地方人大预算绩效监督：创新探索、现实梗阻与制度建构

内容摘要：地方人大如何有效监督政府的“钱袋子”是加强地方人大预算监督的核心问题。随着全面实施预算绩效管理，加强人大对政府预算绩效管理的监督工作进入新征程。各地方人大在预算绩效监督方面探索了“全方位、全过程、全覆盖”的模式与体系、创新理念与技术和多样化形式与方式、协同联动机制，但仍存在着整体层面上系统性、耦合性、制度化、法制化不足与监督流程上各阶段的预算绩效监督制度化程度不平衡且绩效导向制度建构不足等现实梗阻。只有建立起事前监督的绩效目标制度、事中监督的绩效运行制度、事后监督的绩效评价与审计机制以及部门预算绩效监督制度，才能有效实现地方人大预算绩效监督的制度建构与完善。

关键词：地方人大；预算监督；绩效监督；制度建构

党的十九大报告、二十大报告都强调健全现代预算制度、全面实施绩效管理的重要性，而《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》为预算绩效管理体系的建设与完善指明了具体方向。这都标志着加强人大对政府预算绩效管理的监督改革工作进入新征程。因而，加强预算绩效监督是推进地方人大制度尤其是预算监督制度改革完善的重要方向之一。此前已经展开的中国预算绩效改革实践主要是由财政部门为主导加以推动的，人大作为政府预算最终的决策者和预算执行的监督者，怎么利用预算绩效改革这个契机为人民看好“钱袋子”，应该是下一步人大预算工作值得探讨的着力点之一[1]。尤其是在地方人大预算监督差异化的实践以及地方人大预算绩效监督探索性实践当中，存在着政策制度供给与需求之间的矛盾，如何将绩效因素嵌入人大预算权配置，是一项从观念革新到制度建构再到细则落地的系统工程，不仅需要在高层级的立法层面作出原则规定，更有赖于在地方层面作出能够切实回应人大预算绩效审查监督实践问题的制度创新[2]。

一、地方人大预算绩效监督的创新探索

绩效这一概念早在2005年左右就被引入并运用到地方人大预算监督中。随着全面实施绩效管理的提出、推进以及重要规范性文件《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》与《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的出台实施，当前地方各级人大预算绩效监督的实践探索与制度创新正不断推进。

一是探索了“全方位、全过程、全覆盖”的人大预算绩效监督模式与体系。上海市、山东省、河南省等部分省市地方人大在绩效导向下推进预算绩效监督模式与体系的改革，强调绩效导向融入人大预算监督的全过程，再造预算监督流程，保障人大预算绩效监督的全方位与全覆盖[3]。其具体的做法有：第一，建立全方位的人大预算绩效监督格局。全方位意味着要将包括政府预算、部门预算、政策和项目等所有的预算都全面纳入到绩效监督体系当中。例如，河南省人大2020年督促省政府及其财政部门将105个省直部门的整体绩效目标、部门预算项目支出绩效目标和60个财政重点评价项目绩效目标进行了汇编，形成了1500多页上中下三册的材料，与财政预算草案同步提交省人代会审查[4]。广东中山、东莞等部分基层人大探索将预算绩效监督的范围从一般公共预算扩展至国有资产管理和社保基金预算，这也和全面实施预算绩效管理的“四本预算”全部纳入绩效评估范围的实施要求相一致[5]。第二，建立全过程的人大预算绩效监督链条。全过程的预算绩效监督链条意味着绩效监督全面融入预算编制、（预审）初审、调整、执行、决算的全过程。例如，四川省人大曾在2016年底的预算初审环节组织专家与人大代表基于新开发的人大预决算审查平台，对2017年的省级预算进行预审，其中新增了项目支出的绩效目标的审查；上海市闵行区人大常委会预算工委全过程参与到政府财政绩效评价工作当中，积极探索了对财政局项目绩效前评价和绩效后评价的工作流程，从而形成了全过程的绩效监督[6]。山东省菏泽市人大常委会通过对重点项目的绩效评价结果进行全过程监督，来及时发现项目实施过程中存在的问题并反馈有关部门进行改进[7]。河南省人大积极开展事前绩效监督，对重点支出与重大投资项目的绩效进行事中跟踪监督，并根据全国人大的委托对专项资金的绩效情况进行专题调研式监督，对财政评价和部门绩效评价实施事后结果的监督，也形成了全过程的监督模式[8]。此外，浙江省温岭市人大专门建立预算绩效调研组，对重点项目、交办绩效评价项目开展过程性的绩效调研[9]。总的来看，随着绩效导向的预算监督模式的转型尤其是绩效评价的引入，预算监督开始由重点介入预算编制环节扩展至预算执行与决算等领域，逐步建立起全过程的跟踪问效机制。第三，建立全覆盖的人大预算绩效监督体系。上海、河南、广东等地的人大进行预算绩效监督时要求范围覆盖“四本预算”，尤其是对政府采购、政府债券、部门重点支出、专项资金、重大项目的预算绩效目标设定等方面进行全覆盖式的监督，从而形成了全方位的预算绩效监督体系。

