人大专门委员会在地方立法中作用研究

内容摘要：在人大及其常委会的领导下，协助做好立法工作是专门委员会的重要职能。结合北京市人大教科文卫委员会立法实践，在详细梳理专委会在地方立法中职责定位的基础上，查找分析了专委会在政治上把握立法问题的能力、立法选题作用发挥、法规审议质量、立法工作方式方法、人员能力素质和知识结构等方面存在的主要问题及原因，对进一步发挥专委会在地方立法中作用提出了建议。

关键词：专门委员会；地方立法；人民至上；问题导向

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负着保障宪法和国家法律、法规在本行政区域内有效实施和保发展、促善治的双重功能。协助人大及其常委会做好有关地方立法工作，是专门委员会的法定职责。为深入贯彻落实习近平法治思想，进一步强化科学立法、民主立法、依法立法理念，推动专委会加强和改进立法工作，努力使地方立法为人民所用、为发展和治理服务，体现时代性和首都特色，确保地方立法管用好用，本文主要结合北京市人大教科文卫委员会等专委会近年来立法实践情况，围绕提高立法质量这个关键问题，开展了深入调查研究。梳理了专委会在地方立法中的职责定位，查找分析了专委会在立法工作中面临的主要问题和原因，并对进一步发挥好专委会在地方立法中的作用提出了建议。

一、专门委员会在地方立法中的职责定位和实践情况

地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家法律、行政法规的重要补充，最主要的作用就是通过法定程序使党的政策、中央精神、国家法律落地生根，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。专委会在立法工作中，必须坚决做到以习近平法治思想为根本遵循，严格依照法定权限、按照法定程序、履行法定职责。

（一）专委会在立法工作中的主要职责及相关实践情况

根据地方组织法、立法法、北京市制定地方性法规条例、备案审查条例等有关法律法规的规定，市人大专门委员会由市人民代表大会设立，受市人民代表大会领导，在大会闭会期间，受市人大常委会领导。在立法方面主要承担着向市人代会、市人大常委会提出法规案，协助市人大常委会做好有关地方性法规的起草、审议、法规预案研究、立法后评估、备案审查等方面工作。

1.审议人代会主席团或者人大常委会交付的法规案

自北京市十五届人大三次会议以来，市人大进一步规范议案工作制度，制定了代表议案处理工作的意见，引导代表就人大职权范围内的事项提出议案，推动将代表提出的法规案先交各专门委员会审议。截至2023年，各专门委员会共接到市人代会交办的法规案30件，根据有关要求在当年安排了对这些法规案的办理和审议工作，并向市人大常委会提交了审议结果的报告。其中有5件法规列入常委会立法计划，并审议通过。

2.向人民代表大会或者人大常委会提出有关法规案

实践中，北京市尚未出现过以专委会名义向市人代会提出法规案的情况。近年来，市人大有关专委会提请市人大常委会审议法规案8次，涉及法规18件，包括文明行为促进条例、医院安全秩序管理规定、促进中小企业发展条例、保守国家秘密条例、反食品浪费规定、院前医疗急救服务条例、实验动物管理条例，以及对农业机械化促进条例等11部法规打包作出的简易修改。

3.协助人大常委会做好有关地方性法规的审议工作

协助人大常委会做好有关法规草案的审议工作，是专委会在立法工作中最重要的一项职责。按照制定地方性法规条例规定，北京市对列入常委会会议议程的法规案，一般应当经三次审议后再交付表决；符合相应条件的，也可以经二次审议后或一次审议后交付表决。自2017年北京市第二次修订制定地方性法规条例以来，大部分常委会审议通过的地方性法规都是经三次审议后再交付表决。专委会承担了法规草案一审、二审期间的主要工作。

