重点产业政策能否有效治理产能过剩？

摘 要：重点产业政策是推动中国产业转型升级、促进经济高质量发展的重要政策工具，在现实中被广泛使用，但关于其有效性却始终无法达成共识。本文基于产能过剩治理视角，对中国重点产业政策的实际作用进行讨论。本文选取“十一五”至“十四五”规划中的重点产业政策作为依据，以2007—2022 年制造业上市公司作为样本，探讨了中国重点产业政策对企业产能过剩的影响，为合理运用产业政策提供思路借鉴，也为治理产能过剩提供政策启示。研究发现：（1）重点产业政策能够有效治理产能过剩，创新是重点产业政策化解企业产能过剩的影响渠道。（2）地方政府重点产业政策可以有效缓解产能过剩，但中央政府重点产业政策效果却不明显。（3）异质性分析结果表明，重点产业政策对非国有企业和东部地区企业产能过剩的治理更具效力。

关键词：重点产业政策；产能过剩；创新

DOI：10.19313/j.cnki.cn10-1223/f.20240905.003

一、引言

自改革开放以来，中国经济持续高速增长。党的二十大报告提出：“着力推进高质量发展，深化供给侧结构性改革。”中国经济将不再是以高速增长为目标，而是通过调整经济的供给结构、解决要素配置扭曲、提高全要素生产率等方面来实现质的有效提升（王海成等，2023）。近年来，我国出现了较为严重和持续性的产能过剩现象。2015 年12 月，中央经济工作会议将“去产能”确定为中国推进供给侧结构性改革的任务之首，国务院《关于加快产能过剩行业结构调整的通知》强调市场资源配置和宏观调控是化解产能过剩的合力。由此可见，政府将是调节市场供需平衡、通过合理的要素分配等方式实现经济高质量发展的主要力量。从产业视角出发，探讨政府是否能够有效地实施供给干预、解决产能过剩问题具有理论和现实意义。

中国现阶段主要依靠的是选择性产业政策为主体的产业政策模式，重点产业政策是实施选择性产业政策的重要手段（张莉等，2019）。自20 世纪80 年代末推行产业政策以来，选择性产业政策的作用效果一直饱受争议。一方面，重e030ab90db9ab4f7c1486588ddd851a0f737cc316a9c8089f573548bf26c399e点产业政策能够弥补市场失灵，政府帮忙甄选具有潜在比较优势的产业，从而促进产业结构调整升级和带来经济发展（林毅夫，2010；宋凌云和王贤彬，2013）。另一方面，重点产业政策具有选择性干预的特点，带有歧视性，既会破坏市场机制，又创造寻租空间。政府通过直接干预或间接扶持某些重点产业发展，使资源从非重点行业向重点扶持行业倾斜，引致过度投资、重复建设和产能过剩等问题（江飞涛和李晓萍，2018；张莉等，2019）。此外，还有学者认为某些特定的重点产业政策是解决产能过剩问题的主要政策工具，通过强制淘汰落后产能或强制关停产能（去产能），可以帮助产能过剩行业进行结构调整（江飞涛，2021）。那么，重点产业政策究竟是加重产能过剩抑或是缓解产能过剩？重点产业政策能否让市场协调供需均衡的机制有效运转？

重点产业政策是主要针对特定产业实施的政策，具有一定的歧视性和排他性。现阶段文献主要从宏观制度层面讨论了重点产业政策的作用机制（江飞涛和李晓萍，2018），然而，对重点产业政策如何影响微观企业行为，已有文献的论证还不够充分。一方面，一些文献虽然探讨了重点产业政策对行业间资源配置和企业全要素生产率的影响（王海成等，2023；宋凌云和王贤彬，2013；张莉等，2019），但从产能过剩的视角对重点产业政策的作用效果进行讨论的文献还非常缺乏。另一方面，以往文献鲜有从微观企业层面论述中国产能过剩问题。大多数文献从地区和行业层面运用产能利用率这一指标度量产能过剩（毛其淋和谢汇丰，2023；韩国高等，2011）。然而，从地区或行业层面考察产能过剩问题忽视了企业的异质性，采用产能利用率来度量产能过剩本质上回答的是“实际使用多少产能”的问题，并未涉及到“理论最优产能是多少”的讨论。除此以外，以往大多数文献将重点产业政策作为整体进行讨论，忽略了中国的产业政策具有多层级特点。事实上，中央和地方政府对产业政策的协同性并非高度一致，重点产业政策的有效性高度取决于中央和地方政府之间的互动。中央和地方各自的重点产业政策及其组合如何影响微观企业的产能过剩仍然值得考究。

