中央生态环境保护督察党政问责实证研究

摘 要：环保督察是我国现代化治理的创新制度，具有行政督察和党内督察的双重性质。中央生态环境保护督察党政问责是落实环保督察的有效手段。学界对中央生态环境保护督察及其党政问责机制做了深入研究，主要集中其制度特征、优势，但鲜有以中央生态环境保护督察中的问责为研究对象。通过公开信息渠道获取第二轮中央生态环境保护督察问责数据，从问责对象、级别人数、问责情形等方面进行量化评估，有助于总结实践经验，提高问责效率。运用实证方法评估问责级别与问责情形之间是否存在相关性。研究证明，部分问责情形与问责级别存在相关性。根据研究结论，可知中央生态环境保护督察问责对生态环境治理的影响以及对生态环境治理制度建设的影响。

关键词：中央生态环境保护督察；党政问责；生态环境治理；地方生态环境治理

中图分类号：D922.68；D262.6 文献标志码：A 文章编号：1673-9272（2024）02-0050-10

基金项目：湖南省社科基金项目（19YBA371）。

2005年松花江水污染事件开启了我国生态环境问责研究与实践。2015年，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》颁布后，学界对生态环境损害责任研究集中在两方面，一是中央生态环境保护督察，二是生态环境党政问责。环保督察与问责其实是两个制度，督察是重要抓手，问责是有效手段，二者有效衔接促使环保督察整改落实到位。必须使2023年6月，第二轮中央生态环境保护督察的问责情况正式发布，考虑到学术界对第一轮中央生态环境保护督察已有较全面的研究，本研究只对第二轮中央生态环境保护督察进行了分析研究。在此基础上，本研究运用相关的经验分析方法，对第二轮环保督察的问责制进行了检验，并将中央生态环保督察和党政问责制度有机地结合起来，探讨中央生态环境保护督察党政问责对生态环境治理的影响。

2014年以来中央生态环境保护督察已成为国内最热门的问题之一，其效果也备受学界和社会各界的关注。在理论上，中央生态环境保护督察有其独特的制度逻辑：通过高层政治力量的干预[1]，对传统的科层式管理进行了修正，这不仅是在执行层次上的一次“校准”，同时也是对我国环境保护工作在国家整体治理目标下的运作逻辑和架构进行调整。随着中央生态环境保护督察制度的逐步推行，压力向地方各级党委、政府传导，使得环境保护工作有所变化。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《环保督察方案（试行）》，将原来的环保督查发展为环保督察，正式确立了新的环保督察问责模式，即中央生态环境保护督察问责，从督企到督政的职能转身。中央生态环境保护督察问责制度具体是指由中央生态环境保护督察组对地方党委政府违反环保法规或者环境治理的不作为、乱作为问题进行惩处。中央生态环境保护督察制度是中央降低委托代理风险而进行的环境治理工具创新[2]。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，实行生态环境保护督察制度，设立专职督察机构，对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察。中央生态环境保护督察包括例行督察、专项督察和“回头看”等。

一、中央生态环境保护督察党政问责文献及评述

（一）中央生态环境保护督察研究

1. 中央生态环境保护督察制度产生背景研究

关于环境保护政策实施中存在的种种偏差，学界早有关注[3]。现有研究从三个方面分析了环境保护政策实施中存在的问题：一方面，地方权力下放为环境保护提供了制度空间。权力下放的改革给了地方政府更多的选择[4]，扩大了其自由裁量权，在制度上赋予了地方较大的自主权，可以在制定和调整环境保护政策的过程中发挥更大的灵活性。另一方面，地方利益成为主导因素。在执行环境保护职责时，地方政府往往会将自身的利益诉求融入其中，尤其是在环保政策与经济发展目标发生冲突时，地方政府通常会选择在一定程度上牺牲环境保护以维护经济利益。第三方面，中央政府和地方政府之间信息不对称的情况为环保政策执行出现偏差提供了可行条件[5]。因中央政府与地方政府间信息不对称，导致中央政府难以实时、准确、全面地掌握地方政府执行环保政策的真实情况，这为地方政府将中央环保政策变通执行提供了机会。由此可见，地方政府在环境治理中很可能偏离中央政府设定的政策目标，因此需要中央政府采取有力的控制手段加以制约。