二是探索了人大预算绩效监督理念与技术的创新。在理念上，地方人大积极将预算绩效监督的理念贯穿于预算监督的全过程。例如，山东省菏泽市人大常委会在预算监督过程中适时展开对市直部门和县区的绩效理念的宣传，以树立起“花钱必问效，无效必问责”的理念[10]。云南省人大常委会预算工委进行预算监督时形成了“三问”的做法，即审查部门预算编制时需要询问“绩效目标是否符合实际、措施是否可行”，监督预算执行时需要询问“钱有没有花出去、是否体现了勤俭节约的原则”，审查部门决算时需要询问“绩效目标有没有实现”，从而将绩效监督的理念贯穿于预算监督全过程[11]。在技术上，绩效理念也被融入到地方人大预算联网监督系统当中。北京、上海、浙江、广东、山东、重庆、内蒙古等地人大积极推进建设这一技术平台并将“预算绩效”理念融入其中。例如，上海闵行区人大在预算联网监督系统中专门设置了“绩效监督”模块，突出预算监督的绩效导向，推进了预算绩效联网监督的创新[12]。四川省达州市通川区人大将部门的绩效目标同步导入到预算联网监督系统当中，人大代表可直接查看该部门的绩效目标情况，从而让人大的预算监督更具绩效导向也更有深度[13]。广东多数地区将绩效评价、绩效评估作为创新的技术工具引入到预算监督当中[14]。

三是创新了地方人大预算绩效监督的多样化形式与方式。浙江省温岭市人大常委会坚持制度引领，出台了《预算绩效管理监督办法》，推进政府预算绩效目标和预算绩效评价指标体系建设，探索了听取政府预算绩效管理情况报告等形式，开展政府绩效评价，委托审计进行绩效监督，组织进行绩效调研等，从而形成了多样化、制度化的预算绩效监督体系[15]。2020年云南省人大为了解决地方各级人大预算绩效监督机制与评价工具缺乏的难题，专门出台了《云南省人大常委会关于加强预算绩效监督的办法（试行）》，通过建立预算绩效监督的制度体系来推动绩效监督[16]。广东省人大常委会连续多年开展预算绩效监督并引入第三方机构开展绩效评价，通过确定第三方评价项目与范围并公开遴选评价机构、制定科学的评价内容与指标体系、有计划严谨组织评价、利用初评成果开展专题调研、听取和审议政府专项工作报告、加强评价结果运用等，重点关注财政资金支出绩效和政策目标的效果等情况[17]，探索了“人大主导、政府部门协同、第三方实施”的绩效评价模式，完善了评价体系，并引入了专家和公众满意度测评[18]。上海闵行区探索了绩效听证会，通过选择重点建设项目开展绩效听证会，在年底对听证结果的办理情况进行满意度评价，并持续跟踪听证结果的应用情况，从而形成监督闭环，切实增强了人大预算监督的刚性和实效[19]。重庆市、厦门市等地人大则探索了定期听取预算绩效管理工作实施以及绩效评价结果报告的形式，并对其进行工作评议、满意度测评与绩效评价报告的审议[20]。

四是探索了地方人大预算绩效监督的协同联动机制。预算绩效监督涉及人大、组织、纪检监察、审计、财政部门、社会公众等多个主体，如何协同联动上述主体实现优势互补、专业耦合关切预算绩效监督工作的有效性。广东省佛山市南海区和山东省济南市在探索多主体的协同联动机制方面取得了一定的成效[21]。佛山市南海区就重大民生项目的预算编制审核进行听证，由人大、政协、监察和审计等联合成立预算听证监督小组，组织各方主体尤其是吸纳社会公众进行听证，针对预算安排提出意见进而由预算单位、财政部门进行预算草案的完善，在此过程中监督小组全过程监督听证过程、结果运用以及项目的实施。此外，人大、组织部门、监察、审计与财政还联合成立绩效问责工作领导小组，一方面抽取项目进行重点问责，另一方面委托第三方对相关项目尤其是其绩效目标的情况进行全面绩效评价。而济南市专门建立了人大、纪检监察、组织部门、审计、财政等部门“五方协同精准联控”的机制，各方发挥专业优势，由人大重点监督预算支出与项目效果；纪检监察通过巡察、转向监督、派驻监督等督促预算绩效管理；组织部将预算绩效指标纳入到干部政绩考核体系与部门综合考核体系当中；审计部门重点审计监督预算绩效情况以及重大项目的绩效实施情况，审计领导干部经济责任时也重点审计绩效管理情况，并将相关违法违纪问题移送纪检监察机关；财政部门编制、执行预算，指导、考核各部门预算执行情况。五方之间在不同环节建立不同协同机制，在预算编制阶段召开预算编制工作座谈会和通报会；在预算执行阶段，搭建协同绩效管理专网平台，纳入人大预算联网监督系统、纪检监察监督与审计监督系统、财政相关信息平台、政府绩效考评体系等，实现信息共享、联动监控预算执行动态；在绩效考核阶段，五方协同开展重点资金专题调研和部门预算核查。整体上，五方通过专题会共享信息、汇报各自工作情况，协同研判、处理预算监督中的突出问题并联动跟踪监督整改落实情况[22]。

