责任冲突视角下基层公务人员行为选择困境研究

摘要：随着社会、经济的快速发展，公共管理的范畴日益扩大，所要处理事务愈发繁杂。基层公务人员作为国家政策的基层执行者，每天要面对大量不同的公众需求，其工作难度也越来越大。而基层公务人员的多重角色身份更是令其在政策执行过程中充满了压力与矛盾。近年来，有关“基层公务人员的压力来源”“基层公务人员行为选择的影响因素”等问题也逐渐成为国内外学者研究的热点。本文试图从行政责任的角度分析并解释基层公务人员在面对行政行为选择时所面临的困境，为基层公务人员的研究提供一定的理论基础。

关键词：基层公务人员；行政责任；自由裁量

引言

基层公务人员与其他公职人员略有不同，其具有一定的自由裁量权，有权选择行政的方式、内容以及幅度。但正是这种“自由”，一定程度上也变成了他们执行公务时的“枷锁”。国家基层公务人员在行政管理活动中始终承担着维护公共利益的重要角色，在委托——代理理论下，这不仅是为了满足公众的期待以及国家的要求，同时也是在履行自己作为国家公职人员应尽的责任与义务。在多重身份以及压力下，公职人员往往会陷入行为选择的困境当中。

一、相关概念界定

（一）基层公务人员

公务人员是指在我国境内依法行使国家行政权力，促进国家公务落实的工作人员。他们是将政策进行最后的传递与解释、并在合法范围内解决公民问题、现场履行各种职责的公职人员，在我国泛指基层执法类工作的公务人员。基层公务人员需要拥有一定的自由裁量权来灵活解决公众问题，这也是基层公务人员的最核心特征。本文中基层公务人员是指能够直接与公众产生互动关系，提供公共服务、进行公共事务管理的基层公务人员，如社区网格员、交警、流动执法人员等。基层公务人员可以说是国家政策的最终塑造人，直接影响政策实施效果。其存在是推动我国各项政策落地的坚实力量，为推动我国基层治理现代化打下了坚实的基础。

（二）行政责任

在汉语字典中，“责”具有多重含义，包括责任、尽责、负责、职责、专责、责无旁贷等。“任”的含义为相信、信赖、信任等。从分字释义当中不难看出，责任代表着个人、团体被给予一定信任后，务必要承担的分内之事。而“责任”一词，也有如下的内涵和外延，如《新唐书▪王珪薛收等传赞》记载：“观太宗之责任也，谋斯从，言斯听，才斯奋，洞然不疑”。责任使人担当起某种职务和职责。宋代司马光也在《谏西征疏》中记载道：“所愧者圣恩深厚，责任至重”。即，责意味着分内应做之事。责任也有追究责任的意思。因做不好分内应做的事，而应该承担的过失[1]。

行政责任一词由来已久，行政学家主要围绕着行政责任的来源、主要内容以及其所包含的基本价值进行研究。费里兹认为，行政责任包含意识形态的规则、专业的规则两个部分。他将行政工作人员的牺牲个人偏好遵从公共利益的行为视作行政责任的体现。而库珀则认为行政责任有主客观行政责任之分。他认为客观行政责任包含了职责与义务两个方面，体现了公众、社会、法律对行政人员的期待。与强加于公职人员的客观行政责任不同，主观行政责任是一种发自内心的行为选择模式。结合既有研究，笔者认为，行政责任是国家公务人员在进行公共管理活动中应承担的道德以及法律责任。

（三）行政责任冲突

s9H769TAKuid8P/nGUKKtEP2PG9XtarKeDu8Atbk4Po=国家公务人员是国家意志的表达者，也是国家权力的切实行使人。但其在行使权力过程中会面临各种责任冲突，而冲突的出现也会降低行政人员的效率，影响行政人员，尤其是国家基层行政人员在面对民众各类需求而采取自由裁量时的行为选择。库伯在以往的研究中，将行政责任冲突划分为角色冲突、权力冲突以及利益冲突3类[2]。

二、基层公务人员在政策执行过程中的责任冲突

政策执行过程，宛如一个黑箱。其模糊性加剧了基层公务人员日常工作的复杂程度。从委托——代理角度看，基层公务人员受雇于国家或者政府有关机构，是国家代理人，需要传递国家意志，但其自身又难以摆脱社会环境的影响。基层公务人员所面对的多方压力，极大地影响了其在自由裁量时的效率。为缓解冲突，平衡民众与政府的关系，推动政策落地，基层公务人员往往通过“美化政策”，如政策再设计、拖延、政策过度执行、政策外包的方式提高民众的接受度。接下来，笔者将从权力冲突、角色冲突以及利益冲突的角度剖析基层公务人员在政策执行过程中存在的困境。