北京市十五届人大共制定法规37件、提请代表大会审议5件、修改21件次、打包修改40件次、废止16件。其中，教科文卫委员会共协助市人大常委会制定、修改地方性法规10项，参与制定法规2项。一是聚焦疫情防控和公共卫生薄弱环节，牵头组织了院前医疗急救服务条例和实验动物管理条例的修改工作，完成了献血条例、中医药条例的立法工作，与监察司法委、社会建设委协同完成了医院安全秩序管理规定和突发公共卫生事件应急条例制定工作；加快贯彻落实中央三孩生育政策及配套支持措施，修改了人口与计划生育条例。二是围绕国际科技创新中心建设的突出问题，完成了促进科技成果转化条例和知识产权保护条例的立法工作。三是立足全国文化中心建设，完成了中轴线文化遗产保护条例、非物质文化遗产条例、公共文化服务保障条例的立法工作。

4.协助市人大常委会组织开展法规预案研究、立法后评估

《北京市制定地方性法规条例》第十九条对开展法规预案研究作出了规定，明确有关专委会负责牵头开展相关工作。第六十七条对专委会开展立法后评估有关工作作出了规定。市十五届人大教科文卫委员会对制定《北京市基本医疗卫生与健康促进条例》（2020、2021年）、《北京市知识产权保护和促进条例》（2020年）、《北京国际科技创新中心建设条例》（2021年）等开展了预案研究。对《中关村国家自主创新示范区条例》（2020年）开展了立法后评估。这四项法规中，知识产权保护条例已于2022年3月审议通过，《北京国际科技创新中心建设条例》于2024年1月审议通过。

此外，根据监督法有关规定，专委会负责具体组织实施常委会有关执法检查工作，执法检查报告中可以包括“对有关法律、法规提出修改完善的建议”，可以视为专委会立法工作的一种延伸。

（二）专门委员会在地方立法工作中应当发挥的主要作用

目前，北京市已经建立了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。在这个立法工作格局下，根据有关法律法规并结合立法实践情况，专委会在立法工作中主要应当发挥以下几方面的作用：一是自觉坚持党对立法工作的领导，落实中央、市委决策部署，积极主动对当前改革发展中面临的问题开展研究，根据需要提出立法规划和立法计划建议。二是通过具体工作体现人大立法主导作用。把好法规立项的第一道关口，对立法的必要性、可行性进行充分调查、论证和研究，解决立不立法、能不能立法、立什么样的法等关键问题，保障立法的切入点和主要制度设计符合当前实际需要。三是发挥专业优势、站稳人民立场、跳出部门利益，对法规草案涉及的重要制度、工作机制等问题，特别是起草阶段各方意见不一致的问题进行研究并提出意见，在不抵触的原则下，提高法规的针对性和可操作性，努力提高立法质量。四是在立法过程中践行全过程人民民主，推动立法与普法有机融合，在立法过程中充分开展实时普法、跟进普法，把立法的过程变成全民普法的过程，让人民群众在每一次法治实践中感受法治精神。

二、专门委员会在地方立法中面临的主要问题

当前，专委会在立法实践中还面临着一些较为明显的问题，主要表现在以下几个方面。

（一）如何从政治上把握立法问题的能力还有待提高

立法是重要的政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，具有很强的政治属性。专委会履行立法职责，如何加强对党中央、市委重大决策部署的研究、领悟，从而在立法规划、计划建议、立项论证、法规起草和审议过程中更加全面、准确把握党的决策部署，使地方性法规落实党的各项主张的能力还需要进一步提高。如何更好发挥专委会分党组在专委会立法工作中的领导作用，把分党组会议从专委会会议前置程序不断深入到实质性研究、审议过程中等重要问题，还需要进一步研究解决。

（二）专委会在立法选题方面的作用还应当进一步加强

专委会在立法规划编制和年度立法计划编制中作用发挥还不够积极主动。在提出有关建议时，调查研究和征求意见的工作做得还不够充分，征求意见的范围较窄，主要是面向专委会委员和对口政府部门；征求意见的方式较为单一，主要以书面方式为主。在选题上也较为依赖政府对口部门提出的立法项目，如何更好发挥专委会的专业优势，坚持围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，提出立法选题的作用发挥还不够。

