地方人大构建企业国有资产管理人大监督评价指标体系研究

内容摘要：从地方人大监督的角度出发，探讨如何构建和运用企业国有资产管理的人大评价指标体系，是实现中国经济高质量发展和推进中国式现代化战略的需要。以甘肃省的实践为例，回顾梳理省人大常委会在企业国有资产管理监督工作中取得的成效以及存在的问题，并根据地方人大的定位和职责，围绕企业国有资产管理的目标和重点，明确构建指标体系的原则，汇总相关的法律法规和政策依据，分析构建指标体系时需要注意的问题，在此基础上，可以尝试构建一套适合地方人大监督企业国有资产管理的评价指标体系，并设计指标体系的评价机制，探讨指标体系的应用场景和完善方法，从而增强国有资产管理监督评价的可操作性和实效性。

关键词：企业国有资产；监督；企业国有资产管理人大监督评价指标体系

党的二十届三中全会决定提出，“强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话再次重申了这一要求。新时代新征程，国有企业是实现中国经济高质量发展和中国式现代化的战略支撑力量，是经济增长和平稳运行的助推器、顶梁柱、压舱石，是贯彻落实新发展理念和实现创新驱动发展的排头兵、主力军，承担着战略安全、产业引领、国计民生和公共服务的作用。持续提升人大对企业国有资产管理情况的监督效能，推动国有企业更好发挥战略功能，意义重大。目前，人大对企业国有资产管理情况的监督总体上还处于探索推进阶段，应在总结近年来工作实践的基础上，加快建立企业国有资产（不含金融企业）（以下简称企业国有资产）管理人大监督评价指标体系，助推企业国有资产管理监督工作提质增效。

一、建立企业国有资产管理人大监督评价指标体系是深化拓展甘肃省人大国有资产管理监督的现实需要

2017 年中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。同年，甘肃省委制定《关于建立省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》 ，明确提出“建立健全全面规范的省人民政府报告国有资产管理情况制度、加强人大和全社会对国有资产的监督，推进国有资产管理公开透明”的工作要求。2018年至今，甘肃省已经实现了县级以上地方建立和实施国有资产管理情况报告制度的全覆盖，省人大常委会制订了五年规划对监督工作进行统筹部署，作出加强国有资产管理情况监督的决定，初步摸清了全省国有资产家底，推动了国有资产管理体制机制不断完善、管理绩效不断提高，全省国有资产管理能力和治理水平进一步提升。

企业国有资产是甘肃省人大常委会最早实施监督的国有资产类型。2015年，省人大常委会就审议了省人民政府关于省属国企改革和国资监管情况的报告、省人大常委会关于省属监管企业国资经营管理情况的调研报告。建立国有资产管理情况报告制度后，又在深入开展调研的基础上，分别于2019年和2023年两次听取和审议了省人民政府关于甘肃省企业国有资产（不含金融企业）管理情况的专项报告，2022年对省政府国有资产管理情况开展了专题询问，了解了企业国有资产管理的主要特点，也发现当前企业国有资产管理中还存在监管体制机制尚不完善，国有企业核心功能还需要进一步强化，国有资本布局结构还需要进一步优化，国有资产管理效能和企业核心竞争力还需要进一步提升，风险隐患防控仍需加强等问题短板。同时，人大对国有资产管理情况监督的实效还需要进一步增强，全省各级人大国有资产监督力量较为薄弱，监督方式较为单一，监督的实效和刚性较为不足，监督的广度和深度还不够。因此，围绕企业国有资产管理目标和重点，建立一套科学合理、实用管用、精准有效的企业国有资产管理人大监督评价指标体系，运用可量化可考评的指标，切实加强企业国有资产管理监督工作，有助于进一步提高人大国有资产管理监督能力和水平。

二、地方人大构建企业国有资产管理人大监督评价指标体系的思考

（一）评价指标体系构建的基本原则

地方人大建立企业国有资产管理人大监督评价指标体系，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推动在高质量推进中国式现代化、治理体系和治理能力现代化中，更好发挥国有资产的功能作用。

一是体现重大决策部署贯彻落实情况。指标体系要重点聚焦政府对国有资产管理工作情况，围绕国有企业改革等重点改革任务和重大项目建设情况，评价推动贯彻落实党中央及省委决策部署情况。

二是体现正确监督、有效监督、依法监督。指标体系要立足人大视角、法治思维，聚焦健全地方性法规和制度体系、完善国有资产管理体制等进展情况，评价政府有关部门依法管理国有资产情况；要寓支持于监督之中，寓监督于促进发展之中，围绕体现改革进展、管理成效，设置专门指标评价国有资产管理绩效情况。