（一）基层公务人员行为选择中的权力冲突

当基层公务人员的责任来源于两种或者两种以上的权力，且两种权力所赋予的要求互相矛盾时，那么基层公务人员便会陷入无所适从的尴尬之中。常见的权力冲突有法律与上级之间的冲突、不同上级之间的冲突等。

库珀一书中“少校、上尉和下士蒙塔古”的案例正是权力冲突事件的代表。面对少校和上尉的用人推荐，未能遵循人事规定便让下士蒙塔古入职的做法让中尉深感犹豫。让蒙塔古入职就意味着违背了人事制度。而拒绝两位领导的用人推荐，也会承担一定的人际风险。这一事件体现了组织上级与规章制度之间的权力冲突。

最终中尉选择让蒙塔古担任下士蒙一职。而随着蒙塔古入职工作的顺利进行，其工作能力较低的问题也逐渐显现。并且随着她与两位少校、上尉两位上级关系的变化，两位上级也对蒙塔古的去留产生了不同意见。对中尉而言，无论蒙塔古是去是留都会得罪其中一位上级。案例中，中尉感受到了两种不同的权力来源所给予的现实压力，这归属于不同上级之间的权力冲突。

在实践中，基层公务人员作为科层制运作的最末端，面对的权力冲突屡见不鲜。以城管执法人员为例，城管作为城市秩序的重要守护者，是最直接与民众产生交互、提供公共服务的基层公务人员。而较低的社会认同，也是城管工作的主要压力来源。服务对象和上级两头受气，是城管执法人员的工作常态，但上级下达的指令更加侧重于城市的综合治理以及秩序性，而基层公务人员作为组织机构雇佣人员又不得不执行上级指令，由此，城管执法人员经常陷入既得罪了小商贩又没能很好地完成本职工作的尴尬之中。同样也体现了权力冲突中上级指令与公众期待的冲突[3]。

（二）基层公务人员行为选择中的角色冲突

亚当·斯密认为人都想追求个人利益的最大化，即便以牺牲其他一切利益为代价。各项研究表明公职人员身上同样印有“经济人”的标签，而这个标签在基层公务人员身上则更为显著。基层公务人员角色冲突主要体现在回应性与自主性的平衡、责任与权力的匹配、公众形象与期望的落差以及政策执行中的变通与选择性回应等方面。

与公众所期待的公务人员只为维护公共利益的“公共人”角色相悖，研究表示，当前人们选择成为国家公务员，更多的是出于经济或理性层面的考量。在一项针对公考意愿的调查中，基层就业意愿较高的大学生分布于家庭与学校资源条件较弱的群体中。而由于女性在家庭生活中难免要付出更多精力投入，职业稳定与否、工作是否繁重，都是从女性在现实层面所要考虑的现实因素。因此，调查结果中，男大学生扎根于基层的意愿明显高于女大学生的结论也变得不足为奇。从学科就业前景角度看，相较于理科学生，文科学生公考的意愿更高。可见，公务员职业的绝对优势和相对优势也成为其选择成为国家公务人员的重要原因。显然，对于工作环境、工作条件更加艰苦的基层公务人员而言，在“经济人”角度下作出的选择，同样也难免在执行公务过程中面临多重身份带来的现实冲突。

在双重标签的影响下的基层公务人员在家庭中，是儿女、是父母、是配偶；而在工作中，是下级、是基层公务人员、是政策运行过程的最终端。不同的角色意味着所需承担的责任与义务也不尽相同。当基层公务人员无法始终满足公众的期望，则导致公众对政府的信任度下降，其自身也会遭受指责和诟病。

（三）基层公务人员行为选择中的利益冲突

基层公务人员在政策执行时面临着多方面的利益冲突，这些冲突来源于上级、公众、执法相对人、其他基层公务人员以及个人利益与公共利益之间的不平衡。这些利益冲突对基层公务人员的公正执法和有效服务构成了挑战。

基层公务人员在政策执行的过程往往受到复杂的人际关系网和“人情”文化影响。由于其经常与公众直接接触，并具有一定的裁量权，因此有更多的机会接触到权力寻租的诱惑。一些人可能会试图通过人情关系、金钱贿赂等手段来影响基层公务人员的决策，以获取不正当的利益。在政府机构内部，同事之间可能形成紧密的人情关系。当需要协作处理事务时，这种人情关系可能影响判断的客观性和公正性，增加了基层公务人员行为选择的难度。

三、化解基层公务人员行政选择困境的几点对策

（一）健全基层公务人员行政裁量权基准

当基层公务人员的行为选择困境多出现于没有明确处理办法的具体事件。选择一旦增多，基层公务人员政策执行过程中拥有的自由裁量的权力，一定程度上也成了其进行行为选择的枷锁。当自由裁量的标准变得模糊，不仅会降低基层公务人员的行政效率，而且基层公务人员个人判断的主观性和差异性，可能会导致行政裁量权被滥用，进而导致政府的公信力大幅度降低。