本文以中央和省级政府的“十一五”“十二五”“十三五”和“十四五”四个五年规划中提及的重点产业为依据，利用2007—2022 年中国制造业上市公司数据，从微观企业的角度系统地考察了重点产业政策对产能过剩的影响及其作用机制。研究结果表明，重点产业政策能够有效治理企业的产能过剩。考虑到中国产业政策具有央地分权等多层级的架构模式，央地各自的产业政策可能会对微观企业的产能水平带来不同的影响，有必要将二者进行区分。因此，本文进一步将重点产业政策划分为中央和地方重点产业政策，探究其各自以及两者的组合对企业产能过剩的影响。结果发现，地方政府的重点产业政策对产能过剩的治理更为有效，而中央政府的重点产业政策对化解企业产能过剩没有影响。机制分析表明，企业的创新能力是重点产业政策缓解产能过剩的重要渠道。异质性分析表明，重点产业政策对非国有企业和东部地区企业的产能过剩的治理作用更大。

本文的边际贡献主要体现在以下几个方面：第一，本文拓展了重点产业政策文献的分析视角。已有文献虽然对重点产业政策的作用进行了一定程度的探讨，但大多集中在分析重点产业政策在宏观地区层面的影响及其如何影响企业全要素生产率，鲜有文献从治理产能过剩的视角对重点产业政策的影响进行考察，本文探讨了中国重点产业政策对企业产能过剩的影响，弥补了已有文献的不足。第二，本文估算出企业的理论最优产能，测度出企业实际面临的产能过剩情况，较好地克服产能利用率在微观企业产能过剩问题研究中的适用缺陷，为完善中国企业产能过剩的测度提供了新视角。第三，不同于以往文献将政府重点产业政策作为一个整体进行分析，本文区分中央和地方产业政策，研究央地重点产业政策的异同对产能过剩的影响并分析原因，为产业政策的制定中如何协调中央政府和地方政府关系提供了丰富的政策启示。

本文其余部分安排如下：第二部分介绍中国产业政策的制度背景及文献分析，并提出本文的研究假设；第三部分是对数据、变量和模型的介绍；第四部分是实证分析，并结合央地政策的差异，分析央地产业政策各自对产能过剩的影响以及机制检验；第五部分是异质性分析；最后一部分是结论及政策建议。

二、文献回顾与理论基础

（一）中国重点产业政策的相关文献

1. 中国产业政策的发展背景

中国产业政策的实践主要受到日本的启发。二战后日本的经济特征符合中国经济改革要建立“国家调控市场，市场引导企业”的宏观目标。日本经济在二战后经历了战后恢复期和高速的经济成长期，政府在经济发展中占据重要地位。日本经济政策体系主要分为竞争政策和产业政策两个层面，竞争政策以维护市场经济自由竞争秩序的反垄断政策和中小企业政策为标准，产业政策则由政府推动特定的产业发展和协助企业进行管理实践两方面展开，两种政策目标归类为产业结构政策和企业合理化政策（周叔莲和杨沐，1988）。改革开放以来，中国的目标是建立以政府宏观调控为前提的市场经济，因此，日本在处理政府与市场关系方面的经验获得了中国各方的认同。出版于20世纪80 年代初期的《日本的产业政策》为日本产业政策的经济学研究提供了入门级的指引，《世界经济译丛》摘译了日本产业政策的相关方法、发展趋势和政策效果。中国主要引入的是选择性产业政策及相关理念，对于反映市场原则的竞争性政策并未重视。

产业政策在中国被广泛使用，政府相继出台了大量文件，发展出形式多元、层级众多、内容复杂的庞大产业政策体系，为经济发展提供重要驱动力。中国产业政策主要经历了如下几个发展阶段：首先，在20 世纪80 年代，中国产业政策得到了初步尝试。1989 年，国务院颁布的《关于当前产业政策要点的决定》，是中国第一部以产业政策命名的政策文件。该文件指出要制定正确的产业政策、明确国民经济各个领域中支持和限制的重点，是调整产业结构、进行宏观调控的重要依据。其次，进入20 世纪90 年代，中国经济快速发展，产业结构和体制改革进程加快，逐步构建了一系列以市场经济体系为基础的政策体系。1994 年，国务院颁布《90 年代国家产业政策纲要》，是中国第一部基于市场机制的产业政策。之后，国务院相继颁布了《汽车工业产业政策》《水利产业政策》《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》等，为产业发展和产业结构调整夯实基础。随后，中国产业政策在新世纪迎来了调整和强化阶段。其中，政府放宽了对投资项目的审批权限，仅对重大项目和限制类项目进行核准，并通过《外商投资指导目录》等不断放宽外商投资制度。2005 年，国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》，后续出台了《产业结构调整指导目录》，明确为投资项目划分了三类目录，从鼓励、限制和淘汰层面为产业投资指明方向，从财税、信贷、土地、进出口等方面制定政策。该目录成为对市场资源配置的直接干预，也是在这一期间，选择性产业政策得到强化。目前，中国经济已进入新发展阶段，开始由高速增长阶段转向高质量发展阶段。国务院相继颁布了《国家创新驱动发展战略纲要》《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》等文件，指明了中国产业政策要更加注重创新驱动发展，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，政策体系逐渐向以选择性产业政策为主体、功能性产业政策为辅助的体系转变。