为解决我国环境保护政策实施中存在的一些问题，中央生态环境保护督察制度应运而生。通过对学者们的研究发现，中央环保督察的作用机制有两种：一是中央生态环境保护督察在很大程度上削弱了地方利益对环境保护的消极作用。通过“通报”“限期治理”“挂牌督办”“领导约谈”“行政问责”“党政同责”等方式，将地方政府的“利益”和“治理效果”紧密联系起来[6]，促使各地官员将关注的重点放在环境治理上[7]。贺芒等[8]认为，中央生态环境保护督察是一种监督、问责和动员三重压力机制。韩艺等[9]认为，除以上所说的强制压力，中央生态环境保护督察反映了党中央对环境保护工作的高度关注，也对当地政府造成了很大的规范压力。在这种压力下，地方政府以扩大环境保护机构的权力为中心，进行了一系列的机构调整。二是中央环保督察在一定程度上解决了中央和地方政府之间环境信息的不对称问题。中央生态环境保护督察通过接受群众举报、随机走访、下沉督察、向干部发放问卷等多种信息收集方式，建立了一条“中央-督察组-地方政府-社会”的督察信息链，实现了对环境信息的垂直跨层次沟通。

2. 中央生态环境保护督察效果的持续性研究

对中央环保督察成效的探讨中，其影响是否具有持续性，已引起学术界的广泛关注。一种观点认为，中央环保督察的作用只是短期的。中央环保督察是一种“运动式”的环境治理方式，由于其运行成本高，难以持续，而一旦其退出，传统的环境管理模式将会被还原，原有的管理缺陷将会卷土重来。另一种观点认为，中央环保督察的作用是持久的。中央环保督察的长期影响具有一定的延续性。涂正革等[10]的实证研究指出，中央生态环保督察之所以能在半年到两年期间不断提高受督察区域的空气品质，主要是因为他们推动被督察地区淘汰高污染生产力。同时，有学者提出，中央生态环境保护督察可以通过激励公众的参与来增强督察成效的可持续性。有学者采用了多元回归分析进行了模糊集定性对比分析[11]，结果表明，中央生态环境保护督察政策实施后，地方政府的环境治理能力得到了明显提升。有学者提出，由于制度方面完善度不足，导致中央生态环境保护督察的实际效果未能达到理论预期的程度。对于中央生态环境保护督察，有学者就其问责情形进行了探讨。例如，张新文等[12]对“约谈”提出了质疑，指出环保约谈虽然作为中央生态环境保护督察制度的重要组成部分，但由于其刚性约束力不足，因此地方政府常常采取消极应对的策略；王惠娜[13]也认为，环境约谈的成效主要依赖于当地政府是否采取相应的整改措施。但在现实治理中，地方政府往往采取一些治标性的措施，如加强环境监管、加大治理资金投入等，而较少从根本上解决问题，如工业结构调整等[14]。

3. 中央生态环境保护督察制度特征与优势研究

中央生态环境保护督察制度能够在短短的几年时间内攻坚克难，急人民所急，还蓝天绿水于人民，推动我国生态环境治理的制度变迁，实现生态环境治理中的良序善治，增进人民良好的生态民生福祉，是中央推动地方环境治理的政治机制，同时结合了法治治理的要素，具有其制度的优势。近些年学界对中央生态环境保护督察制度研究颇丰，对其特点提出不同的观点，有人提出三特点说，即具有级别高、威慑力强、机动性好等特点[15]；还有人认为督察主体层级高、督察任务目标准、督察问责力度大等[16]；也有人提出四特点说，即督察级别高、参与人数多、持续时间长、问责方向准等特点[17]。