法规立项论证的作用有所弱化，通过立项论证完善立法选项机制的效果不明显。例如，根据《北京市地方性法规立项论证工作规程》有关规定，立项论证是对某项法规是否应当立项而开展的工作，论证的结果由主任会议决定，可以分为三类，即立项、不予立项和暂缓立项。但是观察近年来立项论证工作的实际开展情况，不予立项和暂缓立项的决定很少，绝大多数法规都通过了立项论证。那些通过立项论证的法规，是否真正具有立法的必要性和可行性，仍然值得深入思考。立项论证中提出的立法思路和主要制度设计，是否在法规草案中得到了充分落实，也缺少相应的检验机制。立项论证工作更多地体现为一种程序要求，实质性作用发挥不够明显。

（三）专委会审议法规的质量还有待进一步提升

审议法规草案是专委会做好地方立法工作的关键环节，但是目前专委会法规审议的质量还有进一步提升的空间。专委会组成人员收到法规草案时间较晚，往往是专委会会议前几天才第一次见到法规草案，缺少必要的时间认真研读、查找问题。对法规调整规范的事项实际情况不够熟悉，审议时提出的问题不够精准，对问题的分析不够透彻，审议发言往往是描述问题现象，没有进一步提出有效解决问题的意见建议。审议时提出的一些意见建议，还缺乏足够的针对性和可操作性，难以转化为适合的法规文本。

（四）专委会在立法工作中的方式方法还需要进一步改进

调查研究是人大履职的一项重要手段，在立法过程中广泛开展调研是获取信息和倾听民意的重要的方式。但是，目前专委会在立法工作中开展的调研，在形式和方法手段上都还需要进一步改进。调研的地点、参与的群体往往是由政府部门安排，主导调研的程度还不强、调研的深度和广度不够，如何根据立法的实际需要，合理选择调研对象，并针对不同调研对象设计不同的调研主题的工作做得还不够充分。听取意见建议的范围较小，受众面不够，代表家站、基层立法联系点等征求意见的渠道运用得还不够充分，调研工作一定程度还浮在面上。调研过程中所听取的意见建议，是否采纳和如何反馈等机制欠缺；公众参与立法征求意见后，自己所提的意见是否被采纳和运用也无从得知。

（五）专委会及其工作机构人员能力素质和知识结构还不能完全满足当前立法工作需求

专委会组成人员中专职化程度不高。以北京市人大教科文卫委员会为例，19名专委会组成人员中，仅有4位是专职，其余15位为兼职委员。专委会组成人员受其本职工作的影响，能保障专委会出席率已殊为不易，很难有时间和精力投入需要深入研究的立法工作中。

专委会工作机构的工作人员承担着专委会立法过程中的各项具体工作，需要具有复合型的能力。既要政治素质过硬，又要熟悉立法工作和人大工作程序，还要掌握对口领域的实际工作情况。但在实际工作中，工作人员的知识结构、履职能力与人大工作新任务新要求、人民群众的新期待等还有较大差距。

三、进一步发挥好专门委员会在地方立法中作用的意见建议

新时代做好地方立法工作，进一步发挥好专委会在地方立法中的作用，必须以党的创新理论为指导，全面把握习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观、方法论和贯穿其中的立场观点方法，切实将这一思想贯彻落实到立法工作的各方面全过程。

（一）必须坚持党的领导，坚决保证正确政治方向

专委会分党组要在本委员会中发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用，加强对专委会各项立法工作的领导和研究，坚持分党组发挥领导作用与专委会认真履行宪法和法律赋予的立法职责相统一，把党对立法工作的要求贯穿专委会立法工作的全过程。要紧紧围绕地方党委工作大局，按照地方人大常委会党组的工作部署，结合专委会工作职能，做好各项立法工作，及时向常委会党组请示报告立法过程中出现的重大问题。不断加强对党领导立法工作经验的总结，在深入研究基础上，向常委会党组提出完善党领导立法工作的体制机制方面的合理化建议。

