于右任监察思想及其当代启示

［摘 要］于右任被尊为民国“监察之父”，其监察思想内涵极为丰富。于右任将监察制度视作官民之间的调和法，并以弹劾权为核心，以其他职权为延伸，对监察职权的目的和内容进行阐释，说明不同时期进行监察活动的具体方法。他关注监察官员的选任与管理，也重视监察法制建设。这一系列独到的观点构成其监察思想的主要内容。于右任监察思想的当代启示：提升人民在监察中的参与度，强化对社会公共事务的监察，增加特殊时期监察的灵活性，推进监察官与监察制度良性互动。

［关键词］民国时期 于右任 监察思想 监察职权 监察方法

［基金项目］湖南省教育厅重点项目“韩非监察思想及其当代借鉴研究”（20A495）；湖南省社科基金重点项目“国家监察制度构建的文化渊源与域外借鉴”（19ZDB60）

［作者简介］刘军平，湘潭大学法学院教授，博士生导师；施星宇，湘潭大学法学院博士研究生（湘潭 411105）

［DOI编号］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.05.006

于右任（1879—1964），原名伯循，字诱人，陕西三原人，曾任南京国民政府监察院院长，被尊为民国“监察之父”［1］958。作为孙中山所构建监察制度蓝图的实践者，于右任有独到的监察理论和丰富的监察工作经验，其内涵丰博的监察思想值得我们仔细研究。然而长期以来，学界有关民国时期监察思想的研究成果以孙中山为主要研究对象；虽然有若干涉及于右任监察思想的研究成果，但内容较为零散，缺乏对于右任监察思想的系统解读，对其当代启示的挖掘也非常薄弱以“于右任监察思想”为题的期刊论文有郝建云、陈一容的《于右任监察思想及其实践活动探究》，学位论文则有西南大学郝建云的硕士论文《于右任监察思想及其实践研究（1931—1945）》和西南政法大学李瑞瑞的硕士论文《于右任的监察思想与国民政府监察院》。上述成果对于右任监察思想作了一定探究，但对于右任监察思想的主要内容缺乏系统思考，只零散地提出“监察权独立”“监察职权行使的公正性、慎重性”“主张赋予监察院惩戒权”“重视人民的监督作用”等内容，并未从监察定位、监察职权，尤其是监察方法以及监察官员选任与管理等角度体系化梳理于右任在监察领域的重要思想，且对于右任监察思想当代启示的研究不够深入。其他专著、论文如许有成编写的《于右任传》、西南大学蒋成彬的硕士论文《抗日战争时期的于右任研究》、徐矛的《于右任与监察院——国民政府五院制度掇要之二》等对于右任担任院长期间的监察实践活动作了阐述，但都未涉及其监察思想的具体内容。。实际上，于右任先生任国民政府监察院院长一职长达三十余年，他对监察有深刻的思考，在监察定位、监察职权、监察方式以及监察官员的选拔与管理等方面有许多富含理论与现实价值的论述。对此，本文拟结合南京国民政府时期的监察实践，尝试解读于右任监察思想的主要内容，并探析其当代启示，期望为当前国家监察制度完善提供历史借鉴。

一、监察定位：官民调和之法

与传统监察思想中监察为君王之器的定位有所不同，民国时期的监察制度增加了一定的民主色彩。于右任曾在《监察院长就职答词》一文中引美国学者巴直氏“中国的弹劾权是自由与政府间之一种善良的调和法”一语，进一步阐释他对监察制度的定位。于右任认为，监察官员是官民之间“手无斧钺的和事老”，需积极郑重地行使职权，使人民不受不良政策与不肖官吏的侵害［1］425。由此，监察一制旨在起到国之爪牙、民之喉舌的功效［2］426。

（一）国之爪牙

“爪牙”者，御敌护己之利器也。以监察为“国家爪牙”，实际上就是发挥监察纠弹违法官吏的功能，从而起到保障国家制度正常运行、维护社会秩序稳定的作用。视监察为君主爪牙的思想在中国古代监察史中早有体现，忽必烈曾将御史台比喻成“医治”中书、枢密这“左右二手”之器［3］（《草木子·卷三下·杂制篇》）。与之不同的是，于右任所强调的“国之爪牙”，主体为国家而非君主。监察一权，作为孙中山所构想的五大治权之一，服务于宪政和人民，而非统治者个人。由此，要实现监察“国之爪牙”的功用，除确保“爪牙”利、准之外，更要保证“爪牙”的合理归属。

一方面，为使“爪牙”不为当权者滥用，不受他权干扰，于右任格外强调监察权独立。他认为，监察独立原则是孙中山五权宪法的精义之一，这一原则也使得国民政府监察权较之西方更为纯驳、坚脆［4］1。为此，于右任组织制定并完善《监察院审查规则》《监察委员保障法》等系列规章制度，为监察委员独立行使监察权提供规范与保障。

另一方面，为使“爪牙”更为锋利，所摄更广且落到要害，于右任也从人员选拔、机构设置、职权配置与行使等方面作出努力。在监察官员的选任上，于右任广挑博闻强识、风骨清傲且敢于进言之人，以提升“爪牙”刚强之质；在机构设置上，于右任组织划分监察区，设立监察使署，使“爪牙”所及范围更广；在职权配置与行使上，于右任结合现实需求对监察职权进行调整，组织制定相关规范，指导职权行使，并采用专案调查、巡回监察等监察方法，使“爪牙”更具针对性。

质言之，“国之爪牙”这一定位，要求监察制度以澄清吏治为直接任务。在监察职权的具体运行中，监察官应当依法行纠察之责，不畏强权，保持独立之精神。然而，受党治政治及蒋介石独裁统治等因素掣肘，这一理想定位的实际效果并不尽如人意，彼时监察制度甚至被人诟病“只拍苍蝇，不打老虎”［5］245。

（二）民之喉舌

所谓“喉舌”，乃进食、发声之要塞。我国古代不乏视监察为“耳目喉舌”之说，韩非认为监察可使一国之耳目化为君主的耳目［6］73，《山东通志》中亦载：“古有御史台为天子耳目，凡百政事得失，民间疾苦皆得言。”［7］4710于右任非常重视民众的重要地位，他强调，国民政府的官吏在人民“不得安居、不能粒食的时候”，“更要极努力地尽自己的责任”，做到“人人以天下之饥溺为饥溺”［2］456。民众是民主政治的基础，是政治建设成果的最终享用者。只有听民之声，替民发声，才能更好地施政于民。由此，监察一制应广纳民声，为民发声，以尽“喉舌”之责。

纳民声，一须广，二须便。为此，于右任一方面派监察使至各个监察区巡回监察，以了解“所派监察区内人民疾苦及冤抑”［7］840；另一方面，以接受人民书状的方式便利民众主动发声，并组织制定系列法律法规，为其提供法律保障。《监察院收受人民书状办法》中明确规定，“人民书状以详述事实为要，不拘程式”，“对于公务员违法，或失职之行为情节重大，及请求依法急速救济者，得用电呈”［8］848。为民发声，重在及时、准确、有力。为此，于右任组织监察委员讨论通过《监察院组织法》《弹劾法》《监察院调查规则》等法律法规，对监察院人员、机构职能进行细致划分，明确弹劾、调查、纠举、建议等重要职权的行使期限、程序等内容，以求行权高效、有力。