总体而言，上述多样化的预算绩效监督创新探索都共同突出了一个趋向，即由人大审议政府部门报送的绩效报告转向了由人大直接主导（直接介入或组织实施）绩效评价，要么是由地方人大常委会挑选预算项目或重大政策直接委托第三方机构实施绩效评价后督促政府部门进行整改落实，要么是由地方人大组织人大代表或有关专家参与到政府部门的绩效评价活动中[23]。甚至有的地方人大专门出台相关规范文本来明确人大及人大常委会在预算监督过程中的主要职能、具体内容与监督重点等[24]，确立了人大及其常委会预算绩效监督的主导地位。

二、地方人大预算绩效监督的现实梗阻

人大预算绩效监督的有效运行与不断深化并非一蹴而就，而是在实践探索与制度建构完善中渐进实现。地方各级人大在中央政策号召与自主空间的创新探索下尽管已初见成效，但离人大预算绩效监督制度的系统建构、人大监督制度的优化完善、人大制度的健全以及国家治理现代化及其效能的转化等还存在一定差距。与地方人大预算监督的差异化实践一样，地方预算绩效监督与管理也存在着较大的差异化，部门间、部门内、地区间分布与进展“冷”“热”不均 而呈现异质性[25]。地方人大预算绩效监督所面临的现实梗阻的表现及其根源体现在两个层面。

一是从整体层面上来看，预算绩效监督模式在不同层级的人大、不同区域的地方人大以及具体制度设计、机制应用、做法经验等都存有程度与进展的差别，即便地方人大预算绩效监督取得成功经验，也未能实现横向上的广泛扩散和纵向上的制度总结。可以说，当前地方人大开展绩效监督的机构、流程、责任、分工等尚缺少明确可操作的法律化、制度化的规定和指引。

第一，系统性不足。多主体联动专注于预算资金使用的规范性和及时性，侧重于对预算单位的监督、问责，偏向负面管理，而以评促学、标杆引领进而提升绩效水平的正面引导则较为薄弱。同时，预算绩效监督的作用范围局限在执行层面而忽视决策层面，导致范围较窄并缺乏对预算绩效管理与监督的系统性思考。

第二，耦合性不足。各主体还未完全摆脱各自为政的顽疾，不同主体相互耦合形成合力的格局尚未形成，不同主体的联动能力也有待系统挖掘。人大、财政部门、预算单位、审计机关根据各自的职责开展预算绩效管理与监督，但相互借力的合作机制尚未健全。基于省级预算绩效管理政策文本的分析，可以发现参与预算绩效的多元主体当中，人大、审计和监察出现的频次相对处于较低水平。这表明在财政部门和预算部门主导的预算绩效管理当中，人大等作为监督机构尚未有效参与进来。虽然人大、财政部门、预算部门、审计、监察和第三方评价机构都参与到预算绩效监督当中并形成了多元化的格局，但是部门之间的联动协同机制尚未有效形成，仍有待加强[26]。

第三，制度化不足。预算绩效监督的多主体联动方式主要是部门的自发行为，尚未上升到制度层面。人大和审计机关在预算绩效管理中的职责、规则、流程等，仍未形成制度规范[27]。已有的相关指导意见等往往是方向性、原则性的政策性文件而非人大颁布的法律，对于各级人大在预算绩效监督的权力运作、作用范围、涉及预算的不同权力主体部门之间权力关系与义务责任缺乏制度化、法律化的规定。

第四，法律约束尚未清晰化。新预算法虽然规定了绩效目标、提高资金使用效率、报送绩效评价报告等，但是缺乏具体的法律适用制度和实际的可操作性。例如，新预算法没有在预算编制环节真正体现资源利用效率的考虑重点，没有规定相应根据绩效评价的结果设置的奖惩条款，未体现出预算分配与预算绩效的联系，只简单提及绩效评价但并未规定绩效评价结果的应用等[28]，法律规定的欠清晰化带来的往往是绩效监督工作的形式化。