（二）必须坚持人民至上，深入践行全过程人民民主

在立法工作中要始终坚持党的群众路线，坚持开门立法，有序扩大公民参与立法的深度和广度。要主动回应社会关切，及时推动解决群众反映的现实生活迫切需要，将立法条件比较成熟的法规纳入立法规划、计划。在法规起草、审议过程中最大范围征求社会各界的意见建议，广泛凝聚社会共识，力求“最大公约数”，切实在立法工作中真正反映最广大人民的共同意志和利益。

（三）必须坚持自信自立，坚定走中国特色社会主义道路

要确保将社会主义核心价值观全面融入地方法规，把社会主义核心价值观的要求体现到地方法规的具体条款之中，使之转化为具有刚性约束力的法律规定。比如在《北京市网络视听节目管理条例》立法调研工作中，北京市人大通过科学的制度设计，确保网络视听节目符合社会主义核心价值观，建设具有中国特色的网络视听管理体制机制，构筑符合本市实际需求的网络宣传阵地。要在地方立法中传承中华优秀传统法律文化，做到以习近平法治思想实现中华优秀传统法律文化的创造性转化、创新性发展。

（四）必须坚持守正创新，持续推动立法工作与时俱进

对于专委会立法工作而言，坚持守正的根本在于依法立法。专委会要严格遵守立法法、相关上位法、制定地方性法规条例的相关规定，准确把握专委会在立法工作中的定位和职责，坚持依照法定权限、遵循法定程序开展立法工作。要牢固树立宪法意识，维护宪法权威和尊严，维护国家法制统一，确保地方性法规不与宪法、法律、行政法规等上位法不一致或相抵触。同时，还要做好地方性法规之间的协调一致。切实做到在立法时吃透中央精神、找准政策取向，对更好管理地方事务作出规范。

在立法中坚持创新，必须是建立在科学立法基础上的创新。一方面是要针对当前面临的新情况、新问题，创造性地提出解决方法，使法规主要内容和关键制度设计具有较强的创新性，切实起到解决问题的作用。要发挥专委会专业优势，围绕主要矛盾和问题，做到科学合理规范有关国家机关的权力与责任，公民、法人和其他组织的权利与义务，避免行政部门争权诿责，既防止部门利益法制化，也要赋予其必要的权力，满足社会治理的需要。不断增强法律的针对性、适用性、可操作性，聚焦突出问题“对症下药”，使立法更细、更准、更实。比如在《北京市实施〈民办教育促进法〉办法》修订的调研过程中，有关方面提出要针对校外培训机构作出专门规定。能否在法规中对此作出规范，就需要专委会认真研究是否可以通过创新制度设计，使其既符合中央对于规范校外培训机构发展提出的要求，又满足广大学生和家长的合理需求，促进政府、学生和家长、培训机构等多方主体达成高度共识，推动校外培训机构健康发展。

坚持创新的另一方面是要不断改进专委会立法工作方式方法，加强立法工作中开展调查研究的深度和广度。要进一步完善专委会委员参与立法规划计划编制、预案研究、立项论证、法规起草、立法后评估等各项立法工作的机制，使专委会委员更加深入参与立法工作，使专委会立法工作的全流程、全链条都能充分体现专委会委员的意见建议。在调研中更加注重发挥专委会组成人员的作用，提高专委会组成人员参与各项立法调研的积极性。动员专委会组成人员发挥其专业优势，根据立法需求主动向有关方面征求意见建议，形成高质量调研报告，及时反馈给立法工作组，助力提升立法质量。例如，城建环保委员会在城市更新条例和建筑绿色发展条例立法起草阶段，就关口前移，组织委员成立代表专题调研组，充分发挥委员的行业特长和专业优势，探索破解难题的实招、好招。经过深入细致调研，形成十几份专题调研报告，并同步反馈给条例起草组。其中的意见建议经认真研究，尽可能予以吸收采纳。