2. 中国产业政策的特点

产业政策可以从纵向和横向两个视角进行划分。纵向产业政策指向特定产业，具有歧视性，也被称为结构性产业政策。横向产业政策为所有产业提供发展环境，不具有歧视性，也被称为功能性产业政策。中国产业政策具有以下特征：

第一，直接干预和限制竞争。一方面，地方政府主要通过目录指导、市场准入、投资核准与强制产能退出等几个方面对特定产业进行直接干预，从而改变重点产业和非重点产业之间的竞争情况。另一方面，地方政府以五年规划为纲，运用土地出让、财政补贴等政策工具将要素资源从非重点产业向重点产业倾斜（张莉等，2019）。重点产业政策本质上是结构性产业政策，政府鼓励向一些产业或部门投资而不鼓励向其他产业或部门进行投资（宋凌云和王贤彬，2013）。此外，产业政策通常保护和扶持大型企业（尤其是中央企业），通常政府制定有利于大型企业的行业发展规划和项目审批或核准条件，限制中小企业对大型企业市场地位的挑战和竞争（项安波和张文魁，2013）。因此，产业政策具有直接影响产业资源配置的敏感性、选择性和特惠性，在一定程度上有违市场经济本身的自由竞争原则。

第二，“多层级”模式。经济分权治理模式是产业政策多层级的前提。中国产业政策总体可以分为三个层次：第一层次为国务院颁布的产业政策；第二层次为国务院各部委颁布的产业政策；第三层次为各级地方政府及其部门颁布的产业政策。相比于其他发展型东亚国家的“两层级”，即中央政府集权模式，中国产业政策集权与分权并行，中央和地方政府有特殊的分工方式。其中，拟定政策由中央政府负责，而政策的执行方分别为诸多地方政府面对不同的产业与企业。在实施过程中，地方政府拥有较大的自主权，能够根据当地的比较优势制定适合本地发展的产业政策实施细则，表现为即使中央产业政策重点支持发展某一产业，地方政府也会予以取舍，进行选择性支持。这也意味着“央地分权”模式会带来不同主体的利益差异，地方政府和企业与中央政府进行博弈，在此之中可能会缺乏正确的信息渠道，甚或有不正确的信息传递（瞿宛文，2018）。中央和地方政府的政策目标在一定程度上存在差异，地方政府会更加关注本地企业能否在短期内促进就业与产出，或顺利进行外销，而非事关长期战略性的国际定位和产业结构等问题。例如，中央可能会关心产能过剩问题，但地方政府缺乏动机去解决。

3. 产业政策的有效性

学术界对产业政策的范围界定和有效性一直存在争议。林毅夫等（2010）认为，相比发达国家，包括中国在内的发展中国家可配置的资源有限，而产业政策能集中有限资源帮助企业进入要素成本比较低的产业，降低交易费用、改善基础设施和金融法治环境，从而加强企业的竞争优势。一些学者则认为，产业政策是政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行选择性干预和歧视性对待。政策对不同产业、不同企业的区别对待，会引致寻租成本居高不下。折中的观点则认为，政府和产业政策应当在市场机制不能充分发挥作用或市场失灵时再采取措施，发挥其完善市场制度的功能和作用。

从微观层面检验产业政策的实际作用和效果可以为中国产业政策的未来发展提供方法和路径。过往文献从全要素生产率、创新和资源配置等多方面检验了产业政策的有效性（于明超和谭阳，2023；韩忠雪和高心仪，2023）。整体来看，地方重点产业政策对地方生产率有正向影响，但不同产业类型有明显差异（宋凌云和王贤彬，2013）。产业政策通过竞争和创新补贴等政策机制能够促进企业创新（余明桂，等2016；章元，等，2018；吴先明和马子涵，2024）。张莉，等（2017）论证了重点产业政策对资源配置的影响，认为重点产业政策从总体上显著提高了城市工业用地出让的宗数和面积，但中央和地方产业政策对资源配置的影响程度存在差异。