二是从人大预算绩效监督的阶段流程上来看，各个阶段的制度化程度并不平衡且绩效导向的制度建构不足。具体而言，地方人大预算绩效监督当中的探索创新多体现在事前介入并注重于部门预算编制的绩效目标，但是对部门预算执行的绩效与政策的绩效关注与监督度相对不足，往往导致现实中出现各种政府“拍脑袋式决策”和“政绩工程”式浪费。原有预算在实际执行当中也会进行多次不同幅度的调整 ，导致年初预算编制的效度降低[29]。

在预算编制阶段，地方政府预算编制当中多数专项都没有设置绩效目标、目标产出与效果指标，只有部分地方预算监督条例或办法中规定了重要项目的绩效目标同步报送同级人大及其常委会，缺乏对人大与财政部门在预算绩效监督方面的明确定位与细化分工。这导致事后监督阶段没有明确的评价标准与考评机制以及存在如何运用、谁来运用评价结果等问题，绩效评价难以展开。这很大程度上是因为在推进全面预算绩效管理的过程中，绩效目标的管理尚未系统形成并未被广泛运用于各个地区、各个层级、各个部门机构当中，只存在个别地方人大和政府的独自探索与绩效标准的设置，没有形成整体性的可供参考的绩效标准体系，也没有整体性的预算绩效目标设置与评价技术方法的支撑。这进而导致的问题是，人大对财政部门绩效管理的监督仅仅是督促落实绩效评价，引导其提高资金使用效益，而人大本身对绩效信息行使的过程与环节参与不够，绩效信息在编制部门和支出部门之间流动不够，支出绩效目标与宏观控制目标分裂，绩效结果对预算支出规模，分配与否产生的作用并不是实质性的[30]。

在具体的预算审议阶段当中，人大对政府预算的表决属于一次性表决通过，虽有法律规范规定了预算调整，但是缺乏有关预算修正权的规定（预算法当中尚无有关规定，其关于预算监督的条文多是强调执行的监督，而在地方实践当中，只有海南、河北、陕西、四川等地探索规定了提出预算修正案，河北、海南、重庆等地探索了提出预算调整方案的修正案），也导致在预算审议中人大对政府预算绩效目标缺乏修正权，这往往体现不了人大对政府资金的监督及其资金利用效率、效益的预算绩效监督。

在预算执行阶段当中，地方人大预算绩效监督因面临着年度周期控制机制而往往出现“异化”情形。年度周期控制的目标是要实现年度预算平衡，约束政府周期性的收支范围，但是一旦政府有提前或者推迟的行为，例如提前征收下一年度的收入来解决当前支出增加收入减少的问题或者在本年度该支出的时候推迟支出以避免当前的财政赤字问题[31]，那么这就会“激励”政府要么热衷于“跑部钱进”获得更多的中央财政支出或转移支付，要么年底“突击花钱”以完成年度财政预算，这都不符合预算编制与执行的绩效导向，也使得人大难以实现对政府预算绩效的监督。尽管新预算法以及2015 年国务院专门出台的《关于实行中期财政规划QKv0DG3dtlcLXtR6dVcFVw==管理的意见》，对中期财政预算管理提出了具体明确的要求，推动政府预算由年度性向中期性的转变，强化中期财政约束，但是中期财政规划的运行效果不太理想尤其是地方基层政府在执行当中呈现出形式大于实质的现象 。

此外，虽然地方各级人大也都在致力于实践与探索预算绩效监督，但仍存在着流于形式、监督力度不足、监督范围不广、监督内容有限、监督人员能力不足、监督技术有待改进、绩效评价指标体系仍不成熟、绩效监督问责缺乏标准等问题。调研发现，预算绩效监督过程中，预算绩效信息的收集、整理与公开等往往是由预算单位自报，再由财政部门整理或者委托给第三方整理，人大、纪检监察以及审计的参与不足往往导致其后续的监督乏力，也容易使得信息的提供方即预算单位有选择地提供信息或者流于形式甚至是弄虚作假。这一问题同样存在于事后监督阶段，在推进预算绩效监督的评价问责时，地方人大发现预算单位的绩效反馈整改存在形式化问题，在进行绩效评价时高度重视而发现了问题要进行整改时却试图“柔性化”处理 。这表明事后阶段的地方人大预算绩效监督并未形成制度化的绩效问责机制。

三、地方人大预算绩效监督的制度建构与完善

总体而言，人大在预算绩效监督当中具有独立性，可以从脱离利益相关主体的客观立场以及公众视角进行监督。而破除地方人大预算绩效监督在系统性、耦合性、制度化、法律化、流程化等方面的实践梗阻，应将绩效理念贯穿于人大预算绩效监督的全过程，以全过程的绩效监督促进整体性、系统性的制度建构与完善。我国地方人大的预算绩效监督从广义来看涉及五个重要的阶段，即提前介入、初步审查、大会审批、预算执行和决算审查与审计，这五个阶段实际上也可以划分为三个，即事前监督（提前介入、初步审查和审批预算）、事中监督（预算执行）和事后监督（决算审查与审计监督）[32]。只有建立起事前监督的绩效目标制度、事中监督的绩效运行制度、事后监督的绩效评价与审计机制以及部门预算绩效监督制度，才能有效实现地方人大预算绩效监督的制度建构与完善。

