河流域生态保护公益诉讼还是传承保护黄河文化遗产，守护中华民族精神宝库的需要。黄河奔腾不息，直击每个华夏儿女的灵魂，黄河流域也有多处文化遗址、古运河、红色遗迹等，加强对黄河流域生态保护公益诉讼的同时，也加强了对文化遗产和文物保护、非物质文化遗产保护、红色文化区保护等领域的保护，促进了法治文化与黄河文化、民族文化、红色文化的有机融合。

二、黄河流域生态保护公益诉讼的困境分析

2012年，《民事诉讼法》修改，首次确定了公益诉讼制度，2017年民事诉讼法与行政诉讼法再次修改，立法授权检察机关可以提起公益诉讼，2018年至2023年黄河流域生态环境和资源保护领域案件数呈逐年递增趋势。与此同时，黄河流域生态保护的案件类型不断丰富拓展，主要涉及乱占、乱采、乱堆、乱建损害黄河生态环境、威胁河道行洪安全、黄河流域违法取水、黄河流域沿岸附近水体污染、水域侵占、污水排放等案件。在上述案件处理过程中，往往涉及公益与私益、权力与权利、保护与发展的多重矛盾，而公益诉讼是以保护黄河流域环境和生态保护的社会公共利益为核心目标，通过刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼等方式来实现，为上述矛盾的解决提供了有效司法途径，因此，公益诉讼制度在保护黄河生态和高质量发展中起着越来越重要的作用，但现实中却面临如下阻碍：

（一）跨区域、跨部门协作机制有待健全

首先，跨区域协作机制有待深化落实。保护自然就要顺应自然，黄河生态治理的问题，表象在黄河，根子在流域，黄河流域在干支流、上下游、左右岸的联合公益诉讼方面，协调联动不足，并且黄河流域保护的大数据共享、分析和应用机制尚未建立，影响跨区划案件办理质效。

其次，黄河流域生态保护公益诉讼实施过程中，往往需要和人民法院、公安机关、行政机关协同配合，但跨部门之间的衔接机制还需进一步深化，实际运行还不够顺畅，如信息共享、案件移送、备案通报、不起诉后反向衔接等方面均存在一定程度的障碍。

然后，检察机关内部配合仍需加强，在黄河流域生态保护领域的刑事检察、民事检察、行政检察与公益诉讼检察等部门之间的内部配合还需加强，“四大检察”工作合力有待提升。

最后，公益诉讼司法人员知识结构难以满足生态保护公益诉讼专业化的办案要求。因黄河流域生态保护案件涉及到生物、资源、环境、矿产、化学等众多领域的专业背景知识，而公益诉讼司法人员在办案过程中，往往不具备更专业的环境与资源知识，往往过度依赖鉴定机构，而对于实质性审查、侦查取证等方面的能力还需进一步提升，影响案件办理质效。

（二）公益诉讼具体制度有待完善

黄河流域生态保护的公益诉讼与其他公益诉讼最本质的区别在于，其所保护的法益本质是黄河流域的生态环境利益，该利益属性就决定其相应的诉讼主体、诉讼请求、责任承担、救济模式等具体制度设计应不同。

1.诉讼主体资格不明确。根据我国民事诉讼法及环境保护法相关规定，黄河流域生态保护公益诉讼原告可概括为“法律规定的机关和有关组织”，被告是污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的环境和个人[2]，尚未规定第三人制度。

2.诉讼请求难以确定。黄河流域的生态环境利益，从财产属性上与人类生存发展息息相关，具有公共物品的属性，这就使其容易产生“公地悲剧”，从精神属性上追求的是黄河流域的生态安全、美学、享乐、宜居等价值。而生态环境的资源价值如何测量、损害如何认定、修复评估如何进行，对于诉讼请求的确定及责任的承担都具有重要意义，但目前上述问题尚未得到解决。

3.救济模式较为滞后单一。生态环境公益往往具有不特定性、影响广泛性、后果不可逆性等特点，这使得生态保护公益诉讼需要事前预防与事后救济相结合，且更应倾向于预防性公益诉讼，因为环境公益一旦受损，事后救济不但成本高昂，而且难以恢复原状，但目前预防性行政公益诉讼制度尚未确立。