三是体现问题导向。指标体系要围绕落实所有人（出资人）管理和资产基础管理、审计查出问题及整改等情况，有效评价国有资产规范有效管理情况、落实人大常委会有关审议意见和决议、调研发现问题的整改落实和相关工作推进情况。

四是体现科学规范、精准有效。指标体系要采取定性评价和定量评价相结合、共性指标与个性指标相结合，聚焦经济效益和社会效益、价值管理和实物管理，展现企业国有资产（不含金融企业）的性质功能特点。

（二）法律法规和政策依据

1.法律法规依据。地方人大对企业国有资产管理情况实施监督，是一项法定职责。《企业国有资产法》中明确规定，“ 各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权”。《中华人民共和国预算法》第五条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算”，同时明确“县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案”。党的十八届三中全会明确提出“加强人大国有资产监督职能”以来，从国家到地方，先后修定出台了一系列法律法规，对企业国有资产界定、管理体制、监督机制等方面加以强化和细化。比如2019年修订《企业国有资产监督管理暂行条例》，2021年修正《中华人民共和国审计法》，各省、市、自治区也陆续制定和修改企业国有资产监督管理条例等地方性法规。目前，全国人大常委会正在修改监督法，下一步，还将制定“国有资产法”，这些法律必将进一步明确人大国有资产管理监督职能的法律定位，规范企业国有资产监督工作。

2.政策依据。为加强人大国有资产管理监督职能，从中央到地方先后出台了一系列制度性重要文件，为国有资产管理监督工作提供了遵循和指明了方向，并对建立企业国有资产管理人大监督评价指标体系提出了具体要求。从国家层面来看，主要包括《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023—2027） 》。在地方，以甘肃省为例，主要包括《关于建立省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》《 甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》《 甘肃省十四届人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023—2027）》等 。

（三）评价指标体系构建中需注意的问题

一是多维度考量的问题。国有企业（不含金融企业）包括竞争较为激烈的行业和商业类国有企业、自然垄断类行业、文化类国有企业以及公益类国有企业，每个类别都有其独特的性质和功能。因此，构建一个全面反映各类国有企业特点的指标体系需要综合考虑多个维度，比如考虑到文化类企业的特殊性，聚焦突出社会效益，设置相关指标；一些垄断类行业也可参照指标体系，突出社会效益权重，设置相应的评价指标。

二是专业性与技术性的问题。企业国有资产管理情况监督涉及财务、法律、管理等多个专业领域，需要具备相应的专业知识和技能。同时，指标体系的构建还需要运用统计学、数据分析等，确保指标的科学性和有效性。目前，地方各级人大国有资产监督力量还相对薄弱，可以采取省市县三级人大联合研究，设立企业国有资产管理人大监督评价指标体系试点，邀请大专院校、科研机构共同开展课题研究，形成工作合力，提高专业水平。

三是指标动态调整的问题。随着国家政策的调整和市场环境的变化，企业国有资产管理的目标和重点也会发生变化。因此，指标体系需要具备一定的灵活性，能够根据实际情况进行动态调整和优化。比如可以建立监督评价指标体系动态调整机制，从人大国有资产管理监督工作实际出发，对标对表新的法律法规和政策文件要求，及时对指标体系进行优化完善。

四是数据获取与处理的问题。国有资产数据的获取和处理是构建指标体系的基础。如何确保数据的准确性、完整性和时效性，以及如何处理和分析大量数据，是构建指标体系过程中需要解决的问题。目前，各级地方人大都在积极推进国有资产联网监督系统建设，要加快与省财政厅、省国资委等省政府有关部门的系统对接，研究数据信息标准，为构建指标体系提供数据支撑。

五是指标体系的监督与评价问题。指标体系的构建不仅仅是制定一系列指标，更重要的是如何运用这些指标进行有效的监督和评价。这就需要我们建立一套科学的评价方法和流程，确保监督工作的公正性和有效性。

（四）指标的设置

根据以上总结和分析，笔者尝试区分政府对国有资产的管理和人大对国有资产管理情况的监督两个方面，建立三级企业国有资产管理人大监督评价指标体系（详见表1），通过具体数据和指标对企业国有资产管理情况进行监测和衡量，为人大精准有效监督提供支撑保障。

在政府对企业国有资产（不含金融企业）管理方面，设置 4 个一级指标，具体为“资产情况”“资产管理”“资产效益”“资产安全”，总体反映国有资产的家底，政府履行国有资产管理职能，国有资产防范化解风险隐患，促进经济社会高质量发展的基本情况，全面体现国有资产的本质属性和基本功能。同时，聚焦国有资本国有企业的布局优化和结构调整，完善中国特色现代企业制度，提升企业核心竞争力和增强核心功能，做强做优做大，防范化解风险的具体举措和实际成效等情况，设置9项二级指标、26项三级指标，主要包括资产数量、资产质量、资本配置、规范管理、创新管理、支持经济社会高质量发展、支持科技创新、经营安全、债务安全等。

