教师政策执行力的内涵、特征及功能

摘 要 教师政策执行力是落实教育相关政策的关键，对于提高教育政策效能具有重要意义。教师政策执行力是指教师在落实教育相关制度、政策和法规的过程中，有效结合教育实际，主动内化政策思想、目标、内容，并将其转化为有效行动的综合能力。教师政策执行力表现出强制性与自觉性相统一、动态性与整体性相统一、专业性与综合性相统一、实效性与实践性相统一等特征，其具有联结教育政策与实践、引导教育实践发展方向、整合教育政策执行资源、平衡各类教育关系和反促教育政策革新等功能。

关 键 词 教育政策；教师政策执行力；执行力特征；政策效能

引用格式 彭敏，施贵菊，杜尚荣.教师政策执行力的内涵、特征及功能[J].教学与管理，2024（30）：19-24.

2022年4月，教育部印发的《新时代基础教育强师计划》指出高质量教师是高质量教育发展的中坚力量，要着力推动教师教育振兴发展，努力造就新时代高素质专业化创新型中小学教师队伍[1]。教师作为教育活动的核心资源，其综合素质的高低直接影响着教学质量水平，而教师政策执行力是教师综合素质的重要体现，对于实现育人目标具有重要意义。然而现实中教师在执行教育政策的过程中存在着执行无力、执行不力、执行费力和执行过力等问题[2]。鉴于此，本文针对教师政策执行力的内涵、特征及功能进行系统讨论，为提升教师政策执行力和助力教师有效执行政策提供参考。

一、教师政策执行力的本质内涵

当前对政策执行力的关注大多集中在“公共政策执行力”[3]“教育政策执行力”[4]和“课程政策执行力”[5]等方面，缺乏将其具体到教师这个执行主体的探析。教师政策执行力是由“教师”“政策”和“执行力”共同构成的复合型概念。

1.教师政策执行力的构成要素

在《现代汉语词典》中，执行是指实施政策、法律、计划、命令、判决中规定的事项。力，则是衡量效能、能力和力量的度量标尺[6]。关于“执行力”的研究始于管理学领域，是企业组织管理的核心要素，其包含完成任务的意愿、能力和程度。保罗·托马斯等认为“执行力是一整套行为和技术体系，是企业组织形成竞争力的重要因素”[7]。狭义上，“执行力”与“计划”“目标”相对，是指完成计划的能力；广义上，“执行力”是指如何完成任务的学问和策略，就是将想法变成行动，行动变成现实的综合能力[8]。古德诺指出：“一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。”[9]可见，政策执行力关乎政策质量，需要执行主体增强政策执行力，在政策与实际的相互调适中最大限度地实现政策理想。

教师执行政策是以教师个体和群体为执行单位，以提升教育质量、实现育人目标为旨归，以教师政策执行力为中介，作用于教育制度、政策和法规，从而实现政策理想的过程。古德莱特课程层次理论揭示了课程从理论到实践，静态到动态转换的形态。同理，教师执行教育政策也是历经多种运动形态才能将应然的政策转化为实然。教师在执行教育政策过程中需明确“为什么执行”“执行什么”“怎么执行”“执行到什么程度”以及“怎样评价与改进”等问题。“为什么执行”和“执行什么”关涉的是教师对政策的认知力，即主动内化教育政策的能力。内化是文化价值取向与角色期待实际被个性体系吸收的过程[10]，“知”是“行”的先导，只有树立新的教育理念，明确政策要求才能更好地指导实践。“怎么执行”是教师基于政策理解和对教育实际的把握所做出的规划，其中包括执行目标、执行要求、执行手段等多方面的内容。“执行到什么程度”是将政策有目的、有计划、有组织地付诸实践的过程，关乎实际的执行效果。教师以教育政策为指导，结合地域、学校、班级实际，关注学生需要，细化政策要求并形成执行方案。“怎样评价与改进”即在教育政策执行之后对执行效果的评估和反思。教师政策执行过程所涉及的五大问题揭示了教师政策执行力的构成要素，即教师对政策的认知力、规划力、行动力和反思力。四种能力综合所产生的“合力”决定了教师政策执行力的强度和落实教育政策的效度。