（一）事前监督的绩效目标制度建构

在事前、事中与事后监督的三个阶段中，地方人大预算监督所取得的实质性进展主要体现在事前监督阶段。因而，加强地方人大预算绩效监督的制度建构也应该从事前监督这一阶段着手，应着重于提前介入、初步审查和审批预算过程中确立预算绩效目标的管理与监督制度。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础和前提，也是人大预算绩效监督的重点和起点。2014年新预算法首次明确了绩效原则并引入了绩效目标的概念，要求在预算编制尤其是部门预算编制的过程中将绩效目标作为其重要的内容，通过实现预期结果的方式引入到预算编制当中，突出了绩效预算结果导向的理念。而地方人大尤其是省级人大制定或修订预算监督条例或决定时，也将绩效目标作为预算编制的重要内容之一，具有鲜明的目标管理及其监督的绩效导向特征。因而，地方人大预算绩效监督首要的制度建构及其完善应该着重于预算绩效目标及其监督的相应制度。

预算监督的绩效目标制度建构需要地方人大提前介入到预算编制当中，也需要预算编制的细化，并形成规范的工作机制。从地方人大预算绩效监督的已有实践与制度创新来看，其具体的制度规范体系建构应该着力于以下几点。

一是确立绩效目标审核的制度规范。绩效理念在地方人大预算审批监督过程中的体现，主要表现在对绩效目标的设立情况进行全方位、全覆盖的审核，尤其要对基本支出的绩效目标、项目支出的绩效目标和部门（单位）整体支出的绩效目标进行分别审核[33]。地方各级人大预算监督在此方面的实践已经逐步推进，但仍需继续完善并明确绩效目标的具体内容与形式。这需要在绩效目标审核的过程中进一步通过法律法规的形式明确绩效目标审查批准的具体条件，充分运用上一年度部门绩效评价结果对预算草案及与其对应的绩效目标同步初审[34]，明确预算部门绩效目标的审核比例及其审批的连带责任，从而使各预算部门更加地重视绩效目标的设定及其完成。此外，因预算项目的复杂繁多，地方人大预算审批的工作量、任务量与其人员、力量配比并非对称匹配，在确立绩效目标的导向前提下可以创新审批筛选机制，重点审核重大、民生的部门与项目，而对大量一般性的项目进行一般化的审核或者探索流程化的审核机制，从而减少人大预算绩效目标审查批准的工作量与任务压力。

二是确立人代会专门审议绩效目标草案制度规范。绩效目标的审核制度确立，可以为人代会单独审议绩效目标草案奠定基础。基于地方人大的实践探索与制度创新，可以统一规定各部门在编制年度预算草案的同时，一并编制预算绩效目标草案，并且需要经过征集意见、讨论、补充修改并经专委会或工委会或常委会审核后才能提交人代会进行审查批准。通过相关的法规细则具体规定这一人代会审查批准程序，如各部门单位在提交年度预算绩效目标草案时，可以先由第三方中介机构进行评估或者专题调研，然后再提交给人大代表或专家小组进行进一步的评审。这两次评估、评审的具体内容主要应涉及预算资金的合理配置、重大政策导向、效益指标等设置合理与否、科学与否。通过评估评审的增减加以进一步完善绩效目标的草案，经过调整之后才能由政府提交人大并在会议上进行审查批准，最后批复的项目与金额要立项登记，以保证预算决算时的审查监督。

三是确立并推广绩效目标审核的参与或协商模式。基于近些年来浙江、上海、四川、广东等地的协商式民主、参与式预算的实践与探索，可以创新建立绩效目标审核的参与或协商模式。这主要是在公共预算改革过程中充分发挥民主协商与政治参与的作用，通过民主恳谈、征集意见建议、代表参与、听证会、满意度测评、网络评议等多种形式，选定重要或民生的项目通过代表和民众协商讨论的方式来确定或否决或修改预算绩效目标，从而使公众也能够提前参与到预算编制与绩效目标的确立过程当中，从而进一步提高社会公众、人大代表对公共预算、财政资金的认识，也能实现预算与预算绩效目标决策及其监督的民主化、公开性和透明化。

（二）事中监督的绩效运行制度建构

在事前、事中与事后监督三阶段当中，事中的预算监督也至关重要。事前监督确立了监督的目标，而其目标的运行完成离不开事中的过程性监督。因而，地方人大预算绩效监督在提前介入与预算审批阶段确立了绩效的目标制度之后，还需要建构实践并完善绩效运行监督的相关制度规范体系。