（二）产能过剩的成因和度量方法

1. 产能过剩的成因

在国外文献中，产能过剩往往被看作企业在市场中使用的一种策略性竞争手段。在市场主导资源配置的前提下，企业理性利用加剧产能过剩的投资行为向潜在市场竞争者发出强而有力的威胁信号，从而形成市场的进入壁垒（Hilke， 1984）。另一种情况发生在寡头垄断中，企业在共谋均衡的条件下处于产能过剩的状态，起到对于潜在竞争者的威胁作用从而最终达到获取商定的利润之目的（Davidson et al.，1990）。然而，中国产能过剩的现象不局限于市场经济中企业面临的寡头竞争和在位者竞争，还不断出现于完全竞争市场和新兴行业。在中国的经济转型中，政府起到了关键和决定性作用。虽然产能过剩可能在一定程度上是由于正常经济周期波动中供求关系相对不均衡所导致的，但非周期性因素也是造成产能过剩的重要原因。非周期性因素下的体制性产能过剩是中国面临的现实情况，需要通过政策疏导来解决。

目前国内学者主要从市场失灵和政府干预两个层面阐释了产能过剩的成因。市场失灵理论以“潮涌现象”为代表。潮涌现象是指发展中国家往往倾向于投资技术成熟、产品市场已经存在、处在世界产业链内部的产业，企业往往会对某一具有良好前景的产业产生共识。由于在信息不完全的情况下意味着“行业内企业总数量”不确知，从而出现投资上的“潮涌现象”，导致产能过剩（林毅夫，2007；林毅夫等，2010）。然而，该理论忽视了市场无法完全遵循信息对称的条件假设，在中国，一些低利润的夕阳行业也依然存在企业不断扩张和涌入的现象，因此，市场失灵理论难以解释中国非周期性的产能过剩问题。政府干预理论的支持者认为，中国在体制性转轨过程中政府的不当干预行为是产能过剩的根本原因。由于中央政府放权让利和以考核GDP 增长为核心的官员政治晋升制度，这些因素导致地方政府的利益与地方经济发展直接相关。诱使地方政府通过货币性的财政补贴和税收优惠、模糊的土地产权边界、银行预算软约束等手段带动企业投资，从而降低了企业投资成本，结果扭曲了企业投资行为，使得企业实际产能投资远大于在当前市场环境下企业利润最大化时的最优产能投资（耿强等，2011）。政府干预理论强调了政府与市场未能有效协作，市场协调供需均衡的机制不健全，在很大程度上削弱了市场信号对产能过剩的调节作用。

2. 产能过剩的度量方法

研究企业产能过剩问题首先要了解产能过剩的程度，也就是测量产能过剩。大部分文献中选择产能利用率（Capacity Utilization）作为产能过剩的反向替代来进行产能过剩的度量。然而，企业的产能利用率在现实中很难从数据中进行监测和获取，只能通过实地调查得到。除此以外，产能利用率这一指标事实上只测度了“实际使用多少产能”，并没有考虑“理论最优产能是多少”。为了解决这些问题，本文参考Aretz and Pope（2018）的方法，利用随机前沿模型度量企业的产能过剩。Aretz and Pope（2018）的研究表明，产能过剩的程度可以被定义为理论最优产能与安装产能的差异。安装产能可以被观测，而理论最优产能则可以通过企业的销售额、运营和非运营成本、波动性、系统性风险和无风险收益率进行估计。这种方法不仅考虑了最优理论产能的度量，而且在度量中考虑了市场需求等因素和企业真实信息集，因此，本文沿用这种度量方法估计企业层面的产能过剩。

（三）理论基础和研究假说

重点产业政策的作用效果以及产能过剩的形成机理都存在争议且十分复杂。一方面，产业政策可以缓解产能过剩。Aghion and Dewatripont（2015）运用工业企业数据进行实证研究，发现产业政策促进市场形成竞争效应，降低了产能过剩发生的概率。王贤彬等（2020）研究表明，产业政策弥补了市场失灵、提高了行业竞争力、增强了居民消费能力，有利于缓解产能过剩。曹亚军和毛其淋（2020）研究发现，政府补贴在总体上提高了企业的产能利用率，生产率提高和出口规模扩张是重要的传导机制。另一方面，产业政策直接干预市场，可能引发经济效率的扭曲现象，导致产能过剩。江飞涛等（2012）从理论的角度，指出在体制扭曲的背景下，地区对于投资的补贴性竞争是导致产能过剩最为重要的原因。程俊杰（2015）利用全国层面分行业数据，选取税收优惠、贸易保护和财政补贴三种产业政策工具进行实证分析，发现产业政策是导致我国转型时期产能过剩产生的重要原因。寇宗来等（2017）同样采用全国层面分行业数据研究产业政策对产能过剩的影响，发现鼓励类政策会导致产能过剩。