4.公益诉讼受案范围不明确。公益诉讼的核心条款可概括为相关组织就损害社会公共利益的行为起诉，但何为公共利益？内容为何？其与国家利益、个人利益的边界在哪里？生态环境公共利益与其他公共利益的边界又在哪里？其是否包含精神利益受损的内容？这些问题的不明确导致生态环境公益诉讼的受案范围不明确。

5.公益诉讼程序履行不规范。如检察机关提起公益诉讼前应履行公告程序，但实践中依法履行公告程序的却寥寥无几。再如根据《陪审员法》规定，公益诉讼案件应由人民陪审员和法官共七人组成合议庭，但刑事诉讼法却规定三人或七人组成合议庭，两者立法存在冲突，各司法机关理解也不同，因此，实践中合议庭组成也存在差异。

（三）公众参与机制有待加强

黄河流域生态保护涉及到特定或普遍公众的利益，需要公众就环境利益表达声音和诉求，但是公众环境意识不足、公众利益表达机制不畅、公众参与机制不健全等，导致黄河流域生态保护领域公众参与程度较低，公众参与机制有待加强。

三、黄河流域生态保护公益诉讼机制优化路径

根据上文可知，黄河流域生态保护公益诉讼机制尚处于发展阶段，存在协作机制不完善、具体制度待健全、公众参与需加强等问题，基于此，有针对性地探索出以下优化路径。

（一）完善黄河流域生态保护公益诉讼协作机制

首先，建立跨区域管辖协调机制，解决管辖不明问题。虽然行政区划是法律确定管辖权的基本依据，然而地理生态系统往往模糊了行政区划的边界，反而给黄河流域生态环境系统的保护、治理带来障碍。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十条“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”因此，应建立黄河流域生态保护公益诉讼跨区域管辖协作机制，解决跨区域管辖问题。一方面由最高人民检察院推动黄河流域省份签订管辖协议意见，或通过指定管辖、交办案件、挂牌督办、现场指导、联合督察等方式，加强对黄河流域跨省案件的指导，定期总结通报。另一方面，为解决跨市、跨县的管辖问题，各省级检察院应当制定地方管辖协作意见，并加强对下级检察院的培训、指导和监督，以推进跨市、县的管辖协作。

其次，建立跨部门联勤联动机制，解决多头管理问题。检察机关作为提起环境公益诉讼的主要力量，应不断加强与审判机关、公安机关以及行政部门的沟通协作，完善公益诉讼与审判、执法衔接制度，推动信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等机制落实，增强聚合效应，共同保护黄河流域生态环境。

然后，建立跨系统协作机制，解决生态保护专业性不足的问题。推行“河长+检察长”依法治河模式，加强检察机关与河长制办公室及其成员单位的协作配合，推动构建“1+1+N”工作机制，解决检察公益诉讼过程中遇到的生态、环境等专业知识局限问题。

最后，建立检察机关内部协作配合机制，解决办案质效的问题。一方面，在黄河流域生态保护领域，公益诉讼检察需要与刑事检察、民事检察、行政检察紧密配合、共同发力，不断扩大多重监督的叠加效应。另一方面，建立检察机关办案联动机制，在办案信息共享、案件线索移送、监督措施联动机制上，形成协作密切、运转高效的工作格局[3]。

（二）完善黄河流域生态保护公益诉讼具体制度

1.明确公益诉讼主体资格，探索公益诉讼领域的共同诉讼。一方面，在立法层面明确公益诉讼各类主体资格，并对其可以提起公益诉讼的类型进行较为明确规定，例如，适格环境组织可提起民事公益诉讼、检察机关可提起民事、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、代表环境资源产权所有者的政府及相关职能部门，如省级、市地级人民政府及其指定的部门等可提起生态环境损害赔偿诉讼。另一方面，上述都是机构或组织提起，但实践中大多数环保组织和行政机关往往怠于提起，但某种污染行为又切实影响到特定公众的利益，可探索公益领域的共同诉讼制度。

2.明确界定环境权益内涵，完善环境权益可测量制度。《环境资源案件类型与统计规范》将“侵害通风、采光、眺望、景观”等纳入环境权益范畴，但该权益往往与不动产相邻权密切相关，是依附于不动产产权的。但在黄河流域的生态保护领域，环境权益并非上述范畴所能涵盖，应包括清洁空气与水质带来的环境健康权、优美环境带来的愉悦与舒适权、对美好环境欣赏的生态美感权等，损害上述权益应具有可诉性。另一方面，完善资源价值、损害认定、修复评估的鉴定制度，使得环境权益可测量化。