综上，现有研究主要关注中央生态环保制度的产生及效果的持续性，鲜有将中央生态环境保护督察中的问责作为研究对象的。然而，问责作为中央生态环境保护督察不可或缺的一环，其重要程度直接关系到生态环保政策的执行，进而影响到生态环境的保护与修复。因此，本研究将以问责作为主要研究对象，探讨其对生态环境的影响。

（二）环境治理中的党政问责研究

李纯琳[18]认为生态环境损害的责任主体应当包括地方各级党委和政府、相关部门、单位及人员，提出了生态环境损害责任终身追究的制度设计。刘丽敏等[19]探讨生态环境损害责任终身追究机制构建的必要性。陈海嵩[20]主要探讨环保督察存在问题、根本原因探究及如何完善问责。陈叶叶[21]研究县域党政领导干部生态损害责任追究的机制。罗文君[22]认为应该建立合法的地方党政环境治理行政容错机制、完善生态环境问责党内法规来完善环保督察制度。马丽等[23]研究党政领导干部环境责任追究的问责模式及党政领导干部环境责任追究新机制。罗琼[24]对习近平关于领导干部生态责任重要论述进行了研究，为生态环境治理中的党政问责提供了理论基础。

常纪文[25]对“党政同责、一岗双责、失职追责、齐抓共管”的实质意义进行讨论，对生态环境治理中失职追责、党政同责的理念、责任类型、应然逻辑、依据、适用等进行研究。肖锋[26]认为“党政同责”的实施主要效果在问责事项上的“同”效，主要从责任力度、追责顺序、程度机制上尚有诸多需求与现行制度体系协调之处。梁忠[27]则主要从党政关系问题与权力监督问题是制约问责效果进行分析，并认为党政关系问题与权力监督问题最终都可归结为党的领导方式问题。任恒[28]主要从环境问责中如何实现“党政问责”路径进行了研究，并提出了可以从建立职责清晰的党政环保责任分工体系、健全领导干部目标责任考核制度、强化环保督察的巡视力度和严肃重大环境决策终身追责制等方面讨论实现“党政同责”的路径。杜群等[29]主要从生态法治层面提出强化党政同责的适用依据、生态环境保护的权责要一致、完善党政同责的追责程序等建议。张梓太等[30]认为环保督察督促地方党委和政府履行生态环境保护职责，破解了一些重大生态环境问题，但是也给地方党委和政府带来很大的政治压力，认为生态环境问责的内容兼具法律责任和党政责任，建议完善生态环保领域干部容错机制，构建多元化的生态问责机制。

综上，学界研究夯实了生态环境问责理论基础，丰富了生态环境问责理论体系，为本研究奠定基础和提供启示。目前，生态环境治理中党政问责的要素研究不系统，仅涉及问责主体、对象、程序等要素研究，而制裁结果、问责救济很少研究。本研究将中央生态环保督察与党政问责相结合，探讨两者效用。因此，作为一场深刻的环保制度创新，中央生态环境环保督察备受学界关注，相关研究成果颇丰。因此，本研究可能的边际贡献是，以第二轮问责公布结果为研究素材，通过实证分析考察问责实施效果，探讨中央生态环境保护督察问责对生态环境治理的影响以及对生态环境治理制度建设的影响。

二、中央生态环境保护督察党政问责研究目标及思路

2015年12月中央开启对河北省的督察试验，2016年7月至2017年8月开展了一轮两批的督察，2018年5月与10月分别实行回头看，2019年7月启动第二轮环保督察，共进行了六批。截至2022年9月中央生态环境保护督察已经启动两轮对各省、自治区、直辖市的环保督察。中央生态环境保护督察一直都在密切关注地方各级党委和政府以及相关职能部门的生态环境保护工作的落实情况。第一轮督察立案侦查1 518件，问责18 199人。目前，中央对第二轮环保督察反馈的问题进行了整改。督察组共向被督察对象移交158个责任追究问题，严格、精准、高效地落实问责，共计问责3 371人。