2.教师政策执行力的核心旨要

教师政策执行力是教师执行政策并发挥政策效能的关键所在，主要包括政策执行力的主体形态、结构体系和目标效能三个方面，其共同反映着教师政策执行力的质量和水平，是教师政策执行力的核心旨要。

从教师政策执行力的主体形态上看，教师具有个体执行力和群体执行力这两种基本形态。教师正确处理个体与群体执行力的关系，有利于发挥政策效用以改进教育实践。对此，可从两方面予以阐释：一是个体和群体的建构能力存在差异。教师政策的认知力是教育政策执行的基石，若解读存在偏差会导致教育政策执行偏离政策理想，教师需发挥群体“合力”以保证正确的执行方向。二是个体和群体所选用的政策工具存在差异。对教育政策持不同的价值观和态度直接影响着实践路径的选择，教师应秉持“求同存异”原则对教育政策进行认知、规划、行动与反思，实现共性与个性的统一，以最大限度地实现教育政策的社会价值。

从教师政策执行力的结构体系来看，教师在落实教育政策时必备的认知力、规划力、行动力、和反思力组成了四元互动、相互协调的教师政策执行力结构体系。“认知力”即准确认知教育政策的能力；“规划力”即制定政策执行方案的能力；“行动力”即落实政策执行方案和规范执行行为的能力；“反思力”即评估与改进政策执行方案的能力，四种能力综合所产生的合力就是教师政策执行力。教师政策执行力既是一种静态的综合能力，也是一种动态的发展能力。教师政策执行力在认知、规划、行动和反思的执行循环中不断提高，能达到缩小教育政策和教育实际差距的目的。四种能力在执行的不同阶段、不同领域发挥着不同的作用，其中教师政策认知力和规划力属于精神范畴，是内化政策文本并勾画执行蓝图的关键，对于落实教育政策具有价值导向作用。教师政策行动力和反思力属于实践范畴，决定着教育政策作用的发挥。思想与行动相统一促使教育政策与教育教学实际相调适，在二者的张力中推动教育政策落地。

从教师政策执行力的目标效用上看，教师应具备最大限度促进政策与教育实际相互调和的能力。薇薇恩·斯图尔特认为：“即使有好的政策，在政策规定与实际教育效果之间依然存在着‘政策执行差距’。”[11]教师作为教育政策和教育实际的中介，其执行力决定着政策执行效用。一方面，教师政策执行力和教育政策效用存在正相关关系。一般而言，教师政策执行力高，教育政策效果较好；反之，教师政策执行力低下，教育政策效果较差。教师拥有较高政策执行力能有效发挥教育政策执行力的功能，可以说教师政策执行力是教育政策的“生命力”。另一方面，教师政策执行力影响着教育教学革新。将教育政策具体到课程与教学中，课程与教学政策的落实是促进教育教学革新的“推力”。教师政策执行力所表现出来的“合力”，以及教师与政策执行内外部条件相互调适的“整合力”所产生的执行效果，是教师政策执行力的核心。

综上所述，教师政策执行力是指教师在落实教育相关制度、政策和法规的过程中能有效结合教育实际，主动内化政策思想、目标、内容，并将其转化为有效行动的综合能力。较高的执行力能有效弥合政策理想与教育实际间的差距，落实立德树人根本任务，助力教育改革，推动我国教育事业持续健康发展。

二、教师政策执行力的基本特征

教育教学工作具有复杂性、创造性和长期性等特点，教师不仅是“传道受业解惑者”，还是教育活动的策划者、承担者、指导者和评价者[12]。教师在执行教育政策的过程中，不仅具有其他政策执行力的共性，还具有教师职业所特有的某些特性。