产能过剩本质上是微观层面安装产能和理论最优产能之间的差异，一切能够提高企业生产效率和竞争力的微观机制都可能使产能过剩的问题得到缓解（饶品贵和巫琴，2022）。因此，企业的创新行为可能成为化解产能过剩的重要渠道。重点产业政策通常包括对研发的支持，如财政补贴、税收优惠等，可以激励企业投入更多资源进行技术研发，开发新产品和新技术。通过创新，企业可以提升生产效率和产品质量，减少单位产能的过剩，同时满足市场对高质量产品的需求。重点产业政策通过支持高新技术产业和战略性新兴产业的发展，引导资源向高附加值、高技术含量的领域集中，从而优化产业结构，减少低端产能的过剩。因此，产业政策有可能通过促进企业创新使得企业产能过剩得到治理。然而，产业政策还可能会引发企业通过购置设备、开设新厂、兼并收购等行为扩大企业规模。如果产业政策过于强调扩大生产而忽略市场需求和技术升级，企业可能会在缺乏充分市场调研的情况下盲目扩大生产能力，导致产能过剩。因此，产业政策对企业产能过剩的最终影响是不确定的，我们提出以下两个有待检验的研究假说：

假说1：重点产业政策通过促进企业扩大生产加重企业产能过剩。

假说2：重点产业政策通过创新渠道缓解企业产能过剩。

三、数据和实证模型

（一）样本

聚焦于制造业，本文考察“十一五”“十二五”“十三五”和“十四五”规划期间重点产业政策对企业产能过剩的影响。其中，产能过剩指标的计算方法参考Aretz and Pope（2018），利用随机前沿模型估计企业的理论产能，以安装产能（固定资产原值）和最优理论产能的差异来衡量企业的产能过剩水平。参考张莉等（2017）的方法，本文通过手工收集中央和31 个省市自治区的“十一五”“十二五”“十三五”和“十四五”等四个五年规划期所提到的重点发展产业，以此来衡量重点产业政策。企业层面的数据来源于中国经济金融研究数据库（CSMAR），样本年份为2007—2022 年。为了消除极端值的影响，本文对连续变量进行了上下5%的缩尾处理。

（二）变量

1. 产能过剩的计算

以往文献常常使用数据包络分析（DEA）和随机前沿模型（SFA）来度量微观效率，前者为非参数方法，后者为参数方法。本文利用随机前沿模型，参考Aretz and Pope（2018）的做法，测算企业产能过剩程度。随机前沿模型的优势在于：第一，SFA 模型将产出分解为生产函数（成本函数）、随机因素以及无效率项三部分，充分考虑了随机因素，避免了将这些随机误差错误地计入到求解的产能过剩中。由于产能过剩受不确定因素影响较大，所以SFA 等参数方法较DEA 等非参数方法在研究发展中国家和转型经济国家的效率问题时更具优势，也更适用于测度中国企业的产能过剩程度。第二，SFA 模型能够平等对待每个样本并充分利用每个样本的信息，计算结果不易受极端值的影响，结合递归方法进行估计，能够实时计算出产能过剩情况，使得指标稳定且合理（余靖雯等，2022）。

企业i在t时的安装产能-Ki，t代表当时企业的固定资产存量，由理论最优产能K*i，t和产能过剩ξi，t两部分组成：

-Ki，t= K*i，tξi，t（1）

其中，理论最优产能K*i，t 是指在企业价值最大化下企业理论上拥有的最优产能数量；产能过剩ξi，t则反映了安装产能与理论最优产能之间的差距。由于投资的不可逆性或撤资成本高昂，当安装产能大于理论最优产能时，企业很难立刻缩小产能；反之，当安装产能小于理论最优产能时，企业可以迅速地增加投资。因此，设定ξi，t ∈ [1， ∞），意味着-Ki，t ≥ K*i，t ，安装产能-Ki，t恒大于等于理论最优产能K*i，t 。对（1）式两边取自然对数得：

其中，ui，t ≡ ln（ξi，t） ≥ 0。假设理论最优产能的自然对数ln（K*i，t）是关于一些因素、固定效应以及干扰项vi，t的线性函数，那么（2）式可以进一步改写为：

其中，αk行业固定效应，Xi，t为一系列决定理论最优产能的因素， β为参数向量，vi，t～N（0， σ2v）。εi，t ≡vi，t + ui，t为复合干扰项。产能过剩对数项ui，t服从截断型半正态分布，即ui，t～N+（γZi，t，σ2u），其中Zi，t为一系列影响产能过剩的因素，γ为参数向量。

使用极大似然方法对式（3）进行估计，直接估计出来的结果是复合干扰项εi，t，并非产能过剩对数项ui，t。按照随机前沿模型相关文献的惯常做法，定义u*i，t = εi，tσ2u+γ'Zi，tσ2v/σ2u+σ2v以及σ*i，t =σuσv/根号下σ2u+σ2v，从而可以得到产能过剩对数项的条件期望ui，t：

其中，n（. ）和N（. ）分别为标准正态分布概率密度函数和累积分布函数。结合Xi，t、Zi，t以及模型的参数，利用估计窗[0， t]，使用递归的方法估计。估计t 期的模型时仅使用t 期及t 期之前的样本，能够确保ui，t实时地反映出企业当前产能过剩状况，且不会受到未来数据的影响。