监察职能是监察功能运转的方向、目标及所承担的监察职责的反映［9］21。“民之喉舌”的定位实际包含监察制度在优化政府决策、推进政令实施、加强上下沟通等方面的职能，而“国之爪牙”与“民之喉舌”相结合的监察定位，正是于右任贯彻孙中山遗教的体现。围绕这一定位，于右任在监察职权、监察方法及监察官员等方面的思想便顺势延伸开来。

二、监察职权：令官怀刑之权

监察职权是监察官员履行职责、实现监察制度“爪牙”“喉舌”功用的重要保障。于右任认为，监察权的行使应有“树之风声使奉公者怀刑而止”［2］425的作用。所谓“怀刑”，意为畏刑而守法［10］1732。于右任将监察职权视为令官怀刑之权，意在通过监察权的威慑作用预防贪官污吏、不良政策损害人民之事。为更好地实现这一目的，他在监察职权行使原则和职权内容上提出一系列独到的观点。

（一）党义为据，事实为要

于右任认为，监察官员“当极慎重的以总理遗教及党的政纲政策与决议为监察弹劾之根据”［2］426。这句话实际指出了监察职权行使的原则：一是监察职权行使的依据是国民党党义；二是监察职权的行使须十分慎重，应审慎聚焦于事实认定这一关键要素［2］531。概而言之，监察职权的行使，当以“党义为据，事实为要”。

党义是对一个政党进行指导、论证其政治统治合法性、庞大其组织基础、增强其内部凝聚力的理论与思想意识形态总和。国民党党义以三民主义为主，五权宪法、国民政府建国大纲等理论与政策，则是对三民主义的丰富和发展［11］119。于右任之所以提出“党义为据”这一要求，与民国监察制度的理论来源，以及当时的政治环境密切相关。一方面，三民主义是民国监察制度理论渊源的重要基石。由此，将以三民主义为核心的国民党党义视作监察权行使的原则，有其理论依据。另一方面，彼时以党建国、治国的政治方略，也为依据党义行使监察权提供了实践基础。国民政府奉行党治，确立国民党领导政府的原则，而监察权作为归属政府的五大治权之一，其行使也必然要遵循党的主义。

落实“党义为据”原则，首先，要保证监察委员对党义的深入学习和正确理解。于右任指出，任何服务于国民政府的人，都应该对党义有深切的认识［12］。为使全体监察官员深明党义，监察院在最初的机构设置中便设有政治宣传科，负责宣传党义，并依据党规指导、管理各党员。其次，还须鼓励监察委员正确践行党义。于右任要求政府官吏发扬国民党传统的革命精神，并践行各项实现党义的方略［2］298。他认为，党义之核心——三民主义，是打不平主义，是革命主义［2］265。由此，践行党义具体到监察职权的行使上，就是要以党义为职权行使的出发点和落脚点，以监察为利刃铲除政治与社会上的不平事，维护民主革命的成果。

“事实为要”，是于右任对监察职权行使提出的另一个要求，也是其监察思想中法治精神的重要体现。于右任认为，“监察权的行使，重在认定事实……由调查入手，须搜索证据认清事实，方可适用各种监察法规，行使纠弹建议之权”［2］531。可见，事实认定实为监察职权行使之端要，而证据则是认定事实的客观基础。区别于传统监察制度中的“风闻言事”，南京国民政府时期的监察制度在弹劾权行使的程序规范上，体现了对事实和证据的高度重视。如在《弹劾法》和《监察院收受人民书状办法》中便规定，凡弹劾案的提出，须详叙事实［8］847；人民书状也应以详述事实为要，并须列举证据，事重事急者可以电呈，但也须详举事实状况［8］848。

有鉴于此，为获得证据、了解事实，尤应重视调查之权。于右任一方面组织制定《监察院调查规则》，保障调查权的规范行使；另一方面，经常派员分赴各省进行实地调查。这既有利于监察委员主动获得证据、了解事实，同时又在一定程度上提高了民众举发各类政治弊陋的积极性。抗战时期，于右任要求监察委员对事实与证据有更详实的把握。于右任提出，在特殊时期应更加精密、严厉地进行监察工作，并要求各政府机关依照各自工作方案制定实施程序表，俾便监察委员随时查察各机关的工作进度［2］531。这样一来，监察委员对于证据、事实的及时获取与了解自不是难事。

党义与事实，在监察职权行使过程中缺一不可。前者在于宏观的把控和方向性的指导，后者则侧重程序上的要求。二者结合，有助于提高监察活动的有效性、准确性与稳定性。在鲜明的党义指导与充分的事实支撑下，监察职权得以有效行使。

（二）弹劾为主，他权为辅

于右任认为弹劾权是最主要的监察职权，其他职权则为辅助。这一观点，既是基于于右任对传统监察理论及近代监察思想的吸收与借鉴，也是他在监察实践中因势而变、发挥能动性与创造性的结果。以下对此简要叙述。

弹劾权，是监察院最为重要的一项职权。它以所有奉行公务之人为对象，以违法、失职两项事由为依据。其行使程序为：提出弹劾案—审查弹劾案—移付惩戒机关［13］368-370。于右任认为，弹劾权的行使有以下三个要点：首先，行权要独立。于右任多次指出，弹劾权应由监察委员独立行使，须尽量发挥审查委员的自由意志，院长不能指使或阻止［2］441，444，485。其次，行权应不畏权、不偏私。一方面，监察委员要秉持公正的态度，同等对待“蚊虫”“苍蝇”和“老虎”，只考虑弹劾对象是否有害于人民，而不考虑其官职、阶级或权势［2］440，441，606，616；另一方面，监察委员要依法行权，对应弹而不弹，或捏造事实以弹劾者，均据《监察委员保障法》以失职论［8］849。最后，行权须审慎。于右任强调，行使弹劾权应“格外审慎，无从轻忽”［2］439。

相较于其他职权而言，弹劾权的行使可能造成更为严重的结果，故其程序也更为严格。其一，弹劾案的提出要求繁多。弹劾须以书面形式提出，并应附有详细的事实和充分的证据。弹劾案提出后，原弹劾人不得撤回。其二，弹劾案的审核极为严谨。被弹劾人是否应移付惩戒，由提案委员外的三位监察委员进行审核，审查认为不应交付惩戒，而提案委员有异议的，该弹劾案将再付其他五位监察委员审查，并做最终决定，且审查委员负有回避与保密义务［8］847。

弹劾权在肃清吏治上起到了极为重要的作用，然而，若仅依靠弹劾来实现完整的监察职能，则未免过于单薄。一则，弹劾权本身比较薄弱，难以落实，需要惩戒权、调查权等其他职权强固之；二则，并非对所有事项的监察均须通过弹劾权实现。全面抗战时期，弹劾权因行使程序过繁等缺陷无法适应战时需求，亟须将之与其他职权结合，互为补充。于是，于右任呈请国民政府另加纠举、建议、监试、监赈等职权［14］94。总的来说，这一时期的辅助性职权主要包括调查、纠举、建议、审计和惩戒等权。

调查权，是了解事实、取得证据的重要职权，也是行使弹劾权的基础。于右任认为，调查重在翔实［2］616。由此，监察院调查范围包括行政院及各部会的一切设施，以及监察区内各官署和其他公立机关的档案册籍［8］820，829，840。针对中央在财政、军事、交通等方面的重要政策，于右任也派员前往各省调查落实情况。调查的广泛运用提高了纠弹案件的真实性，也有利于形成秉公执法、积极行权的良好风气。