1.强制性与自觉性相统一

教师执行政策在受政策指导和约束的同时也能充分发挥主观能动性，以教育政策为导向，以学生为主体，结合自身经验和教育教学实际促进教育政策落实。

教师政策执行力的强制性可从三个方面予以阐释：一是强制性反映了教育政策的导向性。执行是相对于决策而言的一种服从性活动，而执行力建设导向影响着执行意愿的激发和执行过程的监督控制[13]。二是强制性反映了教育政策的合目的性。教育政策是根据一定历史时期教育发展目标和任务而制定的教育行为准则，对教育教学实践具有约束性。教师执行教育政策的目的是实现育人目标以满足社会发展需要，因而教师执行教育政策是以育人目标为执行靶向。三是强制性反映了教育政策的合规律性。教育政策的更新有其自身的发展规律，在其制定和执行过程中也必须符合受教育者身心发展规律以及教育教学的基本规律。因此，教育内部的规律也对教师执行教育政策具有普遍的约束力。

教师政策执行力的自觉性是指教师在执行教育政策过程中所表现出来的能动性和灵活性。教师是否自觉遵守和主动适应教育政策会影响政策执行效果。一方面，自觉性体现为教师的主观能动性。虽然教育政策对教师教学活动和行为具有导向性和规范性，但只有教师深刻地领悟和把握教育政策，将其与教育教学实践和自身经验结合起来进行深度反思，才能构建合理有效的政策执行方案，进而在具体的教学实践活动中有效落实教育政策。另一方面，自觉性体现为教师的灵活性。教育政策的落实会受到不同区域、不同环境、不同主体的影响。教师在执行教育政策时，理应结合教育教学实际条件和自身经验，自觉、主动地适应、选择和建构适合教育教学实际的方法以落实相关政策。

教师政策执行力的强制性体现了教师执行政策的政治导向，而其自觉性体现为教师对政策的主动认同。强制性与自觉性相统一，反映了教师落实教育政策并非单向度的适应，而是双向度的互动。

2.动态性与整体性相统一

教师政策执行力会受到政策本身、执行主体、教育管理等多种因素的影响，其反映的是一个动态变化、螺旋上升的过程。为了保证教育政策执行的科学性，需强调教师执行教育政策的整体性和动态性。

教师政策执行力的动态性指的是教师执行政策过程是一个创造性生成的过程。教育政策不仅是静态的教育政策文本及其总和，更是各教育利益主体之间相互作用的动态循环过程[14]。教师政策执行力的动态生成性主要表现在三个方面：一是教育政策的动态性。从教育政策整体的发展历程来看，教育政策会随着时代更迭、社会对人才的需求以及教育教学实践问题等因素的变化而变化。从单一教育政策来看，教育政策的制定、实施和评价是一个循环往复的过程，其在实践场域中与执行主体、条件和环境互动，才能实现教育政策文本的再建构。二是教师主体的建构性。每个教师所具备的教育政策认知力、规划力、行动力和反思力及其所构成的政策执行力实际结构存在差异。加之每位教师在历经多次认知、规划、行动、反思后，对教育政策的认识不断加深，促使其持续调整执行方案。三是教育教学实践的生成性。课程与教学是师生互动生成的动态过程，随着实践场域和教师对教育教学情境认知的变更，教育政策在师生互动中不断细化，在不同情境中不断同化和顺应，才能保证教育实践的平衡。

教师政策执行力的整体性指的是教育各层级、各部门和教师个体及群体所表现出来的执行力所具有的层次性和协调性。从“自上而下”的政策执行来看，教育政策的执行具有层次性。教育政策从中央到地方再到学校是层层细化的，需协调好上下级各部门和主体间关系，实现文本政策到行动政策的转变。从“横向联动”的政策执行来看，落实教育政策需协调同层级各部门间关系并做好协同工作，根据政策改进教育实践。此外，教师在政策执行中需处理好个体和群体间关系，在提升自我政策执行力的同时，利用教师群体的集体智慧，互相“借力”，制定教育政策执行的基本方案，参与阶段性评估，总结和交流政策执行经验，提高执行效率。

教师政策执行力的动态性是从微观上体现其局部随政策、主体、情境的变化而变化，整体性是从宏观上统筹教师政策执行过程中的部分和整体关系。动态性与整体性相统一，反映了教师政策执行力不是静态能力的综合，而是在动态变化发展中实现整体平衡和能力的提升。