3.践行恢复性司法理念，完善公益诉讼源头治理机制。目前的公益诉讼责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨害、消除危险、赔礼道歉、赔偿损失、修复生态环境等，主要具有危险排除、填补损失的性质，往往具有滞后性，也难以完全恢复。在注重事后补救时，更应注重事前的源头治理，如检察机关在办案过程中发现普遍性、倾向性、苗头性问题，可先发出检察建议，向上推动解决，从源头上堵塞生态环境治理的薄弱点。

4.规范公益诉讼的诉前、诉中、诉后程序履行。在黄河流域生态保护中，诉前实现公益目的是最为理想的状态，因此，要规范诉前程序的履行，一方面通过诉前程序先予纠正损害生态环境的行为，另一方面通过诉前公告程序收集、反映和审查特定公众的诉求，通过磋商、检察建议、检察监督等方式在诉前实现公益目的。由于《陪审员法》中规定公益诉讼需七人组成合议审判庭，与刑诉法规定有差异，但实践中往往难以履行，应立法统一公益诉讼审判组成机制，对证据提交、交换、认定制度进行明确详细规定。诉后执行阶段，建立健全生态环境损害赔偿金缴纳、提取、使用、监督机制，让赔偿金真正用于环境修复。

（三）完善公益诉讼公众参与机制

首先，可探索建立公益诉讼志愿者机制，搭建黄河流域生态保护公益志愿者平台，允许社会公众进行注册登录，提报和推送案件线索，发起案件咨询等。同时，配合建立黄河流域生态保护领域举报奖励制度，对举报人身份保密，并对有效线索予以一定奖励，激发公众参与打击破坏黄河流域生态破坏违法犯罪行为的动力。

然后，探索构建黄河流域生态公益宣传机制，一方面通过融媒体、自媒体等媒介发布公益保护的正向行为，积极鼓励该行为的传播;另一方面，定期发布黄河流域生态保护的典型案例，营造良好舆论氛围。

然后，建立黄河流（下转第51页）（上接第48页）域生态保护公益诉讼专家智库，与环境损害司WLN7fkfIR8G0fyVOGxeQWUVmY6hP2/2JeeLmQTu0cPM=法鉴定机构、高等院校等研究机构、环境保护企业等达成合作，Sl//+DVSUDJf8xxKWJ7PxL/wBYNsmzywW+KsdUu8xhE=一方面为公益诉讼提供专业力量，解决专业性不足的问题，另一方面，发动专家的影响力，为生态保护助力。

最后，建立大数据共享、分析、应用机制。向新科技借力，运用卫星遥感技术、大数据信息平台、无人机、快速检测技术等，构建黄河流域生态保护领域大数据模型，健全技术支持机制。

四、结语

黄河流域是生态、环境、经济、社会等各要素的有机整体，司法对黄河流域生态保护起着重要保障作用，而公益诉讼机制作为公益与私益、权力与权利等各种利益的调解剂，对黄河流域生态保护发挥着必要作用与重要意义。但公益诉讼机制在运行过程中存在协作机制不完善，需要完善跨区域、跨系统、跨部门及内部协作机制，确保整体系统保护。在具体法律制度中，公益诉讼主体资格不明确、诉讼请求难确定、救济模式单一滞后、诉讼程序不规范等问题，需要在各环节予以明确与规范。并且，公益诉讼涉及公众的利益，但实践中公众参与不足，需要探索建构志愿者平台、举报奖励、融媒体宣传、专家合作、大数据等各种机制保障，完善公众诉求表达机制，确保公众充分积极参与黄河流域生态保护公益诉讼。

参考文献：

[1] 赵金辉.匹配黄河流域高质量发展的工业布局模式研究[J].人民黄河，2021（02）

[2] 陈冬.文物保护公益诉讼与环境公益诉讼之辨析——以公共利益为中心[J].政法论丛，2021（02）

[3] 关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见[N].检察日报，2022-01-26.

[作者简介：卢怡莹，运城学院法学系助教，研究方向为环境与自然资源保护法学、经济法学。]

（责编：贾伟）