纠举和建议两项职权，皆是基于战时行权简捷高效的需求而产生。由此，在行使程序上更为简便，在结果处置上也更为迅速。比如，纠举案的提出以公务员有违失，且应速去职或为其他急速处分为由；其审核只需呈交监察院院长，而不似弹劾案须由另外三位监察委员进行审查［8］840-841。与纠举相比，建议权则更突出事前监察之效。非常时期内，对于应办事项，有奉行不力或失当的各机关、公务员，监察委员或监察使可提出书面建议或意见，呈院长审核后，送交各该主管机关或上级机关。后者接受前项建议或意见后，即应为适当之计划与处置［8］840-841。纠举、建议权的行使，有着将事前防治与事后迅速补救相结合的效果，对优化施政环境、纠弹违法官员产生了积极影响。

审计权，系由直属于监察院的审计部，针对各级国家机关的财政经济状况，独立行使的监督之权［15］342。1932年6月修正公布的《监察院组织法》规定，审计部掌理监督、审核全国各政府机关预算执行、计算、决算、支付命令等工作，负责稽察各政府机关财政上之不法，或不忠于职务的行为［8］829。可见，审计权关乎国家财力，紧系民生。于右任进一步指出，审计之稽核工作，在保证国家财政正确使用、扩大监察权成果上起着重要作用［2］622。有鉴于此，他要求审计人员切实学习新的工作方法和技术，并实时改进，保持审计工作的现代化［2］623。审计权的正确行使，为弹劾权辐射到经济领域提供了前提与保障。

除此之外，为加强弹劾权实效，于右任还主张惩戒权应归属监察院。监察院创设之初，国民政府遵照孙中山的构想，坚持弹惩分离的制度设计。监察院享有弹劾权，而惩戒权则掌握在中央党部监察委员会、国民政府政务官惩戒委员会等惩戒机关手中。由此，弹劾与惩戒形成两个系统。然而，这一设计实际上割裂了监察权，使之丧失威严与独立。如此一来，监察权便如无牙之虎、无刃之兵，这也致使诸多弹劾案无疾而终。为使弹劾权能有“坐言起行”之效，于右任和全体监察委员在修改《监察院组织法》时提出，监察院应拥有惩戒官吏的权限［16］225。颇为遗憾的是，于右任“绝不允许监察职权的行使有任何干扰、折扣和割裂”［2］607的想法并未实现，1947年公布的《中华民国宪法》依旧采用弹惩分离的设计。

概言之，弹劾权是监察院最具威慑力的一项职权，调查权是行使弹劾职权的基础，纠举权、建议权是特殊时期对弹劾权的补充，审计权是弹劾权在经济领域行使的保障，惩戒权则能起到加强弹劾权实效、树立监察权威严的作用。于右任将以上诸权分为消极、积极两类，其中弹劾、纠举者多属消极方面的工作，调查、建议、审计则并有积极性、建设性的意义。于右任认为，在职权范围内充分行使积极性职权，或许能比消极性职权的事后纠正取得更多效果［2］607。意即监察不仅要“消极地”肃纪正纲，还要“积极地”改风振气［2］617。

三、监察方法：职权落实之策

职权行使效果与行使方法密切相关，因时、因地、因人制宜，才可将监察制度的功效发挥至极。于右任在一般时期的监察方法中，表现出明显的差异化、专门化思想；其特殊时期的监察方法，则程度上更加宽缓，范围上重视向下深入。

（一）依事异法，各有所专

无差别地行使监察职权、尤其弹劾权，会降低监察职权的效能。对此，于右任在监察工作中兼顾对主客观要素的考察，依事异法，对不同的监察对象、监察事项实行区别化处理。

在监察对象层面，于右任指出，对于贪赃枉法者当严惩不贷，对“因过失引起偏差”，且在监察院调查时，“立即警觉，并力谋改善救济者”，则可以采取更加缓和的方式，给予其改过自新的机会［2］629。对其严缓程度的把握，在于“执其中而用之”［2］601。也就是说，要在极端严苛与伪私迁就之间做好平衡。这一平衡有利于监察任务的实现，一方面，可肃清吏治，即“去其害”；另一方面，可培养新的政治风气，也即“扶其本性”［2］613，614。

针对不同的监察事项而言，也存在行权急缓严宽的差异。在调查、巡回监察时遇有紧急事项、情节重大，须急速救济者，可以作出相应的急速救济处分［8］839，840。此类急速救济，在灾情调查或者特殊时期的监察权行使时多有应用。此外，于右任还提出，针对全会决议的特种政府工作，应采取比普通监察事项更为严密的监察方式。要求监察委员以各部门工作方案实施程序表为参照，时刻密切关注［2］531。这种差异化的监察方法，在优化个案监察、提高监察效能上起着较大的作用。

各有所专，则体现为监察工作的专项化和工作人员的专业化。监察院在监察工作，尤其在监察调查、视察活动中多采用专案的形式。专案调查是对指定事项或指定案件所进行的特别调查［17］376。针对查灾、赈灾、财政、交通、军事以及中央重要政策落实等重大事项之调查，常以专案形式进行。除此以外，视察或核阅人民书状时认为必要者，也可对其进行专案调查。于右任还指出，针对较为复杂的案件，若在行权中涉及专门技术或复杂账务时，要应需增聘专业人才，或由院外技术专家、审计部人员等协同处理［2］531，605。

以专案、专员的形式开展监察活动有利于集中力量办大事。在监察院成立初期积案甚多、人手不足的情况下，这种监察方法可以提高监察效率，保证监察质量。

（二）遇战宽缓，向下深入

抗战时期，对外御侮与内部肃政同样重要。确保监察工作与军事活动相互配合，协同推进，成为当时的迫切需求。这一时期，不仅监察范围更为宽泛，而且需要在对繁多的监察事项进行急速处理的同时，维持各机关的正常运行。对此，于右任提出适用更为宽缓的监察方法，并指出：“这不是监察院对各机关的让步，乃是斟酌这一时期的特殊情形，方法略有变换，使监察权的活动，在政治上发生更普遍优良的效果。”［2］531此种缓和，主要表现为监察职权的扩充和职权行使程序的简化。

为实现对特殊时期公务人员违法失职的快速纠正，监察院扩充纠举建议两项职权，以改正弹劾权手续冗杂迟滞的弊病，使事前监察与事后监察相互为用。建议、纠举权在战时得到广泛运用。全国进入全面抗战后，弹劾权的行使曾一度受阻。监察院所提弹劾案件数量从1936年起开始下降，1938年更是低至32件。而在1938—1947年间，监察院共计提出建议案1069件，提出建议事项1283项；1938—1949年间，共计提出1403件纠举案，纠举人数达2386人之多［15］362，365-366，此外，为避免公文往返而造成时间、人力和物力的浪费，事态紧急时，职权行使可以从简从速。如纠举、建议案件可以电呈，再后补纠举书、建议书［8］848。

从范围上看，这一时期的监察工作更深入基层。战前，于右任便十分重视对地方的监察。原因有二个：第一，促进地方自治是训政时期的中心工作，这便需要切实关注地方，以了解自治进展；第二，地方官员对待中央政策，难免有阳奉阴违的情况，去基层实地调查才可了解和推动政策的落实。为此，他提出“高级官吏到民间去”的口号，以实现“内外并重”［2］458。

战时，基层监察得到进一步发展。首先，监察组织更为严密。为增进战时监察效能，监察院设监察使署、战区巡察团，采用分区分组视察的方法。监察使署以所派监察区为监察区域，巡察团以军事委员会划定的战区为巡察区域，形成以各区监察使署为纵、战区巡察团为横的组织结构，分别深入执行监察任务［15］335。