3.专业性与综合性相统一

教师在执行教育政策时既要调动专业知识技能，树立专业意识和专业态度，又要综合运用多种能力协调各部门、主体的要求和整合各方资源，落实教育政策。

教师政策执行力的专业性主要体现以下两方面：一是教师在执行教育政策前所具备的专业意识。教师个体的专业性体现在认识教育政策落实的三个行动逻辑，即上令下行的指挥链条、自下而上的配合发动及府际关系的沟通互动[15]。就教师群体而言，专业化、多层次、多功能的教育政策执行机制保证了教师执行政策的专业性、有效性和透明度。二是教师在执行教育政策过程中需运用专业思维。21 世纪教师的专业性不仅要具备基本的学科知识和教学知识，还应具备设计型思维，即视障碍为挑战，以创意和思维化为契机自行设计目标[16]。教师的专业理论与教学实践相协调，及时制定政策落实方案，在保证教育教学质量的同时促进教育政策有步骤、有计划地实施。

教师政策执行力的综合性主要体现在素质的综合、关系的协调和资源的整合上。一是教师素质的综合，其反映的是个体和群体的综合能力。会执行，不是单一素质的体现，而是职业道德素养、知识素养、心理素养等多种素养的综合。此外，个体和群体整体素质的高低也影响着政策执行效能。二是多方关系的调和，其体现为正确处理横纵向利益关系。在横向上，教师要统合教育行政部门、学校、家长等各方要求，将整体意识贯穿于执行教育政策的全过程；在纵向上，教师应正确处理国家、集体和个人的关系。三是多种资源的综合，即以教师为核心，综合运用多种执行资源，包括教育经费、人力资源、信息资源的投入等促进教育政策的落实。

综合而言，教师素质的综合、各方利益的调和、执行资源的整合体现了教师政策执行力的综合性。教师在执行教育政策时秉持专业理念实现内部统一，发挥其综合能力实现外部的整合，最终实现专业性和综合性的统一。

4.实践性与实效性相统一

实践性是教师政策执行力的本质属性，是体现教师综合执行能力的关键特性。教师执行教育政策立足于实践，作用于实践，致力于改进实践。教师执行会依据政策发生的具体情境，对政策文本进行适应性调整，以满足政策行动具体空间的现实需求与可能[17]。

教师政策执行力的实践性涉及的是多方面的实践，概括起来主要有五个方面：一是教师对教育政策文本的理解和认识，这是教师能否有效执行教育政策的根本性前提；二是教师对教育教学实际有较准确的把握；三是教师能有效整合内外部资源；四是教师会总结执行经验，制定适合教育教学实际的方案；五是教师注重对实践的阶段性评估与改进。教师在执行教育政策的过程中，充分发挥认知力、规划力、行动力和反思力，对教育政策执行情况检测与评估，集思广益改进执行方案以提升教育政策执行效度。

教师政策执行力的实效性反映的是教师执行政策的实际效能问题。效能一般是和效率、效益联系在一起的[18]。“教师”是执行主体，“政策”是执行客体，“执行力”则展现了教师执行政策的能力和效度，亦即教师政策执行力的实效性。故教师政策执行力的实效性可以从能力和效度两方面进行解读。一是主体作用于客体的能力，即教师作用于政策的能力。换言之，即是教师执行教育政策前对政策理解的准确性以及结合教育教学实际规划、落实教育政策的能力。二是主体执行客体的效度，即教师执行教育政策的效果。执行效果是衡量教师在教育教学实践中的实际执行情况达到政策预设目标的程度。教师政策最终要落实到实践层面上来，就是教师要将对教育政策的认知和制定的执行方案转化为行动。

教师政策执行力是实践性和实效性的统一。教师执行教育政策的实践过程决定着执行的效果，教师执行教育政策的效果依赖于教育教学实践，二者相互依存，体现了过程与结果的统一。

三、教师政策执行力的主要功能

教师政策执行力的中介功能是指教师发挥沟通教育政策与实践的“桥梁”作用，将教育政策目标转化为教育实践的功能。教师执行政策是落实国家宏观管理政策的重要环节，即通过执行教育政策改进教育实践活动。具体而言，教师政策执行力具有中介、导向、整合、协调和改进等功能，其中中介功能是其主要功能。