要健全行政自由裁量权基准，首先要明确法律和规章的授权与限制，深入梳理现行的法律和规章，对涉及行政裁量权的具体授权范围和限制条件进行清晰界定。通过法律解释、实施细则或指导性案例等方式，细化基层公务人员的裁量幅度，为基层公务人员提供明确的执法依据。对需要进行自由裁量的每一类案件的具体情况及时作出分类与总结，也可以对政策执行过程中的情况提前进行设想。确保基层公务人员在政策执行过程中，不会有“同事不同办”“同案不同罚”的情况出现。

（二）加强基层公务人员的行政责任意识

基层公务人员通常是政府机构中与公众直接接触的前线人员，他们的工作直接关系到公众的利益和福祉。具备行政责任意识能够确保他们始终将公众的需求和利益放在首位，提供高效、公正、优质的服务。

明确职责与权力是增强基层公务人员行政责任意识的基础。为基层公务人员制定详尽的职责说明书，不仅列出其具体的工作任务，还要阐明每项任务的预期目标和完成标准。这样做有助于基层公务人员清楚地知道自己的工作重心，避免职责模糊导致的推诿和懈怠。同时，明确权力界限可以防止滥用权力，确保他们在法律和政策框架内行事。通过不断地宣传和教育，让他们深刻理解自身职责对于公众服务和政策执行的重要性，从而自觉承担起应有的责任。

加强行政伦理教育是提升基层公务人员责任感的有效途径。通过定期的培训课程，向基层公务人员传授行政伦理的基本原则和规范，让其了解作为国家公务人员应具备的职业道德和操守。同时，结合案例分析，让他们了解不负责任的行为可能带来的严重后果，从而增强自我约束意识。此外，鼓励基层公务人员在工作中主动践行行政伦理，通过实际行动培养和巩固其责任感[4]。

（三）健全基层公务人员的行政问责制度

行政问责是现代公共管理领域中极为重要的一个概念，它对于提高政府部门的管理效能、推进政府机构的透明度和责任意识具有关键作用。通过问责机制，可以促使基层公务人员更加注重自身的职业素养和行为规范。他们需要时刻警惕自己的行为是否符合规定，从而提高整个基层公务人员队伍的专业水平。当基层公务人员出现失误或不当行为时，问责机制能够及时发现问题并进行纠正。这不仅可以防止问题进一步恶化，还能确保政府服务的连续性和稳定性。更重要的是，基层公务人员的工作直接关系到公众的切身利益。对他们实施问责机制，可以确保他们在执行政策时公平、公正，从而维护社会的公平正义。

我国在行政问责制的建设方面已取得显著成果，制定一系列法规、条例来推动其制度化进程。如《突发公共卫生事件应急条例》《行政许可法》等法律法规的出台，均为行政问责提供了法律依据，推动了行政问责制的实施。但行政问责制的法律基础仍需进一步夯实，更加注重法律法规的细化和完善，以确保问责制的顺利实施。目前，各地在行政问责的程序和标准上存在差异。为了增强问责制的公正性和权威性，有必要在全国范围内统一问责程序和标准。除此之外，在现有的行政问责实践中，同体问责仍占主导地位。未来应更加注重异体问责的作用，如加强人大、司法机关等外部监督机构的问责力度。

结语

基层公务人员行为选择的难度来源于自由裁量权的使用。从责任冲突的视角来看，基层公务人员其在政策执行过程中面临的权力冲突、角色冲突以及利益冲突一定程度上影响了其自由裁量权的使用。本文认为，政府应从内部、外部两个维度使基层公务人员进行正确、有效的行为选择。在内部，通过定期培训，强化基层公务人员的行政责任意识，使其在面对权力寻租等诱惑时能够坚守维护公共利益的责任，作出正确的行为选择。在外部，应进一步明确自由裁量权的裁量基准，不断完善我国的行政问责制度。

参考文献：

[1]周蓉.伦理视角下我国公务员的行政责任冲突及对策研究[J].中国管理信息化，2018，21（22）：172-173.

[2]栾莹.库珀视角下解决我国公务员行政责任冲突的路径分析[J].吉林广播电视大学学报，2017，（01）：147-148.

[3]曾令林.社会治理视域下公务员行政责任伦理价值意涵、困境及建设路径[J].国际公关，2023，（02）：44-46.

[4]张书涛.行政责任伦理难题及其消解之道[J].伦理学研究，2022，（05）：96-102.

（责任编辑：豆瑞超）