其次，监察事项更为细密。这一时期的监察事项覆盖方方面面，视察前线战况、战区军纪军风、伤兵管理、难民救济、后方交通等成为重要监察工作，治安、灾患、人民福利等事项也较平时更需注意。为更好地了解各地实况，监察院还制定地方情况调查表，以县市为单位，分12项：地方概况、县市政府、县市长、公安、财政、教育、建设、社会概况、自治、司法、党务、驻军［15］367。向下深入的监察方法，可以加强战时中央与地方的密切联系，从而加大对基层违法失职官吏的打击力度。不少地方贪官污吏得以纠弹，如监察委员刘侯武通过对汕头和梅县的视察，发现汕头地方分院以下法官以及梅县高等分院首席监察官的失职、渎职行为，并依法提起纠弹［16］234-235。

从监察方法来看，区别化、专门化的监察方法使得职权行使更具针对性，更大程度地发挥每一位监察委员的作用，同时也对复杂的监察工作有更高效的处理。宽缓且深入基层的监察方式，亦在配合军事需要、辅助地方行政、了解民情等方面起着一定的积极作用。于右任认为，唯有如此，才可“人尽其才，事竟其功，物尽其用”［2］617。

四、监察官员：百司悚息之人

所谓“千人之诺诺，不如一士之谔谔”［18］69（《史记·商君列传第八》），于右任认为，监察官应起到“一夫谔谔，百司悚息”［2］426之效。监察官员是行使监察职权的主体，是监察活动的具体承担者，其选任管理与监察制度的运行实效密切相关，因此应谨慎遴选监察官员并严格管理。

（一）以访代荐，谨慎采擢

监察官员的选任影响着监察队伍的素质，从而决定着监察职权行使的实效。因此，监察官员的选拔须慎之又慎。训政时期，监察委员、审计部部次长以及各监察区监察使人选皆由监察院院长提出，并提请国民政府任命。为网罗人才，在选拔方式上，于右任常尽心访求。他觅人以才，不以私人关系作为选择监委人选的依据，甚至有监察委员看报刊登载才知道自己得选［16］223-224。针对社会上流传的“各省推荐”之说，于右任也指出，这一说法实是误传，监察委员的提出是监察院院长依法享有的特权［19］。

此外，于右任尤其注重访求基层官员担任监察委员。他认为，县政是全国政治建设的根基，而县长则是建筑党治基础的官吏。由此，对于有学问、有心志、有建树的基层官员，中央更应尽心访求，以便从根基上肃清吏治［2］428。正是基于这一观点，于右任提选当时颇有口碑的陕西泾阳县县长邵鸿基为监察委员。邵鸿基上任不久便开展积极的监察工作，如弹劾干预司法的史尚宽、苛政渎职的山东堂邑县县长甘露，还有祸国殃民的四川綦江县县长吴国义，并负责庄志焕弹劾案的审查工作。以访代荐的选拔方式，使监察委员在一定程度上远离政治斗争漩涡，对于保持监察队伍纯洁性有着积极作用。

就选拔标准而言，于右任也有极为慎重、综合的考虑。他指出监察委员“职司全国监察，责任非常重大，非其他公务人员可比，人选自应超然”［20］。有学者曾对这一时期于右任选拔的监察委员的数据进行统计分析，从数据中可以发现于右任所要求的“超然”，不单体现在才学上，更映现在年龄、个人经历、道德品行、籍贯地域等各个方面。

从年龄层面来看，于右任注重各年龄段监察委员的相辅相成。较为年轻的监察委员具备专业与热情，中年监察委员则有阅历与经验，更为年长的监察委员享有较高威望［15］353，三者相互补充，去短补长。就教育背景层面而言，于右任既关注学历，也聚焦学科。这一时期的监察队伍多由本科及以上学历的高素质人才组成，留学人员亦不在少数。学科背景涉及政法、音乐、历史、理学、军事、经济等多方面［15］356-357。如此一来，监察工作的质量与专业化便得到保障。个人经历层面上，则更突出对监察委员工作经验与能力的考量。此时委员大多有从政经历，也不乏从教、从军或兼从者［15］358-359。这样，监察委员既有行政、司法经验，熟知监察工作要点与难点，又对政策的好坏与社会焦点问题有一定的判断与了解。德行亦是挑选监察委员的重要标准之一。于右任曾多次强调对监察委员品行的要求：一是要有“己饥己溺”“先天下之忧”的精神，二是要有光明磊落的态度［2］635。对于与国家财政密切相关的审计工作而言，于右任更是明确要求审计人员在个人修养上，要“正人正己”，应有“富贵不淫，贫贱不移，威武不屈”的精神，保持审计人员素质的时代化［2］623。以此为准，于右任求得不少具备清风劲节的监察委员，如刚正不阿的刘成禺、恪尽职守的王陆一等。

（二）官吏党化，训政始成

于右任认为，官吏党化是管理监察委员乃至所有国民政府官员的总的标准。所谓党化，即要求所有官吏以国民党党员为标准，保持并发扬革命精神，了解、学习并运用三民主义及相关建设政策［2］298。于右任首先从范围上对国民党党员进行扩大化解释：凡信仰三民主义、接受训练者，虽未在党部登记，亦为精神上的党员［2］464。之所以如此，是基于彼时以党治国的政策要求。“三民主义下的官吏即国民政府的官吏，而国民政府的官吏不尽为本党党员，但是三民主义是本党建国治国的最高原则，所以官吏要党员化，衙署要党部化，而训政始能成功。”［2］428监察委员首先是国民政府的官吏，由此也应接受党化党治的总指导。

为促成官吏党化，国民政府以推行“总理纪念周”的形式进行政治动员，树立党治权威。各级党部及所有政府机关、军队每周都应举行一次“纪念周”，其活动内容包括宣读总理遗嘱、发表演说或政治报告等［21］56-57。于右任常在“纪念周”对监察人员进行动员，宣讲党义，并组织定期检讨。他对官员提出“清”“慎”“勤”的要求，鼓励公务人员少说多做，苦干、硬干、快干，去除往日“议而不决，决而不行，行而不力”之流弊［2］527，529-530。这种精神上的激励，尤其在抗战时期有益于调动监察官员工作积极性，从而提高监察工作效率。

官吏党化，还包括对党纪的全面运用。党纪是护党之器。1929年3月27日修正公布的《国民党总章》第八十条规定，党员须恪守的纪律主要包括遵守党章、服从党义、服从党的一切决议。违反党纪者将受到党内惩戒［8］888-889。于右任对党纪的使用秉持重视而又谦抑的态度。一方面，事无巨细，皆不能违背纪律；另一方面，党纪又须慎重使用，以免使用过泛而失效［2］474。

除遵守党纪外，监察委员在权利与义务上也具有一定的特殊性。出于履行监察职权的需要，《监察院组织法》《监察委员保障法》等法律法规赋予监察委员言论自由、人身安全以及职业保障等方面的权利，同时也明确其在遵守职业限制、严正行使职权等方面的义务。再者，监察委员的义务还突出体现在道德层面。于右任提出，监察委员要有冰霜、松柏的高洁，有“舍我其谁”“己饥己溺”的责任感，有“俯仰无愧”“无欲则刚”的凛然，要“正人正己”，砥砺“无畏精神”［2］613，617，621，656。