1.中介功能：政策理想在地化，联结政策与实践

教师政策执行力的中介功能表现在它既有理论的吸收，又有实践的融合，其通过行政和法律的约束力将教育理论最终转化为教育实践。教育政策本身的系统性和教育实践的复杂性，使政策与实践在一定程度上按照各自的逻辑发展，因此在教育发展过程中迫切需要将二者结合起来。教育政策TDaKKX0tYFp0lx2N0ts/HhKjJ2rsvgl1zgWrknFa9Bc=给教育实践提供的是发展方向和规范，教师执行政策便是填补教育政策与实践“中间地带”，增强教育实践对政策的适应力。一方面，教育政策来源于社会实践。教育政策是针对社会实践中存在的教育问题所制定的，从教育政策的限度上看，实践是制约教育政策规划、制定、形成、采纳、评价和反馈的重要因素。另一方面，教育政策在执行过程中需接受社会实践的检验。教育政策具有实践性，教师执行政策的过程也是检验教育政策科学性、有效性的过程。通过教育评价检验和改进教育实践，总结政策执行情况为教育政策的制定提供实践参考，这体现了教师政策执行力的实践品格。可见，教师不是教育政策的附庸，而是具备必要的理论素养和“中介思维”，能调和理论与实践之间的矛盾，规避形式化执行教育政策风险的主体，且在执行政策的过程中发挥着重要的作用。

2.导向功能：政策导向显性化，引导教育实践发展

教师政策执行力的导向功能是指教师的政策认知、规划、行动和反思对教育教学活动及其行为具有引导作用，是教育改革发展的“引航灯”。教育政策承载着国家管理意识，有着鲜明的价值选择和内容侧重，具有“内聚外引”“双管齐下”的作用。政策执行者一方面要“吃透”上情，准确理解政策精神，把握政策要求；另一方面要“吃透”实情，在掌握地方实际及学情的基础上创造性贯彻落实[19]。教师执行政策的全程以教育政策为指导，其知情意行对教育实践发挥着提纲挈领的带动作用，也起着承上启下的规制作用，教师的执行行为引导着教育实践发展方向。教师政策执行力的导向功能通常从三个方面表现出来：一是为落实教育政策提出明确的实践目标，具有约束和规范自身行为的作用。教师发挥其政策执行的“认知力”准确理解政策文本，明确“为何”“何为”“能为”和“不为”。二是根据教育实际制定一整套旨在促进教育政策发挥改进教育实践的方案。教师发挥其政策执行的“规划力”和“行动力”，将教育政策潜在的导向作用显性化，通过教育实际行动具体落实教育政策的基本精神，在执行全程都发挥着引导、监督、控制和组织的作用。三是以教育政策为准绳，评价和反思执行行为，为提高教育质量服务。教师发挥其政策执行的“反思力”对教育政策执行全程进行评估，并就其中出现的问题进行归纳总结，改进执行方案以期为下一循环的政策执行提供参考。

3.整合功能：依托教育实践，整合政策执行资源

教师政策执行力的整合功能是指教师通过特定的方式，选择恰当的政策工具，整合教育系统内外部各种要素，有效落实相关政策并提高教育革新能力的功能。就政策执行全域而言，教师政策执行整合功能的实现需要各子系统作结构性支撑，从而形成和谐的政策执行环境。帕森斯认为“功能是维系社会均衡的有用的适当活动，是控制体系内与过程之运行的条件”，并提出了四种相互关联的功能子系统所组成的“功能体系”，即模式维护、目标获取、适应和整合[20]。若将社会系统功能条件引申到教育系统中来，教师政策执行力也满足这四种功能条件。首先，模式维护功能以相对稳定的制度化互动模式作为支撑，即教育系统内部诸多行动者在价值层面要保持一致性，教师政策执行的“认知力”趋同能满足模式维护功能条件。其次，目标获取功能负责确立政策执行的目标及其排序并形成执行方案，教师政策执行的“规划力”与其功能实现耦合。再者，适应功能确保执行者能从环境中获得政策执行所需的资源且能进行合理的分配，同时实现教育政策对教育实践的适应或改造，教师政策执行的“行动力”有助于因地制宜地提高教育政策的适应力。最后，整合功能表现为协调教育系统内部各系统关系，并对执行整体情况进行反思和评价，它贯穿于教师执行政策的全程。由此可见，由 “认知力”“规划力”“行动力”和“反思力”组成的教师政策执行力结构功能，教育系统内部相互适应，是教师政策执行力发挥整合功能的支撑，能使教育系统在保持稳定的同时实现教育政策的既定目标。