一是建构预算绩效运行的跟踪监督制度规范，尤其是预算绩效执行进度与预算绩效目标完成情况的“双监督”制度规范。在预算的具体运行过程中，地方人大需要时刻监督资金的具体使用及其绩效的达成情况。这也需要财政部门定期通报各部门的绩效目标的实施情况、预算支出的具体进度以及预算绩效指标的完成情况，地方人大需要时刻掌握上述情况，建立跟踪分析的“双监督”制度规范。具体而言，地方人大尤其是具有地方立法权的省市人大可以通过相关的法律法规具体规定财政部门通报预算绩效运行与完成情况的时间与周期。基于近些年来人大预算联网监督系统的建构与运用，地方人大与政府各部门的财政得以联网、预算信息得以共享互通，使得地方人大能够对每一笔的财政资金的使用、去向、进展等进行追踪，可据此建立相应的跟踪监督制度规范细则。

二是建构预算绩效运行的过程评估制度规范。地方人大在监督政府各部门的预算执行过程中，可以通过建立过程评估的制度机制进行专门性的绩效监督。保证绩效的达成，往往需要在绩效实施运行的过程中进行评估，才能时刻了解预算执行的情况以及根据执行的情况适时进行调整。具体而言，地方人大预算绩效监督的过程评估制度机制可以通过开专题汇报会、专题听证会、年中评审会等形式加以体现，可以选择重大、重点以及民生等项目的进展与绩效的完成情况作为过程评估的主要内容，如果在过程评估中发现了绩效运行的相关问题，也可以及时采取措施保证绩效目标的达成与预算的顺利执行。其中的关键也在于过程评估指标的确立，并需要各地人大在实践的过程中探索具体的指标内容与分值设置，也需要上一级人大在标准与原则上的规范与统一。这需要地方人大综合权衡政治效益、经济效益、社会效益、文化效益、生态效益等多个维度来监督政府项目的绩效完成情况，也需要综合短期与长期、近期与远期的目标，对各类项目进行全面完整的评估。

三是建构预算绩效的目标调整制度规范。财政预算在执行的过程中总免不了与实际不一致的情形，因而需要进行预算的调整。新预算法和各地人大的预算监督条例或决定当中都规定了预算调整的内容，实践中也允许政府进行预算的调整，但是对于调整的程序与具体内容相关法规所作的规定都相对原则性而缺乏细致的实施规定。因而，如果预算执行进行了调整，那么预算绩效的目标也应该进行调整，并通过相应的法规规定调整的程序与原则，以保证预算绩效运行的监督。在此过程中，绩效目标的调整需要遵循单个项目绩效的调整与整个地区总体绩效的目标达成相结合的原则，以保证良好绩效目标的达成以及人大对预算绩效目标的顺利监督。

绩效运行的事中监督应该为事后的预算监督奠定基础，尤其是地方人大要在监督绩效运行的过程中为事后阶段的绩效评价收集信息、提炼绩效评价的标准。预算绩效监督工作中，一旦确立了预算绩效目标就要求人大在监督政府各部门的预算执行过程中对同样的、可比性的、连续性的、同类别的项目进行绩效指标的提炼与标准统一，进而对标准进行权重的衡量与平衡，以保证绩效评价结果的完整性。同时，地方人大在监督预算绩效运行的过程中要注意时刻收集预算绩效的相关信息，以保证预算绩效信息的充分性，让人大在预算绩效监督的过程中相比于更充分掌握信息的政府尤其是财政部门而言不至于处于被动的境地。具体而言，地方人大在预算绩效监督的过程中主要收集被监督部门的基本财政信息、相关项目的具体信息、存在的主要问题、完成绩效目标的方法、为完成绩效目标而具体采取的程序与实施步骤等。这也意味着在监督预算绩效运行的过程中，地方人大可以尝试建立相应的信息收集与保存机制，从而为跟踪监督、过程评价乃至事后的预算绩效评价等提供调查取证的便利与基础。

（三）事后监督的预算绩效评价与绩效审计制度建构

事后监督在三个监督阶段当中的制度建构与实践进展相对缓慢。在绩效导向的预算管理体系下地方人大预算绩效监督应着重于通过预算绩效评价与绩效审计制度的建构，实现人大预算绩效监督在事后监督阶段的实质性推进。

一是地方人大预算绩效评价制度的建构。预算绩效评价指的是通过一定的方法与标准对政府资金使用情况进行综合性的评价，评价的具体内容包括资金使用的效率、效果以及社会的满意度等。因而，预算绩效评价具有明确的绩效导向，并通过科学有效的评价方法与标准对政府预算单位绩效目标的完成程度、预算执行的结果情况进行综合性的评价，是对政府职能履行的有效监督方式之一，也是人大预算监督的有效工具之一。新预算法明确规定公共财政的预算绩效评价要贯穿整个预算活动的全过程，尤其是预算编制要参考有关支出绩效的评价结果。大部分地方人大的预算监督法规也将预算绩效评价作为主要内容之一进行了规定，其中的缘由就在于绩效评价机制可以推动人大预算监督从程序性向实质性、从制度性向绩效性、从事后向全过程监督的转化。