2. 重点产业政策

借鉴张莉等（2017）的方法，本文基于中央政府和各省级政府每五年发布一次的国民经济和社会发展五年规划纲要，筛选出31 个省市自治区“十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划和“十四五”规划期间产业政策涉及的重点发展产业。具体的处理方法如下：在五年规划提到的产业中，部分产业会冠以“重点扶持”“支柱产业”“优先发展产业”等词语引导，这类产业都视为未来五年规划中政策重点支持产业，否则视为非重点支持产业。同时，由于中央政府及各省级政府五年规划大纲中提及的产业名称不尽相同，为了与国民经济行业保持一致，结合已有文献对上市公司产业政策的研究，本文采用证监会2001 年发布的《上市公司行业分类指引》，对提及的产业进行标准化分类。

3. 控制变量

根据已有文献，本文选择企业规模（Size）、资产负债率（Leverage）、资产收益率（ROA）、存货周转率（Turnover）、总资产增长率（Growth）作为控制变量。企业规模（Size）为总资产的自然对数。由于规模经济，企业规模优势有利于提高资源利用率，降低生产成本，提高最优理论产能，缓解产能过剩。资产负债率（Leverage）为总负债占总资产的比重。财务杠杆越高，越难以进行提升产能利用率的要素投入，产能过剩越严重。资产收益率（ROA）为企业净利润占总资产的比重，反映企业的盈利能力。存货周转率（Turnover）为营业成本除以期初和期末的存货平均额，反映企业的营运能力。总资产增长率（Growth）为期间总资产变动值除以期初和期末总资产的平均值，反映企业的成长能力。盈利能力强、存货周转快、成长较快的企业，经营效益较好，产能过剩水平较低。

为检验产业政策对产能过剩的影响，本文构建如下计量模型：

COi，t= α+ βIMPi，t+ γXi，t+ λi+ μt+ εi，t（5）

在模型中，下标i代表企业，t代表年份。其中COi，t为企业的产能过剩指标。IMPi，t为重点产业政策虚拟变量，若该行业为中央或省级政府五年规划中的重点支持行业，则赋值为1，否则为0。本文主要关注的参数是β，它衡量了重点产业政策对企业产能过剩的影响。Xi，t为一系列控制变量，主要包括企业规模（Size）、资产负债率（Leverage）、资产收益率（ROA）、存货周转率（Turnover）、总资产增长率（Growth）。λi和μt分别为企业固定效应和年份固定效应。εi，t表示随机误差项，回归的标准误在企业层面进行聚类调整。

表2 展示了主要变量的描述性统计结果。从结果中不难发现，企业产能过剩的平均值为0.037。根据产能过剩指标的测算方法，制造业企业的安装产能比理论产能平均要高3.7%。重点支持行业的均值为0.695，这表明约有69.5%的企业处于产业政策的重点支持行业中，说明重点产业政策覆盖范围较广，是政府干预经济、产业调整的重要手段。其余变量分布均在合理范围之内。

四、实证结果与讨论

（一）基准回归结果

表3 报告了本文的基准回归结果。其中，第（1）—（2）列为重点产业政策对企业产能过剩的估计结果。第（1）列没有加入任何控制变量，第（2）列加入控制变量，两列均控制了年份固定效应和企业固定效应。回归结果显示，解释变量IMP 的估计系数均在10%的水平下显著为负，表明其他因素不变，相比于非重点支持产业，重点支持产业中的企业产能过剩更低。联系前文的理论分析和研究假说，这一实证结果表明重点产业政策的“创新效应”可能强于“扩张效应”。重点产业政策鼓励企业创新，促使企业降低生产成本和产品升级，这有助于提升企业的最优理论产能，缓解企业产能过剩。

第（2）列中控制变量的估计结果显示，资产收益率（ROA）和总资产增长率（Growth）的估计系数显著为负，资产负债率（Leverage）的估计系数显著为正，企业规模（Size）的估计系数则不显著。这说明盈利能力越高的企业产能过剩水平越低；资产负债率越高的企业的产能过剩水平越高。

（二）央地重点产业政策

在经济分权治理模式下，我国重点产业政策具有多层级特点。中央政府进行重点产业政策的顶层设计，地方政府负责实施，在实施过程中有较大自主权。在以中央重点产业政策为纲的同时，地方政府会根据当地的比较优势，对中央重点产业政策进行取舍，制定适合本地发展的产业规划。因此，为更好解决产业政策的有效边界问题，需要将中央产业政策和地方产业政策加以区分。本文将重点产业政策分为“央地支持”“地方支持（中央不支持）”和“中央支持（地方不支持）”三类，在基准回归模型（5）的基础上设计以下模型进行检验：