在人大监督方面，设置1个一级指标“依法监督”，4个二级指标“报告制度落实情况”“报表体系和资产管理评价指标体系建设要求落实情况”“决议、审议意见整改落实情况”“日常监督发现问题整改情况”，5个三级指标“依法报告资产管理工作情况”“报表体系和资产管理评价指标体系完整性有效性”“人大常委会决议、审议意见提出的问题整改率”“审计查出应整改问题的整改率” “国有资产联网系统反馈问题答复和整改率”，全面反映人大综合运用多种方式开展国有资产管理情况监督的工作，政府自觉接受人大监督、加强问题整改等相关情况。

另外，针对政府在企业国有资产管理工作中取得重大成绩、获得上级机关和领导表彰和肯定，工作中存在重大问题和失误等两个方面，设置一级指标“增扣项目”，2个二级指标，“加分项目”和“扣分项目”以及“国有企业改革取得的成效”和“是否发生各类管理问题”2个三级指标，以强化示范引领和警示约束作用。

三、指标体系的评价、应用和完善

（一）建立指标体系评价标准

建立评价指标体系后，关键是如何对指标进行合理的评价，笔者认为可以从以下五个方面来建立评价标准。

1.围绕提升人大国有资产管理监督刚性建立标准。根据法律法规赋予人大的监督职权，严格对照相关规定，用具体指标来反映政府依法依程序向人大报告国有资产管理情况、落实人大审议意见情况、对监督中发现的问题整改情况等。

2.围绕加强对政府国有资产管理工作的约束建立标准。依据法律法规有关规定、重大改革重点工作、相关具体工作要求等目标任务，对于国有资产管理工作中有强制性完成目标的指标，若达到目标值则得满分，未达到目标值则不得分。

3.围绕各类国有企业的差异性建立标准。根据不同类别国有企业的特殊性和具体管理工作特点，多角度多维度设置相应指标和差异化评价标准，实现分类评价。

4.围绕企业国有资产管理成效及管理过程评价建立标准。可以采用“离散” 和“ 连续” 两种评价方式，灵活评价企业国有资产管理情况。对于管理成效的相关指标进行离散评价，完成目标即得满分，没有完成目标的指标，则根据目标完成度给予评分;对于管理工作过程的相关指标进行连续评价，根据工作进度采用百分比评价方式给予评分，完成情况越好得分越高，反之得分越低。

5.围绕提升国有资产管理工作质效建立标准。强化结果运用，通过设置加分、扣分指标予以激励约束，引导国有企业更好服务中心大局，促进经济社会高质量发展。根据实际情况进行加分或者扣分，其中加分项目设置上限，扣分项目不设限。

（二）指标体系应用与完善

目前地方人大对建立国有资产管理人大监督评价指标体系还处于探索阶段，需要在人大国有资产管理监督工作中，通过实际应用不断加以完善，不断提高监督的能力和水平，增强监督实效。

在指标体系应用方面，一是可以进一步丰富监督方式。当前人大国有资产管理监督，主要是采取听取和审议政府国有资产管理情况的报告，会后印发审议意见交由政府研究处理，监督方式较为单一。可以把评价指标体系嵌入人大预算联网监督系统，开展实时在线监督，实现及时发现、反馈、处理问题，做到“线下+线上”监督相结合，有利于提高监督能力和工作实效。二是可以开展专题性精准监督。可以根据人大国有资产管理监督工作实际需要，对于各类国有资产管理中的重大改革、重大工作、重大项目，通过运用对应的监督评价指标，有针对性地开展专项监督，并进行绩效评价。可以探索委托第三方机构对国有资产管理情况开展绩效评价，并将评价结果作为国有资产监督工作的重要依据和参考，进一步提升监督的精准性和有效性。

在完善指标体系方面，一是省级人大财经委可以拟定监督评价指标体系应用实施细则，并将监督评价指标体系印发各设区的市、县（ 市、区） 人大参照试用。各设区的市、县（市、区）人大可以结合自身实际，进行动态调整完善，并积极运用监督评价指标体系深化国有资产管理监督工作，整体提升地方人大国有资产监督工作质效。二是建立监督评价指标体系动态调整机制。坚持从人大国有资产管理监督工作实际出发，对标对表相关法律法规和政策文件明确的新规定和新要求，对应人大监督工作提出的新需要，进一步完善体系结构，优化指标设计，规范评价标准，持续健全完善监督评价指标体系，不断增强监督评价的可操作性和实效性。

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作者简介：朱湛，甘肃省人大常委会预算工作委员会国有资产监督处干部；李静，甘肃省人大常委会预算工作委员会预算审查监督处干部。