4.协调功能：着眼教育实践，平衡各类教育关系

教师政策执行力的协调功能是指教师在执行教育政策过程中能够起到平衡各种教育关系的作用，是利益分配和博弈的“调节器”。教师执行教育政策要统筹促进教育事业发展的各要素，掌握整体和部分、主要和次要、正向和负向、改进与稳定等重大关系。从教育系统内部来看，教师执行政策并非是一个线性过程，其涉及面广泛且要经历政策细化和再规划的过程，教师政策执行力所发挥的协调作用至关重要。教师政策执行力的协调功能主要体现在三个方面：一是教师执行教育政策要协调教育过程诸要素间的关系，包括教育者、受教育者和教育影响等要素的关系。二是教师执行教育政策要平衡全面发展教育各组成部分间的关系。特别是教师在教育教学中要以课程方案为指导平衡好五育关系，将课程方案落到实处。三是教师执行教育政策要调和教育管理体制机构间关系，包括上下级、同层级教育行政部门间的关系。从教育系统外部来看，教师执行政策的协调功能表现在两方面：一方面协调教育系统与其他社会系统间的关系，涉及各级政府及其各部门间管理权限的划分；另一方面协调执行资源使用的利益关系，教师在执行教育政策过程中发挥协调教育行政部门、家庭、社会等各方关系，最大限度地满足各利益群体的需求。

5.改进功能：改进教育实践，反促教育政策革新

教师政策执行力的改进功能是指教师借助评价反馈信息，改进政策执行薄弱环节，为教育政策的制定与完善提供参考的功能。教育政策执行现状是多层级、多主体建立合作并进行互动所形成的政策结果，在一定程度上影响执行者下一步的行动。从教师个体来看，为确保教育政策能横向到边、纵向到底地落实到教育实践中去，教师在执行政策的各个阶段都会对自身行为进行调控与反思，是一个不断学习、不断提升政策执行力的过程。就一个执行循环而言，教师在认知、规划和行动之后，会就本循环中的执行问题进行归纳与总结，为提高下一个执行循环的效度奠定基础。就政策执行全程而言，多个执行循环交叠，并没有明确的执行阶段界限，教师在执行过程中不断地对政策进行再认知、再规划、再行动和再反思，历经多个执行循环之后，教师的政策执行力和政策执行效度也会逐步提高。从教师群体来看，在政策执行过程中教师间的互动具有持续性，教师能通过合作协同推动教师群体整体素质的提高和组织结构的优化。具体而言，教师群体在认知基础、所面临的政策执行环境以及政策执行力的实际结构等方面存在差异，教师个体在群体的互动网络中相互依赖、相互影响，促使教师对政策执行进行反思与改进，使教育政策的制定更具科学性和民主性。教师在各种正式和非正式的交往中提高政策执行效能，在一定程度上能反作用于教育政策，有效推动教育政策的改进与更新。

影响教师政策执行力的因素是多元的，提高教师个体和群体的政策执行力对落实教育政策具有重要意义。教师政策执行力是教师综合素养的核心构成，教师能发挥其政策执行力的中介导向、整合、协调和改进功能，最大限度地实现教育政策理想。后续研究可基于本文所剖析的教师政策执行力的内涵、特征及功能，从提高教师政策认知力、规划力、行动力和反思力，激发教师专业发展的内生动力，传承教师政策执行文化等方面着手，提高政策执行效率、增强执行效果和推动教育革新，促使教育朝着高质量发展的道路前进。

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[作者：彭敏（2000-），女，重庆开州人，贵州师范大学教育学院，硕士生；施贵菊（1983-），女，贵州毕节人，贵州师范大学教师教育学院，副教授；杜尚荣（1980-），男，贵州沿河人，贵州师范大学教育学院副院长，教授，博士生导师。]

【责任编辑 王秀红】