COi，t= α+ β1IMPgsi，t+ β2IMPsi，t+ β3IMPgi，t+ γXi，t+ λi+ μt+ εi，t（6）

其中，IMPgs 表示“央地支持”重点产业虚拟变量，赋值方法为若企业所在行业同时属于中央政府和省级地方政府的重点支持产业，且在政策实施的年份范围内赋值为1，否则为 0；IMPs 表示“地方支持（中央不支持）”重点产业虚拟变量，赋值方法为若企业所在行业仅是省级重点支持产业而不是中央重点支持产业，且在政策实施的年份范围内赋值为1，否则为 0；IMPg 表示“中央支持（地方不支持）”重点产业虚拟变量，赋值方法为若企业所在行业不是省级重点支持产业而是中央重点支持产业，且在政策实施的年份范围内赋值为1，否则为0。

表3 中第（3）和（4）列展示了央地产业政策对企业产能过剩影响的回归结果。第（3）列没有加入任何控制变量，第（4）列加入控制变量，两列均控制了年份固定效应和企业固定效应。回归结果显示，解释变量IMPs 在5%的显著性水平下显著为负，而IMPg 和IMPgs 则不显著。这表明，地方政府的重点产业政策在缓解企业产能过剩方面具有更显著的效果。相比于中央政府，地方政府对本地企业的偏好和需求更了解，设计的产业政策更有利于企业创新，从而缓解企业产能过剩。“央地支持”的重点产业政策并没有化解企业的产能过剩。对这个结果可能的解释是，由于地方政府要配合和追随中央政府的政策，难以真正根据本地偏好和需求自行规划，从而无法发挥重点产业政策的作用。上述结果都体现了地方政府在缓解产能过剩方面起到的关键作用。

（三）稳健性检验

上文考虑的是当期重点产业政策对企业产能过剩的影响。然而，重点产业政策对产能过剩的影响可能具有滞后性，因此本文还考虑了滞后一期的重点产业政策对产能过剩的影响，回归结果如表4 第（1）列所示。IMP 滞后一期的估计系数为-0.004 1，并在1%的水平下显著，无论是从估计系数的大小还是显著性程度来看，都没有对本文的结论产生影响。此外，由于新冠疫情是较为特殊的时期，可能会对企业的行为决策造成很大影响，本文剔除疫情后即2020 年以后的样本进行分析，结果如表4 第（2）列所示。重点产业政策变量（IMP）同样在10%的显著性水平下为负。这表明，在非疫情的正常经济周期中，重点产业政策同样对产能过剩具有重要的化解作用。最后，企业产能过剩水平可能还与其所属地区有很大关系，地区层面的因素可能会导致本文的估计有偏差，因此我们还在基准回归的基础上控制了省份—年份固定效应，减少地区层面因素对本文估计的影响，结果如表4 第（3）列所示。加入省份—年份固定效应后，重点产业政策变量（IMP）的估计系数为-0.005，在1%的显著性水平下为负，与基准回归结果一致。这些结果都表明，本文的研究发现具有较好的稳健性。

（四）影响机制检验

正如前文理论分析和研究假设阐述，本文提出重点产业政策可能通过扩张渠道加剧企业产能过剩，也可能通过创新渠道缓解企业产能过剩，重点产业政策对企业产能过剩的净影响取决于上述两种效应的相对大小。实证结果显示重点产业政策有助于缓解企业产能过剩，即创新渠道的正向作用可能大于企业扩张的负面作用。本文以企业R&D 投入衡量创新水平，并构建以下模型对创新渠道进行检验。

RDi，t= α+ βIMPi，t+ γXi，t+ λi+ μt+ εi，t（7）

COi，t= α+ β1RDi，t+ β2IMPi，t+ γXi，t+λi+μt+εi，t （8）

表5 第（1）和第（2）列汇报了以R&D 投入（RD）为被解释变量、重点产业政策为解释变量的回归结果。第（1）列没有加入控制变量，第（2）列加入控制变量，重点产业政策的估计系数显著为正，表明其他因素不变，平均而言，受产业政策重点支持企业的R&D 投入显著高于非重点企业，这也证实了产业政策能够促进重点支持行业的创新，同理论分析一致。第（3）列和第（4）列汇报了以企业产能过剩为被解释变量、重点产业政策和R&D 投入为解释变量的回归结果。第（3）列没有加入控制变量，第（4）列加入控制变量，结果发现重点产业政策（IMP）变得不再显著，R&D 投入（RD）的估计系数在1%的显著性水平下显著为负。这些结果表明，鼓励创新是重点产业政策缓解微观企业产能过剩的重要渠道。