本研究的目标主要是针对第二轮中央生态环境保护督察（2019年7月至2022年9月）问责基本情况，探讨各级党政干部问责的严重程度与其问责级别之间是否有一定的相关性，并以此来分析问责对中央生态环境保护督察的影响。本研究的中央生态环境保护督察问责的基本数据从公开、权威的网站（中华人民共和国生态环境部）获得，并通过定量分析方法对其进行评价与分析，从而为国家环保督察的问责制建设提供科学依据。为此，本研究立足于实证研究的科学性与有效性要求，将可量化的影响因子设定为研究变量，并在保证研究效度与信度的基础上，在已有的条件下，对不同层次的环境监管官员的惩戒机理进行量化测度。

根据研究目的，本研究将采用卡方检验对相关资料进行相关分析，卡方值的大小就是由实际观察值和理论推论值的偏离程度确定的，体现了二者的相互关系；随着卡方的增大，二者之间的差异程度也随之增大；相反，当卡方数值较低时，二者之间的差异较小。为了确保本研究的可靠性，本研究所有数据和资料均来源于公开权威渠道，具体包括各地公开发布的关于中央生态环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题及问责情况的通报，以及权威报刊中的相关数据。本研究对数据整理分类等处理，实证分析都是建立在客观定量的资料之上，从而最大限度地保证了研究结果的可验证性。

基于以上思路，本研究的前提是提取相关的研究变量用以分析第二轮中央生态环境保护督察问责中，党政干部问责的轻重是否与干部级别的高低有关。根据第二轮生态环境保护督察的相关实践以及本研究分析的相关问题，将采用问责级别、问责人数、问责情形作为研究变量进行统计分析的核心因素，本研究的统计学设定是：研究对象是职级与案由的交叉差异性，研究不同职级在案由分类上的频数是否存在差异。本研究的分析路径是：通过统计学的相关方法分析党政干部问责的轻重与干部级别的相关性，揭示影响中央生态环境保护督察问责的相关情形。

三、第二轮中央生态环境保护督察党政问责量化分析

为了更加科学地展现中央生态环境保护督察问责在实际中的表现，本研究按照上述研究思路，根据问责情形、问责对象、问责级别三个方面的实际情况并基于对数据的统计分类分析，旨在揭示中央生态环境保护督察问责程度的变化，进而对第二轮中央生态环境保护督察的问责情形进行量化分析，从客观角度对中央生态环境保护督察问责的情况进行分析。

中央生态环境保护督察对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团实行了两轮全覆盖的督查，并对中央的一些部门（如国家林草局）和中央企业开展了督察[31]。本研究以31个省（区、市）和新疆生产建设兵团作为数据样本分析。

（一）频数与统计方法

本研究对31个省（区、市）以及新疆生产建设兵团的各级党政干部被问责情况进行统计，其中统计行政级别主要分为厅级干部、处级干部、科级及以下干部，处分类型为党纪处分、政务处分等类型。

本研究主要将问责情形、问责人数、问责级别三个方面作为频数。问责情形：指的是各个省的被问责人员所受到的惩戒情况，包括给予党纪处分、组织处理、政务处分、行政处分、诫勉谈话、通报批评等，问责情形的数据均来自生态环境部官网公布或相关省份官网公布。问责人数：指的是中央生态环境保护督察问责问责的相关人员的人数，其中包括省委书记、省长、市委书记、市长、县委书记、县长等各级地方党政主要领导干部，问责人数的数据来自生态环境部官网公布的督察对象反馈意见。问责级别：是指每个省份被问责对象的行政级别，包括正厅级、副厅级、正处级、副处级、科级等，问责级别的数据来源于各个省份政府官网。