依照孙中山的规划，建国革命须经军政、训政、宪政三个阶段。其中，训政时期由国民党领导全国，施行约法，训练人民，意在使人民具备成为主权者的能力。于右任曾在中央训练团政训班发表名为《抗战建国时期之精神与训练》的演讲。在这次讲话中，他大力推崇国民党传统精神训练在完成抗战、建国这两项工作中的重要作用，认为“许多成就皆在此训练，而训练成功，即抗战建国成功，亦即三民主义之成功”［2］252。训练的对象范围极广，不论是公务员、技术人员、学生，还是其他民众，都需接受训政训练。而官吏党化，实际就是以官员为对象进行的训练。可见，也正是基于官吏党化，才能加速政府层面的训政完成。

谨慎的选拔与党化的管理方式，一则有利于组建结构科学、水平较高的监察队伍，从而提高监察制度的运行实效；二则也便于团结精神，统一意志，集中力量，以政治胜利维持军事胜利，实现以政党力量改造国家的目的。

综观于右任监察思想的全部内容，不论是“官民调和”的监察定位，“弹主他辅”的职权设置，因时、因人、因地制宜的监察方法，还是在监察官员选拔与管理等方面的审慎重视，皆是为了构建全方位、高效能的监察制度，以发挥监察之用，优化政府权能，实现人民利益，促成三民主义。

五、于右任监察思想的当代启示

于右任在丰富的监察实践中凸显了监察工作的机动性，其监察思想极为重视人民群众的利益，体现着他对孙中山遗训的切切遵循。但在国民党以党治国、蒋介石独裁政治的背景下，其监察思想也难逃政治斗争的桎梏。目前，我国监察体制改革尚处于国家监察体系总体框架初步建立的阶段，前方还有许多未知的困境。由此，深度解析于右任监察思想，去芜存菁，或能为当前监察体制改革提供经验与启示。

（一）提升人民在监察中的参与度

人民群众既引导着监察的方向，也增强了监察的力量。习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话，指出“要持续整治群众身边腐败和作风问题，让群众在反腐拍蝇中增强获得感”［22］。这一讲话一方面意味着反腐工作要围绕群众利益展开，另一方面也要求反腐工作须由人民参与其中。无独有偶，于右任同样提出过类似观点。他认为政府一切工作的目的在于适应国民需要，工作发展的利益归于国民；而除政府官员外，广大民众同样应以实现三民主义为己任［2］430。南京国民政府时期的监察制度是三民主义的产物，监察既然是政府与国民间的调和物，那么监察工作必少不了国民的参与。

当前我国宪法和监察法明确规定监察机关由人民代表大会产生，对人民负责，受人民监督。将监察权也关进制度的笼子里，自觉接受党和人民的监督，这正是人民参与监察的重要途径［23］35。然而，随着我国国家监察体制改革和民主政治建设的不断深化，人民在监察中的参与度也应随之提升到新的程度。一方面，深化国家监察体制改革势必离不开人民的参与，在纪检监察工作中应坚持以人民为中心的理念，贯彻落实群众路线，实现人民性和专责性的有机结合［24］159；另一方面，提升人民在监察中的参与度也符合当前我国民主政治建设的新需求。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话，指出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。“全过程人民民主”这一概念的提出是构建中国民主话语体系的重要探索，它强调民主的人民性、全面性和过程性［25］58。在这一背景下，进一步提高人民在监察中的参与度，使监察工作围绕人民群众所关切的问题，以人民群众的态度与标准检验监察工作合格与否，正是“全过程人民民主”的应有之义。

提升人民在监察中的参与度可以从以下三个方面着力：

第一，保证参与主体的广泛性。所谓参与主体的广泛性，是指在与监察相关的各个层面保证尽可能地让各行业、地区、民族、年龄、性别以及文化程度的主体都参与其中。广泛的参与主体是衡量民主政治建设程度高低的重要标准，是提高人民在监察中的参与度的重要形式特征，也是社会主义国家权力监督原则和民主集中制原则的内在要求。

南京国民政府时期，为使监察院各项工作得到广大民众的支持，于右任也尝试通过一系列制度安排和程序设计促使广大人民群众能参与到监察实践活动中来。他将收受人民书状和派员主动巡察民情相结合，为不特定主体提供亲自参与监察工作的渠道，与此同时又以均衡监察官员籍贯分布等方式来更广泛地听取民声。于右任的系列举措在当时、尤其是在监察院成立到抗战爆发这一时期，有着一定的成效。该时期，监察院接受了上万份人民书状，并对其中近五千份书状直接派员或委托其他机关调查，监察使亦算真正做到“深入民间”［26］90。

以此为参考，从参与渠道这一角度出发，信息时代提高参与主体广泛性有着全新的途径。微博作为一个信息分享、传播及获取的网络平台，为广大人民群众针对国家政策、法律规范以及社会热点问题等发声提供相对自由的场所。这一平台简化了信息发布方式，对使用主体在技术与条件方面的门槛较低，加之具有信息传播时间与地域限制较少的特征，其使用主体因此在一定程度上实现了行业、地区、民族、年龄、性别，以及文化程度等方面的多样化。将之应用于政治参与领域，便会突破传统政治参与的某些局限。如今，“微博问政”作为新的公众参与形式，已经在民意征集、政府信息宣发、公民参政议政等方面发挥极大的积极作用。可见，若在监察工作中充分利用这一平台，同样可以为提高监察中人民参与主体的广泛性提供坚实的技术手段支撑。具体而言，监察机关可充分利用微信、微博、抖音等网络社交平台，通过发布监察工作宣传视频、进行监察工作主题直播，以及开展监察工作民意调查等形式，尽可能地保证广泛的主体参与到监察活动中来。

第二，确保参与内容的全面性。参与内容的全面性，是保障监察制度建设科学性与监察实践工作有效性的必要前提。它要求人民参与到监察改革方案的形成、监察制度的制定、监察官员的产生，以及监察机关各组织的运作等各个层面中来。这一要求体现着民主正当性原则，使符合法律的监察获得政治意义上的合法化［27］35。

回顾南京国民政府时期于右任的做法，他不仅在监察工作的具体开展中体现人民参与的重要作用，在监察制度构建与监察官员选拔阶段更是考虑到人民的意愿。于右任重视国民会议在人民参与监察制度建设上的重要性，指出要在国民会议上向全国人民将政府所有工作做一个详细的汇报，以使全国人民了解、信赖政府，使党的政纲的推行得到国民的“赞助”［2］434。在选拔监察委员的过程中，他听取民众的声音，以人民“口碑”为选拔的重要参考之一［2］428。在开展监察工作的过程中，人民群众同样对案件的提出、调查和纠弹有着极大的推动作用。

如今，监察制度的制定与完善仍是人民参与监察的基础性环节。首先，凸显中国政治制度的优势与特色，充分发挥人民代表大会制度在说民意、集民智上的重要作用，将中央有关监察制度的决策部署向下传达，落到实处，将民众有关监察制度的意见建议及时反映给有关部门，使人大代表真正成为联系党和国家与人民的桥梁、纽带。其次，在监察官的选拔制度中提高人民的参与度，将“群众口碑”作为监察官员选拔的一项重要参考因素。而在监察机关履行监察职责时更要加强与人民群众的联系，这一点在其履行监督职责时尤为重要。监察机关须对公职人员进行日常监督，而人民群众作为政府工作成果的享受者，往往能够最直观地感受到相关公职人员履职、用权、政治品行及道德操守等情况。这便免不了要加强监察机关与人民群众的联系，通过收集群众反映、走访等方式，促进公职人员依法、秉公、廉洁用权。再次，进一步发展、完善特约监察员制度，在调查报告、监察建议书等文件的形成过程中加入特约监察员的参与，着力发挥其参谋咨询、桥梁纽带，以及舆论引导等作用。最后，增加监察工作效益评价环节，形成参与的闭环。监察机关需将处置结果及时公布，并有必要在案结后召集人民群众或遴选专家进行案后总结、反思，着重关注文书管理、程序手续以及事实证据等内容，实现以案促改、以监促治，广集民智，从而促进完善制度，提高治理效能。