五、异质性分析

（一）企业产权性质

考虑到我国的产权制度安排，本文进一步区分国有产权与非国有产权，考察不同产权属性下央地产业政策异同对企业产能过剩的影响。从表6 第（1）列和第（2）列可以看出，相比于国有企业，非国有企业的系数绝对值更大更显著，表明重点产业政策对非国有企业的产能过剩的治理更具效果。之所以出现这一结果，可能是因为：第一，民营企业作为中国经济发展的重要力量，无论是在债券融资还是股权融资方面都面临融资约束。在这种情况下，产业政策对鼓励行业的信贷和税收资源支持等，更能够缓解民营企业技术创新面临的资源约束，激励民营企业的创新活动，进而缓解产能过剩。第二，相对于民营企业，国有企业政府干预和管理层激励机制也可能削弱产业政策激励对其技术创新的影响。国有企业的高管大部分是政府直接任命的，这可能导致他们的行为更多地是对政府而非对企业负责，管理者的风险偏好和风险承担水平较低，创新活动对产业政策激励不敏感（余明桂等，2016）。

表6 第（3）列和第（4）列的结果显示，地方政府重点产业政策变量（IMPs）的估计系数显著为负，“央地支持”重点产业政策变量和中央政府重点产业政策变量（IMPgs 和IMPg）均不显著，与基准回归结果保持一致，表明地方政府的重点产业政策更有效地化解非国有企业的产能过剩。

（二）地区分布、重点产业政策和产能过剩

本文根据企业的地区分布对样本进行东部和中西部地区的划分，探究不同地区内，重点产业政策对企业产能过剩的影响。表7 的第（1）列和第（3）列中，东部地区子样本的IMP 估计系数在5%水平下显著为负，而中西部地区的系数不显著。这表明，东部地区的重点产业政策在缓解企业产能过剩方面更为有效。可能原因在于重点产业政策更符合东部地区的比较优势，且东部地区有更高的市场化程度（余明桂等，2016）和政府效率（张莉等，2019）。

六、研究结论与政策启示

自我国20 世纪80 年代开始推行产业政策以来，产业政策逐渐成为我国推动产业转型升级、促进经济高质量发展的重要政策工具，但产业政策的有效性却始终充满争议。本文利用“十一五”至“十四五”规划中关于重点产业政策的内容和微观企业数据，考察了重点产业政策对企业产能过剩的影响和传导渠道，主要得到以下结论：（1）产业政策能够有效治理产能过剩，创新是产业政策缓解产能过剩的重要传导机制。（2）地方政府的重点产业政策对产能过剩具有显著的缓解作用，中央政府重点产业政策的影响则不显著。（3）异质性分析结果表明，重点产业政策对非国有企业和东部地区企业产能过剩的治理更具效果。

本文的实证发现具有重要的政策启示：

首先，要注重产业创新政策，利用创新消化结构性过剩产能。当前国内经济存在供需不匹配的结构性矛盾，产品与服务的升级严重落后于消费结构和消费需求的升级，要坚持创新驱动发展，形成新的供给和需求。在“中国制造2025”和“互联网+”等变革创新的背景下，通过创新推动供给侧结构优化，强化技术创新、制度创新、产品创新、工艺创新和商业模式创新，以新增优势产能挤出新增过剩产能，优化存量产能结构，以新的有效供给带动新需求；通过技术进步和技术创新，不断提升产业链各环节的附加值，从而替代高端进口产品消化部分产能；注重创新带动的产业结构、产品结构、组织结构、制度结构和布局结构的优化，推动产业转型升级和经济发展方式转变。

其次，正确处理中央政府与地方政府的关系，促进产业合理布局和区域协调发展。地方政府在获取本地企业信息上具有优势，根据本地企业需求对产业政策进行更为合理的规划和设计。中央政府在制定整体区域协调战略时，要充分发挥地方政府的信息优势，促使地方政府因地制宜地发挥重点产业政策的作用。

最后，政府要继续加大金融、财政税收等各方面改革，逐步消除民营企业在信贷、财税、市场进入等方面的政策劣势，激发民营企业创新活力，提高产业政策的有效性。企业是最重要的市场主体，是国民经济的细胞。改革开放以来，民营企业的发展在中国经济增长中起到了重要作用。然而，相对于国有企业，民营企业面临着严重的融资约束，使民营企业创新活动长期无法得到可靠的保障。与此同时，民营企业在项目资格审批、市场进入等方面遭受到严重的政策歧视，使民营企业缺乏发展机会，这大大降低了其技术创新积极性。当出现产业政策在信贷、税收、政府补贴和市场进入机会方面的激励时，相对于国有企业，民营企业更能迅速抓住机会，提高自身技术创新水平。因此，继续消除民营企业在信贷、财税、市场进入等方面的政策歧视，对于提高民营企业创新水平，进而推动产业结构升级和中国经济的持续健康发展具有重要意义。

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〔执行编辑：周冬〕

作者感谢国家自然科学基金项目（71973017）和北京外国语大学卓越人才支持计划的资助。