当前，各地各级地方人大积极拓展建构预算绩效评价制度的相关实践，总体而言主要内容为：一是项目规划的合理性，这是对政府投资项目进行财政资金绩效评价监督的前置内容与基础；二是项目资金预算审核情况的监督；三是项目招投标情况的监督；四是财政资金使用情况的监督；五是项目建成后使用效果的监督。针对上述监督绩效评价的内容，地方人大也探索形成了自我评价、外部评价和民主评价三者有机结合的监督制度和诉求回应制度，主要体现为：第一，地方人大可以采取单独听取政府有关预算绩效评价和绩效管理工作报告的形式。这是在绩效评价阶段地方人大所采取的外部评价的主要方式，其中评价的主要是各部门自评或者专家评价而形成相应的工作报告。地方人大是作为外部监督主体通过听取工作报告的形式参与到绩效评价的工作当中来。第二，人大可以主动采取相关措施，例如委托第三方评价机构和专家团体开展绩效评价工作，也可以直接培养专门的绩效评价工作人员或专门设立绩效评价工作小组或代表小组等形式，以自我评价的方式积极主动参与到绩效评价监督当中。对于前者而言，主要是考虑地方人大内部绩效评价人员能力与水平有限的情况下，可以探索委托独立的第三方机构或者是邀请地方人大代表、地方政协委员及相关领域的专家学者对部门申报项目进行公开评审，尤其是由第三方专业机构承担绩效评价技术体系的研发、评价数据的采集、评价组织的实施、评价结果的分析与评价报告的撰写等工作，并组织专家评审验收会对评价报告进行评审验收，可以使绩效评价更加客观与公正。但是，当前我国绩效评价的第三方机构发育相对迟缓、良莠不齐，因而可以采取后一种措施即由地方人大自身培养专门的、独立的绩效评价小组来全过程介入到项目的运行实施当中并对资金使用单位的绩效进行客观的评价。第三，建立人大代表和社会公众满意度评价制度。预算绩效的评价虽然是专业导向的，但是绩效的最终目的在于政府的资金被最大效益的用之于民，因而需要建立人大代表和社会公众对政府绩效满意度的评价机制以践行全过程人民民主的要求。这既要有专业的导向也要有主观的评价，既要有人大代表的评议也要有社会公众的评议，既可以通过座谈调研的方式也可以通过满意度调查或现场评价打分的方式，既要对政府资金管理与项目绩效结果的满意度评价也要对政府绩效回应与整改落实情况的满意度评价。总体而言，这是民主评价与全过程人民民主的具体体现。

二是加强地方人大对绩效审计监督的相关制度建设。地方人大对政府财政资金使用情况的监督，可以利用政府审计监督而进行进一步的监督。地方各级人大对此进行了相关探索。为推动人大监督与审计监督的贯通融合，人大可以向审计部门提出全年审计工作建议，将审计工作监督列入年度监督工作计划，听取和审议政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告以及有关专项审计报告并提出审议意见。多数地方人大的预算监督法规还规定了对审计查出问题整改情况报告进行满意度测评以及对审计查出的突出问题开展全覆盖跟踪监督，地方人大对整改工作中存在的问题提出了针对性的整改意见建议，成立专门的调研组对政府年度审计工作报告提出审查意见和建议，也对专项审计进行监督。在此基础上，地方人大对审计进行监督的过程中应突出绩效审计的导向并探索相应的机制建设。

三是地方人大绩效问责制度规范的建构。对预算绩效的评价以及审计结果的监督所形成的结果，地方人大应形成相应的运用机制并建构预算绩效问责的制度，从而能够强化结果的运用，保证人大预算绩效监督的效果。这需要将政府预算绩效评价的结果以及相应的满意度测评的结果及时向人大及其常委会报告，建立评价结果的反馈与通报制度；地方人大也要将评价的结果和满意度测评的结果书面反馈给政府及相关部门，将绩效评价的结果与政府政策执行与完善以及预算的调整与执行有机衔接起来，并建立人大对政府预算政策与执行的动态评价调整机制，对政府预算绩效实现程度较低的项目和政策进行动态调整，加强工作考核，形成约束问责机制。此外，地方人大还要通过召开新闻发布会等形式向社会公开，扩大社会公众的参与度，形成社会公众对政府预算绩效政策与执行的监督问责机制。在此基础上，随着评价结果反馈制度以及满意度测评机制的不断完善，地方人大可以建立以上述结果为基础的绩效问责制度与机制，以此倒逼相关部门进行整改。