（二）数据分析

为了更清晰地展示环保督察问责的现状，本研究以问责情形、问责人数、问责级别为指标，对第二轮环保督察问责的数据进行统计和分析，旨在探究问责情形与问责级别之间的相关性，在第二轮环保督察问责完成后，对31个省（区、市）以及新疆生产建设兵团的各级党政干部问责情况进行了详细的统计。如图1～图3所示，列出了中央生态环境保护督察中各级干部被追究责任的次数，被问责对象在被问责期间受到多种不同处分的，按其受到的全部处理类次进行累计统计。

第二轮中央生态环境保护督察的范围有所拓宽，既包括各级地方党委和政府，也包括中央的职能部门及其国有企业，包括31个省（区、市）、6家中央企业。第二轮中央生态环境保护督察所涉及的问责对象包括地方党委、地方政府、地方党政部门、国有企业、其他相关政府部门和事业单位等[32]。与第一轮中央生态环境保护督察相比，第二轮被问责人员不仅涉及各个部门，更是将范围扩至中央企业，既督政也督企，既督地方党政干部，也督中央的党政干部。例如：中国有色集团在2021年对3家企业党委根据规定扣减环保绩效考核得分，1家企业的经营绩效考核降级，1家企业党委受到问责处分[33]，对11名相关责任人进行了问责追究。此外，集团下属企业党委也对78名责任人进行了问责。中国黄金集团目前已对15家责任企业的50名责任人进行了问责追究[34]。

中央生态环境保护督察将党政“一把手”作为同责的追责对象，就是抓住了领导干部中的“关键少数”。比如，对于“大领导”和“一把手”缺位、错位、失职等问题，都能有针对性地开展追责问责。在第二轮环保督察问责中，第一批8名、第二批6名、第三批44名，均为省（区、市）党委政府一把手；第四批21名、第五批7名、第六批6名则为省级党委和政府一把手。在第二轮环保督察中，第三批省级党委和政府一把手的人数达到顶峰，从第四批开始呈下降的趋势。从上述六批次的问责人员看，无论是因违反生态文明建设和环境保护相关法律法规被问责的省（区、市）党委书记、省长，还是因履职不力被问责的省（区、市）政府市长、县长等，均为负有领导责任的党政“一把手”，这也是第二轮中央生态环境保护督察问责工作中的一个鲜明特点。

四、第二轮中央生态环境保护督察党政问责情形与问责级别相关性的实证分析

（一）模型设计

上文中的描述性统计显示了问责级别、问责情形与问责次数，对相关的督察问责情况进行了概括，也提出了问责情形与问责级别是否有关的问题。为了实现对第二轮中央生态环境保护督察问责情形与问责级别的相关性分析，本研究将所收集到的数据按照被问责情形的类别进行分类，并进行标准化处理。实证研究必须有具体的、可量化的指标作为依据。本研究用建模的方法进行研究，为保障分析结果的客观性，将所有数据按被问责情形的类别分别导入SPSS软件中进行相关分析。

相关分析是统计理论中的一个基础概念，它用于刻画两个随机变量间的相互依赖关系。相关系数是分析中常用的一项重要指标，相关性分析是指两个或多个随机变量间的相关性。对具有特定依赖关系的现象，应考察其相互联系的程度。其中，卡方检验是一种经常被用来探索两个或多个被测变量之间的相关性的统计方法。比如，在一项研究中，研究者将探索两个变量是否存在相关性，这时，卡方检验就可以帮助我们计算出相关性。一般而言，χ2（P）值代表两个或多个变量在卡方检验中的相关性，若两个变量的实际观测值完全符合理论推断值，则，χ2（P）=0；若两个变量之间的变化具有相关性，则|χ2（P）|<0.05；若两个变量之间不具有相关性，则|χ2（P）|>0.05；在卡方检验中，χ2（P）的值越小，表示检验结果越显著，即两个变量之间的关联越强（0.05为显著性水平）。在卡方检验中，首先要考虑的是假设，一般有零假设与备择假设，零假设是指两个变量间没有显著的相关性，而备择假设是指两个变量间有显著的相关性。P值的计算方式有：1）Pearson卡方，用于固定间距连续变量数据的相关系数；2）连续校正Yates卡方[35]，用于四格表资料，样本含量大于40，所有单元格的期望频数均大于1；3）Fisher卡方，用于样本含量小于40或有格子的期望值小于1。本研究采用第三种P值计算方式，与其他方法相比，确切概率法的优点在于不需要近似，结果最准确，但计算时消耗的资源多，结合本研究统计的数据，的确有格子的期望值小于1，因此采用Fisher卡方进行分析最为合适。

