关于实施中央预算管理一体化建设的几点思考

目前，推广实施中央预算管理一体化已具有一定的现实基础。2019年财政部党组会议审议通过一体化系统建设的实施方案，在全国部署推进预算管理一体化建设，组织地方从2020年开始建设和实施预算管理一体化系统，2022年已经全面运行；中央预算管理一体化系统于2021年试运行，部分试点单位已经通过该系统成功开展预算编制和执行相关工作，一体化系统已经具备实施推广条件。在制度建设方面，财政部制定发布了统一的预算管理一体化业务规范和系统技术标准，推动预算制度系统集成、协同高效。在网络建设方面，一体化系统依托国家电子政务网络基础设施，各预算单位已按规定接入国家电子政务网络，实现联网登录一体化系统进行业务办理。

中央预算管理一体化系统带来的变化

中央预算管理一体化改变了预算管理模式，把原来互相独立的多个系统整合到一起，进行统一维护和使用，实现数据的共享共用。中央预算管理一体化改变了控制机制，通过预算指标和用款计划控制资金支付，强化预算对执行的控制。本文从预算编制与预算执行两个方面对具体的变化进行了梳理。

在预算编制方面，通过基础信息模块、项目库模块和预算编制模块进行。首先需要说明的是，实施预算一体化后，有附属单位的直属高校，各三级单位单独设立预算代码与账号，预算编制与执行等工作由各家独立完成，高校作为预算二级部门汇总下属各三级单位的数据并上报。基础信息模块包括单位信息、人员信息、资产信息、支出标准与绩效指标，对各类数据进行统一登记、维护和更新，规范了管理流程，提高了信息化水平。如人员信息，原来是由各单位预算编制人员手工录入在职、离休、退休人数，在实施预算一体化后，需要把每个人的基本信息、人事信息和财务信息导入到系统中，各类人员的实有人数通过人员信息模块自动取数；支出标准在申报项目测算信息时使用，按照支出标准乘以数量或频率，生成项目支出数，目前系统中内置若干支出标准，在填写项目测算信息时可以直接选用。项目库模块是预算编制的基础，全部预算支出应以预算项目的形式纳入项目库，实行全生命周期管理。原有管理模式下基本支出直接编制预算，预算一体化后基本支出同样作为预算项目管理，项目分为人员类、运转类和特定目标类，项目入库是预算编制的基础，部分项目的入库及调整需要财政审核。

在预算执行方面，一是强化了预算对执行的控制，通过用款计划和预算指标“双控制”，实现预算指标直接控制资金支付，提升了资金支出的精确性。预算单位每月根据预算指标、实施进度及用款需求编报用款计划，每条指标的可申请支付金额为指标余额和该指标所属功能分类用款计划余额的较小者。此外，一个预算项目下的预算指标是按照当年/上年、政府预算支出经济分类以及政府采购信息细分的，支付时需要精确对应。二是构建完整的支付控制体系，实行全流程电子化管理的国库集中支付，取消代理银行授权支付额度控制，资金支付申请由单位全部通过一体化系统发起，系统按照规则校验通过后发送代理银行办理资金支付，保障了支出的真实性与完整性，提高了支付效率。三是完善政府采购要求，建立采购合同备案制度及政采对资金支付的控制机制。若一个预算项目在编报预算时包含财政拨款的政府采购预算，该项目的预算指标会自动生成一条相应金额的带政采标识的指标，使用带政采标识的指标付款时需要关联政府采购合同，系统自动校验合同金额、收款人等信息，合同需要在政府采购合同备案模块提前录入，相关支付信息自动推送至支付模块用于支付校验。通过流程控制，实现政府采购资金支付受政采指标和合同控制。

实施中央预算管理一体化存在的问题

项目库建设需要进一步加强 实施预算一体化后，预算支出全部纳入预算项目库，未入库的项目不能安排预算，依托项目库对预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等全生命周期主要阶段实施管理。在项目的全生命周期管理中，前期谋划和项目储备尤为重要，预算一体化强化了预算对执行的控制，必须做好项目的前期谋划，这对后期的预算执行有直接影响。

预算管理的精细化程度有待提高 在以前的预算管理过程中，预算编制往往由职能部门等资金使用人参照上年预估等方式进行，在以前的管理模式下没有出现问题，但在预算一体化模式下，不够精细的预算可能会对后期执行造成影响。例如，支付的预算指标根据预算编制时填报的部门预算支出经济分类相对应的政府预算支出经济分类控制，不够精细的预算可能导致在执行过程中存在预算指标额度不足的问题，进而影响预算执行进度。

各部门及岗位之间的协调有待加强 预算一体化整合了预算、执行、资产、采购、决算等工作内容，相应的部门及岗位之间的联系也更加密切，很多数据和信息都是相互关联的，需要各部门加强沟通，形成合力。在大部分情况下，与预算一体化有关的工作集中在财务部门、人事部门、招标采购部门和资产部门，当原有的规则和流程被打破后，面对新的工作流程，难免出现人手不足、权责不清、流程不明、缺乏协调等情况。

预算一体化系统与现有财务系统的对接问题 学校财务系统与财政预算一体化系统的对接应包含两部分内容：预算单位核算数据上传、生成财政支付申请，单位核算数据上传是将财务核算数据上传至预算一体化系统，生成财政支付申请是将会计凭证中的支付信息包括预算指标提交到一体化系统进行支付。目前大部分高校没有完成对接，通过RPA技术模拟和代替人工操作，缓解了大部分执行压力。

实施中央预算管理一体化的工作建议

开展宣传培训 加强队伍建设 预算管理一体化平台涉及多个部门和岗位，建议根据实际工作需要，对财务人员和业务人员开展培训。应成立工作领导小组，协调财务、人事、资产、政府采购等相关部门，加强统筹协调，形成工作合力。要加强队伍建设，配齐业务能力较强的人手，明确内控流程和职责分工，落实岗位责任，尽快打造一支高素质的工作团队。

加强预算管理 深化绩效管理 要进一步加强预算的精细化管理，财务、资产、采购等部门要对编制预算的业务人员进行指导，让业务部门了解预算指标的具体情况，及时根据实际需要进行调整，实现业财融合，提高预算执行进度。推动预算和绩效管理一体化，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统。

硬化预算约束 规范预算执行 要严格按照批复的预算组织执行，对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。同时，密切跟踪资金使用情况，严格按规定办理预算调剂，确保预算执行和真实性、规范性和完整性。

总之，实施预算一体化是全面深化预算管理制度改革的核心内容，有利于提高预算管理的规范化、科学化和标准化水平，各预算单位应高度重视，加快推进中央预算管理一体化系统建设的总体工作，支撑全面深化预算管理制度改革任务见效，进一步提高预算管理水平。

作者单位：东北师范大学财务处