（四）着重探索建构部门预算绩效监督的制度安排

当前的预算监督的法律规范当中，着重强调的是对专项资金尤其是重大支出、重大项目、民生项目的预算监督、绩效目标设置的规定，在此基础上还应推进关于部门预算绩效监督的制度建构。部门预算改革以来，预算编制都以部门为单位，遵循“两上两下”编制规程，开支具体到预算单位，预算涵盖所有部门收支并细化到具体项目，按照规定格式与标准汇总一本预算，这推动了预算的现代化。但因我国部门预算尤其是绩效管理起步较晚，部门预算编制的完整性、准确性等还有待提高，部门预算的绩效目标设置缺乏合理与可行性，部门预算执行中注重过程控制而忽视产出和结果，当前在完善政府部门预算管理的过程中可以探索建构以地方人大为主导的部门预算绩效监督制度，以推进政府部门全面预算绩效管理提升。

一是建立完善地方人大对有关单位部门预算决策草案的审查监督制度，形成从预算编制、预算执行到决算的完整审查监督链条，实现了部门预算全过程的审查监督。尤其是要建立起部门整体绩效指标与绩效目标体系的监督制度，推进政府在预算绩效管理的过程中体现部门职能职责与专业特性，将预算绩效指标与行政绩效指标相融合，建立统一的绩效指标框架尤其是要包括反映各部门职责与职能的产出指标和效益指标，要根据部门上年度评价结果和相关政策合理、科学、有效设定年度预算绩效目标。地方人大探索建立主动介入部门预算绩效目标的设定当中，并对其进行预审，尤其是对部门重点支出、重大项目、民生项目的绩效目标与指标的设定进行重点审查。在部门预算执行过程中，通过事中阶段建立的地方人大跟踪监督制度规范，加强人大对部门预算绩效的监督，着重于政府采购、工程招标、监理和验收、信息公示、资产管理及预算资金会计核算等具体方面和环节开展工作，对考核期内的项目绩效目标的完成情况、各项绩效指标的完成进度及趋势，预算资金拨付情况、预算单位资金支付情况及预算资金结转结余情况等实行重点监督[35]。

二是建立由人大主导的部门预算绩效考核评价制度规范。当前部门预算绩效考核主要是由财政部门主导，近十年来，我国财政绩效评价发展相对迅速但是缺乏顶层设计与统一部署，审计化特征明显，缺乏一个兼具权威性和公信力的机构来主导评价。2021年财政部印发《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，规定“坚持委托主体与绩效管理对象相分离，禁止预算部门或单位委托第三方机构对自身绩效管理工作开展评价”，使得当前绩效评价以预算部门自评为主，存在着自夸现象、严谨性不足、与外部评价差异大、规范性欠缺等问题[36]。基于我国体制特性，确立人大在部门预算绩效考评当中的主导地位不仅有法律保障且有组织效力，也具有可行性[37]。在部门预算绩效指标体系的基础上，尝试建立地方人大的考核评价指标体系与相应制度规范，尤其是地方人大结合自身的实际，应尝试建立部门预算绩效考核评价的原则、权责关系、范围、流程、结果应用、信息公开、激励约束等具体的制度规范。

三是建立地方人大部门预算绩效备案审查制度规范。备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权。党的十八大以来，中央进一步加强备案审查制度与能力建设，在党中央顶层设计、全国人大常委会指导推动下，地方人大常委会也积极探索了相关实践创新，积累了监督的做法与经验 。其中，地方备案审查的规范性文件范围相对而言较广，既包括立法也包括非立法性的其他规范性文件，而非立法性的规范性文件需要进行备案的至少应该是行政机关或者法律法规授权组织制度、对外发生效力、影响公民法人其他组织的权利义务、具有反复适用性等[38]。部门预算也属于备案审查的范围，而且地方人大为了加强人大预算绩效监督，应当建立部门预算备案审查的制度规范。而建立部门预算备案审查的原因与考虑在于：第一，将财政部门批复的部门预算与财政部门报人代会批准的本级预算及部门预算进行对照审查，以确保人大批准的预算得到严格落实；第二，人代会会期有限，受时间限制，会议难以对部门预算草案开展深入、细致的审查，会后对部门预算进行备案审查，可以弥补这一不足[39]。因而，建立部门预算备案审查应该随着绩效导向的人大预算监督模式的转型而将绩效的内容作为审查的重点，在部门预算编制、执行与决算审批三阶段的流程当中以及重点支出等方面都要探索增加绩效目标与内容的备案审查制度规定。

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基金项目：2021年度山东省社会科学规划研究项目“地方人大预算绩效监督研究”（项目号：21CFXJ09）。

作者简介：李新廷，山东大学法学院（威海）助理研究员、硕士生导师，主要从事中国政治与比较政治研究。