为了通过客观数据统计分析问责情形与问责级别之间的相关性，采用了以下分析方法：

分类数据卡方检验介绍：卡方检验的基本思想在于比较理论频数和实际频数的吻合程度或拟合优度问题。

（二）卡方分析

本节将以下不同问责情形分别进行卡方检验：政务处分（警告、记过、记大过、降级、撤职、开除）、党组织问责（检查、通报、改组）、领导干部的一般问责（通报、诫勉、组织处理）、领导干部的纪律问责（警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍）、其他问责（党政党纪处分、政纪处分、批评教育、调离岗位、谈话提醒、扣罚年度绩效奖励、责令辞职、书面检查、免职）[36]。在进行问责的过程中，我们需要针对不同的问责情形进行相应的卡方检验，以确保调查结果的准确性。

本次检验的变量为问责情形以及问责级别（厅级干部、处级干部和科级及以下干部），使用SPSS软件进行分析，对于频数小于5的使用Fisher精确概率检验方法，具体结果见表1。

若卡方检验P值小于0.05说明有利于拒绝原假设，即说明不同问责情形在不同级别上具有显著性的差异。从检验结果看，政务处分、领导干部的问责（一般）、其他问责的卡方分别为26.745、76.759、232.857，对应的伴随概率分别为0.003、0.000和0.000，均小于0.05，说明这些问责情形在不同职级上存在显著的差异。党组织问责和领导干部的问责（纪律）的卡方分别为6.414和8.847，对应的伴随概率为0.129和0.321，均大于0.05，说明这些问责情形在不同职级上是没有显著差异的。

（三）分析结论：部分问责受问责对象级别影响

卡方检验结果显示，政务处分、领导干部的问责（一般）、其他问责与问责级别具有一定的相关性（表2），也就是说，这三种问责情形会受到问责级别的影响；党组织问责、领导干部的问责（纪律）与问责级别相互独立不具有相关性，也就是说，这两种问责情形不会受到问责级别的影响。

以上分析结果表明，第二轮中央生态环境保护督察问责的力度在不断加大，从一定程度上能够起到对地方党政领导干部的警示教育作用；通过对第二轮中央生态环境保护督察问责效果进行整体分析可发现，部分问责情形可能受到问责级别的影响。不论是对中央生态环境保护督察问责程度进行静态的量化评价，还是进行动态的实证分析，结果显示中央生态环境保护督察问责已经取得了显著进步。不同批次中央生态环境保护督察问责程度的变化，不仅表明了问责范围的逐步加大，也反映了问责力度不断提高，对问责对象的把握也日益准确。在具体工作中，党政问责的主体监察委、各级政府和党组织做出问责决定，问责的对象大多是政府和党委的下属机关的干部，这样的问责方式很难确保问责的公平性和有效性。因此，对环境损害事件的定性，必须有专门的机构来进行，既要坚持权责一致、过罚相当的原则，又要防止就案办案、机械执法。问责的时候，不能仅仅看是否有主观故意的问题，而要结合问责事由进行更为客观的考量，才能给出相应的处理。