第三，增强参与效果的有效性。人民参与监察的有效程度是检验我国民主政治建设质量的实质性要件，也是提高监察工作实效的关键。于右任特设人民书状核阅室，派员专司其事，以便全面知悉人民的控告，并对涉及社会民生的重大事项以专案形式开展监察，从而提高相关领域的监察效益；又以监察院公报为媒介，向民众反馈监察工作的成果。但基于制度建设缺失、官僚主义思想盛行等原因，这一时期的监察院缺乏必要的外部监督，使得监察工作透明度低，监察院也实际沦为专制统治的工具［28］78。可见，当时人民虽然在监察活动中有一定的参与途径，参与内容也较为全面，但却并未达到理想的参与效果。

以此为鉴，当前提高人民参与监察的有效性之要点，在于提高官方与民间对话的质量与通畅度。首先，官方须以列明责任清单、加强监察工作宣传以及改进人民信访工作等方式，主动让民众知悉监察工作的基本内容和动态。机关刊物是重要的官方宣传媒介。对此，一要保证机关刊物内容上的准、真、快，对监察工作有切实、及时的公布；二要正确引导舆论、规范新闻媒体，对于“任意传递歪曲之主张与不确之报告，以蛊惑人民视听”的言论及时澄清。其次，官方须以各种形式、渠道让公众接受有关监察工作的理论知识、法律制度、政策方针等方面的教育宣传，基层纪检监察工作人员尤其要注意向人民群众讲解相关政策，以减少、消除监察工作中群众对基层组织的不信任情绪。最后，还应辅以相应的倒逼机制和激励机制，来提高人民参与监察的积极性，以解决公众参与流于形式、不能发挥其应有作用的问题。

总的来说，纪检监察工作并非单打独斗，在其制度建设以及实践工作中均要重视与人民群众的配合协作。这是当前提升反腐效能以及实现国家监察体系与能力现代化的必然要求。现下社会治理强调政府、公民等多主体间的协同治理。监察同样是社会治理的一种途径，这一路径以人民利益为方向，也应以人民的参与为重要抓手。

（二）强化对社会公共事务的监察

社会公共事务，是指科学、教育、文化、医疗卫生、体育、城市建设等关乎全体社会成员的切身利益和日常生活的事务［29］62。强化对社会公共事务的监察，是实现国家监察全覆盖的必要路径和必然结果，它体现的是对民生的热切关注。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上，明确指出要抓紧落实民生政策，“持续纠治教育医疗、养老社保、扶贫环保等领域腐败和不正之风”［22］。

于右任将对社会公共事务的监察置于极为重要的地位，他强调“政府应该做救护人民和防患于事前的工作”［2］453。为此，于右任曾多次亲自或派员视察交通、教育、灾情、伤兵与难民救济等社会公共事务。同时，他还带领一众监察委员，以建议、纠弹等监察职权为依托，针对社会公共事务的管理提出不少行之有效的建议案，并严厉纠劾在社会公共事务管理中违法失职的官吏。如委员韩俊杰请求整改救济院案、委员邓春膏建议迅速救济难民案、委员范争波建议战时运输管理局改善陪都公共汽车业务案等［30］184，187。社会公共事务与人民生活密切相关，同时又是公权力行使的重要领域。在重视民生、强调社会治理的背景下，对社会公共事务中公权力的监察仍须提到战略地位上来。现今对社会公共事务中公权力的监察侧重调查、处置职责的实现，在监督职责层面，还须完善日常监督、专项监督的相关程序性规范，明确并扩展机动性、预先性的监察权限。具体而言，强化对社会公共事务的监察可以从以下三方面入手：

首先，要准确定位社会公共事务监察中的重点对象。南京国民政府时期的监察对象限于国家官吏。于右任虽重视对社会公共事务的监察，但也仅以水灾救济委员会、各地官办救济所、赈务会等官方机构为主要监察对象。考虑到社会公权力在社会公共事务管理中日益重要的地位，有必要对这一领域的监察客体、对象进行扩充。

从监察客体层面而言，要强化对社会公权力的监察。结合“国家监察全覆盖”的立法目的，在政府职能转型、公共权力社会化、社会治理多元化的背景下，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）中作为监察客体的“公权力”，已经超出传统国家公权力的范围。相较于传统公权力而言，在公共资源配置与公共服务提供上更为便捷、深入的社会公权力从中脱颖而出，日益在社会公共事务治理中发挥不可替代的作用［31］71。社会公权力的行使主体为非营利性的社会组织，大致包括社会团体、基金会、民办非企业单位、社会中介组织、事业单位、基层群众性自治组织、政党、政协这八类［32］88-90。结合《监察法》及《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）的相关规定可见，依法被授权或委托管理公共事务的组织、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位，以及基层群众性自治组织等公权力行使主体也被明确为重要监察对象。这些社会组织往往法治化程度相对较低，且具有强烈的专业性。由此，对社会组织的监察需要明确其权责，实现社会公权力行使公开化、透明化、规范化，促进其依法自治，发挥有效的治理作用。同时，对社会组织进行监察还须兼顾其自治性。对此，《监察法》对这类对象做出限定，如仅限在其中“从事公务的人员”“从事管理的人员”等。这便体现了尊重社会组织自治性与监督公权力行使间的平衡。

其次，在监察事项层面，要严防社会公共事务治理中不作为形态的职务违法犯罪。公权力不作为将直接产生公职人员失职、渎职，弱化公权力威信，削弱社会治理效果，甚至激化矛盾的严重后果。同时，这种不作为若没有引发较为严重的后果，往往难以被发现。这将在社会公共事务治理领域造成极大的隐性风险。基于社会公共事务治理的多元化、治理范围与内容的广泛性及复杂性等特征，各类公权力在这一领域也同样呈现出规范程度不一、需求量和工作量大等样态。由此，在形式主义的粉饰下，社会公共事务治理领域的公权力不作为现象也更为突出。针对官吏不作为等类似问题，于右任采取强化廉政、勤政教育，主动巡察等方法，以矫过去“议而不决，决而不行，行而不力的弊病”［2］529。他常在国民会议、纪念周、监察院检讨会等重要会议活动中发表演讲，对官员的政治品行和行政能力作出要求，并派员对各地财政、军事、交通等事务进行巡察。以此为鉴，实现对公权力不作为的监察，务要发挥监察监督职责。一方面，要将廉政建设与勤政建设并重，在规范公职人员行使公权力的同时促其恪尽职守，改风振气；另一方面，须由监察委员主动加强与各部门、社会组织对接，以定期监察与突击监督结合的方式实现对公权力组织的全面监督，并促进相关组织法律法规、规章制度的完善，以实现组织自我监督。