五、中央生态环境保护督察党政问责对生态环境治理的影响

中央生态环境保护督察问责实际情况分析呈现以下特色：第一，追查问责的人数较多，两轮总共问责7 511人，这是新中国成立以来在这么短的时间里问责最为密集的，对地方各级党委、政府起到了震慑作用。生态环境治理成为现在各级地方党委、政府的主要责任，从追求GDP为主到以环境保护优先为原则的可持续发展模式。第二，追查问责对象级别高、面向广，问责对象既有省部级、厅级到处级，也有科级与一般工作人员，打破过去只问直接工作人员，很少问责领导的模式，并且主要问责直接领导，从根本上改变环境治理的决策模式。第三，追查问责对象既包括行政工作人员，也包括党员干部，体现了党政同责原则。第四，中央生态环境保护督察问责中既问责了环保部门的工作人员的责任，也问了政府、党委及其他环境保护相关部门的责任，体现了环境治理不再只是生态环境部门的责任，已成为各级党委政府及其职能部门的责任。中央生态环境保护督察问责制度通过对环境保护决策部署的执行情况、环境保护目标任务的完成情况、突出环境问题的处理情况、环境保护责任的履行情况以及政府环境保护监管能力建设的评估等维度的考核，对生态环境治理产生了积极的推进作用。

（一）中央生态环境保护督察问责情形轻重对生态环境治理的影响

问责力度加重可以促使地方政府和环保部门更加关注环境问题，从而加速目前环境改善进程。在问责力度加重的同时，还应注意问责公平性和客观性。在进行卡方分析过程中，对问责情形作了进一步细化，并对不同问责情形次数做了相应统计。观察卡方检验频数可知，第二轮问责情形以留党察看、开除、记过、记大过、诫勉等为主要方式，且实质性的问责方式所占比例较高，相比于第一轮的谈话提醒以及通报批评的确加重了问责力度。

与第二轮中央生态环境保护督察问责相比，在第一轮中央生态环境保护督察问责的过程中，问责情形较轻，一些地方政府对于相关环境问题重视不够，在整改中敷衍了事、走过场或者随意减少整改措施。比如，2016年第一轮生态环境保护督察指出练江存在大量的生活污水直排等问题。地方政府采取了一系列整改措施[37]，然而污染问题仍然存在。随着第二轮中央生态环境保护督察的展开以及问责力度的加大，到2021年督察组再次到达练江时，环境状况焕然一新。第二轮中央生态环境保护督察问责时，督察组移交问责追责情况时不再是“不痛不痒”的问责情形，让地方政府和企业更深刻认识到生态环境问题的紧迫性以及重要性，积极配合并切实解决问题。举例来说，督察组在贵州完成有关信访举报件的转办后，贵阳南明区立即采取行动，在一天内拆除了存在7年之久的垃圾池，有效缓解了周边群众的不适。而在云南的督察期间，昆明市官渡区在一天内成功完成了对某学校旁的垃圾中转站进行清理和拆除，获得了周边群众的高度认可。问责体现了精准性和严厉性从而提高了地方各级政府党委对于环境保护的意识。

（二）中央生态环境保护督察问责级别高低对生态环境治理的影响

第一轮督察及“回头看”[38]，3 294项督察整改任务中，已经完成整改的任务占合计数量的97%以上，其中包括了解决多项长期存在的、难以解决的生态环境问题，这为实现环境质量的不断提高起到了关键的作用。尽管如此，在第二轮的中央生态环保督察反馈中发现，部分地方党委政府领导对生态环境问题的关注度不高，导致相关监管机构长期放任企业的违法行为。例如，在西藏，空港新区生活污水长期直排；江苏省淮安市的部分地区存在着未完善的污水收集处理系统，这导致了水环境污染问题日益突出；河北省邢台地区、唐山市、衡水市等地存在着违规处置污泥的行为，带来了突出的环境风险隐患[39]。这些问题表明，一些地方在推进生态文明建设方面缺乏足够的思想自觉、政治自觉和行动自觉，因此需要当地党委政府和相关职能部门承担起生态环境保护责任。通过进行中央生态环境保护督察，尤其是借助典型案例的曝光和问责，可以抓住“关键少数”，达到良好的警示教育效果，也有效传导了压力和责任。从卡方分析的相关结论来看，卡方分析在第二轮督察中对问责级别进行了分类，发现其中部分问责情形会根据不同问责级别而有所变化。在实际督察问责中，应该建立起与之相适应的问责体系[40]，并与之相匹配的问责标准，不同的问责情形对应不同的情况，不论党政干部的级别如何，只关注党政干部是否存在失职或不当行为，做到真正的“对事不对人”。

通过上文对第二轮的分析发现，与第一轮相比，第二轮环保督察的问责主体的级别要更高一些，不再有大批的科员参与其中，这也让当地政府更加关注，当他们再一次面对督察组提出有关问题时，可快速地做出决策并采取行动。第二轮中央生态环境保护督察问责的主要任务是追究领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。这既是推进督察整改工作和生态环境问题解决的有效手段，也是推动“党政同责、一岗双责”落实的有力抓手。

（三）中央生态环境保护督察党政问责对生态环境治理制度建设的影响

中央生态环境保护督察是一种“强干预”，是一种能够矫正以环境为成本的地区经济竞争机制的有效政策工具，其最终目标是要建立一种能够促进地方政府环境政策实现良性转化的长效机制。在中央生态环境保护督察问责过程中，受到被问责对象的身份、地位、资历等影响，严重影响民众、官员等对问责效果的认知，质疑问责的独立性与持久性。为了中央生态环境保护督察问责起到更好效果，需要考虑问责的持久性与制度化。

在第一轮环保督察及“回头看”完成后，我国环境确实得到了一定的改善，紧接着第二轮中央生态环境保护督察更使地方政府加强了对环境问题的重视。但部分地区对生态环境保护工作的长期性和艰巨性还缺乏足够的认识，在管理上还出现了“偏松软”的现象[41]。如何从制度上、实践中避免一些地方政府放松对生态环境保护、做“表面工作”，仍是一个亟待解决的问题。因此，为了保持环保工作的“长期运作”“稳定运行”，应当在环境监管领域建立相应的复合型组织体系[42]，既能避免制度化、长效化方面的不足，又能消除传统制度运作效率低下、组织惰性大的缺陷。

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[本文编校：文凤鸣]

Analysis on the Accountability of the Central Environmental Protection Inspectorate to the Party and Government：A Case Study of the Second Round of Accountability

XIANG Zuoqun， YANG Jialu

（School of Politics and Law， Central South University of Forestry and Technology， Changsha 410004， Hunan， China）

Abstract： Environmental protection inspector is an innovative system of China′s modernization management， which has the dual nature of administrative inspector and party inspector. The Party and government accountability of central environmental protection inspectors is an effective means to implement environmental protection inspectors. The academic community has made in-depth research on the central ecological and environmental protection inspectorate and its Party and government accountability mechanism， mainly focusing on its institutional characteristics and advantages， but few of them have taken the accountability of the central ecological and environmental protection inspector as the research object of empirical studies. Obtaining the accountability data of the second round of central ecological and environmental protection inspectors through public information channels， and conducting quantitative assessments from the aspects of accountability objects， levels， and accountability situations， are helpful to summarize practical experience and improve accountability efficiency. Using the empirical method to evaluate whether there is a correlation between the level of accountability and the accountability situation， the study proves that there is a correlation between some accountability situations and the level of accountability. The conclusions of the study can help to understand the impact of the accountability of the central ecological environmental protection inspectors on ecological environmental governance and the impact on the construction of ecological environmental governance system.

Keywords： Central Environmental Protection Inspectorate； Party and government accountability； environmental governance； Governance of local ecological environment