最后，在监察方法上，要提高监察的系统化与专业化。针对重要事项，于右任往往采取专案的监察方式，并在监察院公报中以特载、特辑、特刊的形式公布相关调查情况。如，派员分赴各省调查水灾及救济事宜案、监察院公报调查裁厘及赈灾特刊、监察使周利生视察半年来河北教育情况的视察报告等。涉及专业知识与专业技能的事项，则增聘专业人才或由专业人员辅助进行。另外，于右任还要求“凡在接近都会及通商地方的政府官吏”，除重大政务以外，还要关注农村问题、社会问题等细节之处［2］446。这种对监察事项进行分类、整合，并尝试提高监察专业性的做法，对现今国家监察体制改革仍有可借鉴之处。一方面，针对范围广泛、内容复杂的社会公共事务，要促进监察系统化、体系化，将相互关联的领域联动监察。同时要提高监察工作人员专业性，以专项行动，部门派驻、联动等方式，除去专业领域发现问题难、监察工作推进缓慢的弊端。另一方面，也正是基于社会公共事务繁复的特点，监察工作中更要抓住关键问题。针对不同地域和领域制定有不同的监察策略，在实地调查各地社会治理重难点问题的基础上，实现地区精准监督。这便要求监察下到基层，构建全覆盖的监察网络。

（三）增加特殊时期监察的灵活性

就字面意义而言，特殊时期是指社会上的生产、生活、政治活动等方面与常态相异的一段时期［33］14。以下语境中所论及的特殊时期，则侧重因人为或非人为因素而对国家及社会产生突发性重大风险的时期，典型如重大自然灾害、疫情等公共卫生突发事件。基于公权力权威、公正等优势，为快速控制局势，保障人民权益，防范风险异变，恢复正常秩序，特殊时期公权力必然呈现出扩张态势［34］58。若不加以规范，则容易逾越权力边界。同时，在特殊时期公权力对调动应急管理、维持社会秩序起着关键性的作用，它的不当运用将导致更为严重的后果。由此，如何在特殊时期高效、有序地实施监察，仍是完善国家监察制度的重要内容。

特殊时期影响的地域及范围都十分广泛，具有全局性、公共性特征。应对特殊时期突发事件本身是一种公共事务，所以这一时期的监察也必然要强调上述社会公共事务监察的内容。除此之外，特殊时期的事件更具有突发、风险难以预测且急需处置的特征，对此，至为关键的是增加特殊时期监察的灵活性。

实际上，正因所处时代背景的特殊性，于右任的监察思想也主要是在灾荒连连、征战不断的特殊时期得以发展、成熟的。他依据具体情况对监察事项、监察职权、监察方法进行调整，特别重视特殊时期监察工作的机动性。

监察的灵活、机动，可以体现在监察阶段的扩展性、监察事项的延伸性、监察方式的多样性和高效性等多个方面。对此，可从如下三个方面着手：

首先，强化事前监察。于右任认为，“一种政策之错误，与若干不肖官吏之贪酷违法，人民所受的祸害，绝非处罪一二人所能补偿”［2］425。由此，需要强化事前监察，在违法失职情况发生之前洞察端倪，提前止损。在现今特殊时期，则需要监察机关参与重大事件事前预防、临事处置、事后救济全程，准确判断可能产生的风险，消除动态隐患。尤须深度考察公权力在各个阶段制定相关规章制度、工作计划的情况，以规范后续的决策、执行等环节，从而实现以监促防、以监促决、以监促执。

其次，动态调整特殊时期的监察事项。由于事件的突发性以及风险的难测性，此时的监察事项也会呈现动态变化的特点。战时，蒋介石作出“政治重于军事”的指示，并要求各政府部门以全会、参政会决定的政府工作计划和方案为工作中心。于右任也以此为重点开展监察工作，如在监察事项上，侧重考察各机关或公务员对全会决议各事项所做的实施方案，并以工作程序表为据，对特种政府工作随时监察［2］530-531。前线战况、战区军纪军风、伤兵与难民的管理救济等内容更是成为新的监察重点。就特殊时期的监察工作而言，一方面，要迅速定位新增监察事项与重点监察领域，并制定相应的监察计划。除物质领域外，这一时期的监察活动还需关注公职人员及人民群众的精神状态。于右任在战时常对公务人员进行精神动员，这也是发挥监察振风正气之积极作用的重要途径。积极的精神动员、心理疏导，提供人文服务，便于“软”“硬”结合，打破监察刚性的固有印象，体现监察制度在特殊时期的人性关怀。另一方面，特殊时期会在一定程度上导致社会防御日常风险的能力降低。由此，也要警惕日常风险，抓牢日常监督。

最后，优化特殊时期的监察方法。特殊时期往往会增加实地监督监察的难度，存在一定的监察盲点和死点。这一时期在维持社会秩序的同时，还需提高监察效率。面对类似困境，于右任主要采取两方面举措：一方面，进一步细化基层监察组织，并扩大监察范围、细化监察事项，使监察更向下深入、明确有序；另一方面，考虑到该时期对监察工作迅简的要求，于右任扩充了程序更为简便、处置更为迅速的纠举、建议两项职权。由此可见，针对特殊时期的监察，需采取更为深入、高效的监察方法。要实现这一目标，其一在于激发地方监察的活力。需要将中央的统一调控和地方监察的自主性相结合，给予地方自由发挥、积极创新的空间。如此既便于落实基层监察工作，又可广收良策。其二，须明确各基层公权力组织的工作职责，细化工作方案，并广泛运用信息化手段，以“互联网+监管”的形式，以便动态查察各机关工作进展，提升监管精细度、监察工作透明度。其三，可以充分利用监察建议等更为简便、高效的职权，及时纠正特殊时期的违法失职情况，防止因监察调查程序繁琐而导致损害进一步扩大。

（四）推进监察官与监察制度良性互动

从人与制度的关系角度来说，尽管制度规定了“正确性”行为，但却存在无视人行为选择客观性的可能，因而导致“正确性”行为与人实际行为选择之间的冲突，甚至制度的失灵［35］64。实现人与制度的良性互动，在达到人对制度的内心认可和高度遵循的同时发挥主体的能动性与创新性以补足制度滞后或失灵的困境，才是保障制度良好运转的关键所在。监察制度亦不例外，要保证监察制度的良性运作，必然要在制度设计中切实考虑人的因素，推进监察官与监察制度良性互动。当前，监察官身份具有二重性，监察官自由裁量权、监察工作程序、监察官监督程序等方面的制度规定较为简单且模糊。这导致监察官与监察制度之间尚未形成良性互动，监察官作为监察制度“内生性动力”的作用难以发挥，监察制度对监察官的“塑造”亦存在“异化”的可能［36］146-147。

监察官与监察制度之间的关系问题，在于右任所处时期同样显著。南京国民政府时期，以私伦理为核心的差序格局作为一种非正式制度，深刻影响着包括监察官员在内的人们的行为模式和思维方式。彼时所讲求的“人情”“关系”与法治所包含的理性、平等、公正等精神形成天然对冲［37］242。在这种背景下，监察委员身份的二重性所导致的监察委员自身利益与监察工作之间的冲突愈发明显。南京国民政府时期，受政治生态的限制，监察院的实践工作呈现出“只打苍蝇，不打老虎”的窘境。为解决这一问题，于右任从以下两个方面做出努力：

首要，完善监察法制建设。为使监察委员的各项监察工作合法合规，于右任带领监察院，以监察院会议为主要形式，以本院提出及修改法律为重点讨论事项，集思广益，在这一时期的监察法制建设上取得了较为丰硕的成果。这在促进监察委员积极履职、提高监察制度实效的同时，对监察委员的行为也起到一定的约束作用。以此为鉴，构建当前监察官与监察制度的良性互动关系，同样可以先从监察法制入手。从权力规制理论的视域来看，对政府权力的规制侧重于权力运行过程中的确权、用权、评权、督权等焦点环节［38］103。在此，不妨引入这一理论框架，探析法律机制在上述权力运行焦点环节中的规范与保障作用。

为构建和谐的人与制度互动关系，首先须通过确权规制明确权力的来源、取得和规程，界定权力的内容、用权主体以及责任范围。在这一方面，当前我国已然通过《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国监察法》等系列法律法规对监察权进行确权，同时也通过《中华人民共和国监察官法》赋予监察官依法独立行使监察权的权力。但是受实践中的各种内外部因素掣肘，其实际上的相对独立性较之法律规范中的理想状态大打折扣［39］59。

相较于确权而言，用权、评权、督权则更突出动态要素。其中，用权规制侧重从动态视角规范权力的运行，南京国民政府时期的监察权用权规制集中体现在《弹劾法》《监察院审查规则》《非常时期监察权行使暂行办法施行细则》等规范监察职权具体行使的法律文件中。评权在于动态评价权力的合规状态，及时发现权力失范，是提高监察权效能的必要环节。督权规制的关键则在于促进监督体系化、标准化。当前我国监察法制中用权、评权、督权规制体系还有待完善，对监察程序仅是较为简单的规定，而未制定专门的《监察程序法》，也尚未制定对监察官员进行监督的相关程序性规定［36］147。因而有必要尽快完善相关用权、评权、督权规制，明确监察权行使的形式、程序、特殊义务、与其他权力的衔接等细节内容，形成监察官员独特的管理、考评机制，使得监察权的运行更为合法、公开，且科学、可控，同时，定期进行信息公开，公布监察立法的最新动态、相关公文、弹劾案件、工作报告等信息，从而起到运用“信息规制”监督权力运行的作用。

前述具有规制功能的法律法规，有益于限制监察权滥用，督促各机构、人员悉心营职，确保监察活动有序进行。同时，它们也起到保障监察权的作用，既以明确权力授予、权力清单等方式维护监察权于宪法上应有的地位，削弱其他权力对监察权的干扰，又以清晰科学的权力运行具体规范，保障监察权行使的顺畅高效。

其次，加强监察官职业伦理建设。所谓监察官职业伦理，指的是监察官在履职时应具备的良好道德品质，以及在调处各种社会关系时所应遵循的优良道德规范的总和。它包含着公正、廉洁、勤勉等行为价值，是监察官职业共同体的行为标尺，也是监察机关反腐的重要保障［40］59。南京国民政府时期，于右任格外强调监察委员的品质问题。他提出监察委员要有光明磊落的态度，有“己饥己溺”，“先天下之忧”的精神；强调审计人员有“正人正己”，“富贵不淫，贫贱不移，威武不屈”的品格；要求监察委员及时学习、改进工作方法和技术；重视监察委员的专业能力与社会阅历，并通过“纪念周”对监察委员进行精神动员，组织定期检讨。上述种种，有利于形成监察委员对监察工作和监察制度的高度认同感和职业信仰。

为处理好人和制度的关系问题，制度设计者需要厘清各类主体的行为趋向，分析形成这一趋向的影响因素，进而对症下药。监察官保证自身的清正廉洁、依法履职，是监察制度得以有效运行的内生动力。法律在正向规定监察官的资格、职责等内容的同时，也需要通过因势利导和创造条件等方法，实现人和制度的良性互动。履职能力和职业素养，是限制监察官行为模式的重要客观因素。这种外在条件的欠缺是监察官难以坚守清廉、依法履职的重要原因之一。由此，需要制度设计者积极地创设条件，对这一缺陷进行弥补。加强对监察官的培训教育，完善监察官职业准入制度和多元化行为考核机制，正是创造条件的典型方式。一是需要建立完善的监察官培训教育、考核制度，按照不同的职位设置差异化、阶段化的培训课程，并为监察官提供不定期的宣讲活动从而对其进行精神动员。二是需做好监察官的后勤技术等物质层面保障，保证监察官获取信息的人力、财力、物力以及技术支持。如此一来，监察官依法履职的客观条件将会得到极大的提升，监察官也会逐渐形成对监察制度的敬畏和信仰意识。

总的来说，当前我国监察官与监察制度之间的内在关系欠缺良性循环，这也是贪腐现象仍然存在的重要因素之一［36］144。习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话，再次强调纪检监察机关队伍廉政建设的重要性。他指出“要完善内控机制，自觉接受各方面监督，对纪检监察干部从严管理，对系统内的腐败分子从严惩治，坚决防治‘灯下黑’”，要“以铁的纪律打造忠诚干净担当的铁军”［41］。以此为导向，结合于右任监察思想中的经验智慧，从完善监察法制、加强监察官职业伦理建设这两个层面着手，或可对其进行优化。

结 语

于右任的监察思想形成于中国灾难深重之年，彼时连年战乱，灾害频发，国民党官员却贪腐无度，鱼肉民众。面对蒋介石独断专行、政治派系斗争不断、官场官僚之风盛行的境况，于右任的监察思想渐含明哲保身、妥协退缩的成分。尽管如此，他有关监察的重要观点和论述仍是我国监察思想史上的宝贵财富。于右任的监察思想突出对孙中山监察思想的凝炼与继承，他视监察为调和官民矛盾的爪牙与喉舌，提出以党义为监察职权行使的最高指引，以事实证据为职权行使的重要依据。他抓住监察职权的命门——弹劾权，提出弹劾权行使要独立、不畏、不偏、审慎的观点；又体现弹劾为主、他权为辅的思想特色，进一步丰富和发展调查、纠举、建议、审计和惩戒等辅助性职权。他对不同时期的监察方法进行创新，主张因时因地因人制宜，在监察委员的选任与管理上所做的努力也保障着监察队伍的高素质与高能力，这些都使得当时的监察工作取得了一定的成效。要言之，于右任监察思想具有鲜明的继承性与创新性：他的监察思想既受中国古代传统监察理论的浸润，又根植于孙中山等人为代表的近代监察思想；同时汲取长期的监察实践经验，回应特殊时期完善监察制度的迫切需求。以之为借鉴，当前国家监察体制改革中应重视人民的参与，以人民关切为监察工作的重要对象，以灵活机动为特殊时期监察的重要方针，以监察官与监察制度的良性互动为监察制度长效运转的核心动力。

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［责任编辑 钱大军］

Yu Youren’s Supervision Thought and Its Contemporary Enlightenment

LIU Jun-ping SHI Xing-yu

Abstract：Yu Youren is regarded as the “Father of Supervision” in the Republic of China， and his supervision thought are very rich in connotation. Yu Youren regards the supervision system as a law of reconciliation between the government and the people， and takes the power of impeachment as the core and extends other powers to explain the purpose and content of the supervision power， and explain the specific methods of supervision activities in different periods. He pays attention to the selection and management of supervisory officials， and also attaches great importance to the construction of supervisory legal system. This series of unique viewpoints constitute the main content of his supervisory thought. The contemporary enlightenment of Yu Youren’s supervision thought includes： enhancing the participation of the people in the supervision， strengthening the supervision of social and public affairs， increasing the flexibility of supervision in special periods， and promoting the benign interaction between supervisors and the supervisory system.

Key words：The Republic of China Yu Youren Supervisory Thought Supervisory Authority Supervisory Method