要进一步改进调查研究的方式方法，坚持走好群众路线，积极主动深入基层一线，随时随地了解群众对于立法的需求和建议。在立法各个环节更加注重提高专委会对调研的主导作用，根据立法工作各环节的实际需要，主动设计调研内容、选择调研对象。不断拓展调研渠道，切实发挥好代表家站、基层立法联系点的作用，做到善于运用网络更广泛地听取意见。完善意见建议采纳和反馈机制，加强专委会在意见采纳中的作用，加强对立法意见的反馈，增强各方面参与立法工作的积极性。

（五）必须坚持问题导向，着力聚焦解决本市突出问题

专委会要根据党的决策部署，坚持问题导向，抓住矛盾实质，强化制度设计，通过立法引领推动改革进程、推动科学发展。要推动相关领域立法项目纳入常委会立法规划，确保纳入规划的立法项目有序开展，保障完成立法任务。加强立项论证工作，科学合理论证立法的必要性和可行性，确保做到针对问题立法、立法解决问题，根据实际提出是否立项的意见，避免造成立法资源的浪费。在法规起草、审议过程中，充分发挥专委会的专业优势，确保每一项法规的主要内容和制度设计都准确落实党的改革决策要求，实现立法决策和改革决策相统一、相衔接，使立法更加适应经济社会发展需求。

（六）必须坚持系统观念，统筹推进立法工作各方面各环节

系统观念是具有基础性的思想和工作方法，核心是要用系统思维分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律，提高分析和解决问题的科学性，这是专委会在地方立法中必须坚持的。在立法中贯穿系统观念，要从党和国家事业发展全局的战略高度来定位，而不是就法论法。对于现实中的具体立法问题，要透过现象看本质，把握好全局和局部、宏观和微观的关系，系统性思考、系统性设计、系统性谋划、系统性推进。要按照系统观念提出立法规划，发挥规划的指导性和前瞻性作用；立法计划要分清轻重缓急，合理安排好各项法规的论证、审议等先后次序。在法规起草中，确保每项法规的总体篇章体例设置、各章节内部以及每个条文内容，都按照系统观念的要求做到逻辑自洽。维护法制统一，坚决不与上位法相抵触。注重做好不同地方法规之间的协调，对于不同法规之间调整规范事项重叠的情况，要根据实际情况，各自做到突出重点、有所侧重，既要做好法规之间的相互衔接，又要防止法规之间的简单重复照抄，更要避免法规之间出现矛盾冲突。

（七）必须坚持胸怀天下，积极吸收借鉴各国立法有益成果

习近平总书记指出，我们要坚持从我国实际出发，坚定不移走自己的路，同时我们要树立世界眼光，更好把国内发展与对外开放统一起来，把中国发展与世界发展联系起来。因此，专委会在立法时，不能故步自封，必须积极吸收借鉴世界各国在立法中的有益经验为我所用。在一些重要制度的规定上适应全面开放新格局的需要，从制度整体设计到具体安排都考虑国际通行做法。比如北京国际科创中心建设立法，就立足于全球视野，积极吸收借鉴先进发达国家地区关于科技创新中心建设的成熟做法，加大力度吸引全球创新资源在京聚集，汇聚全球力量共同建设国际科技创新中心。

此外，还应当不断加强专委会组成人员及其工作机构工作人员的立法能力素质建设。加强对专委会组成人员和工作机构工作人员政治理论、业务知识、政策法律、立法工作等方面的培训学习，不断提高整体履职能力和素质水平。加强与对口政府部门的沟通联系，通过召开政情通报会等方式，及时了解掌握最新市情和对口领域最新工作动态，着力缩小与政府部门间信息不对等的情况。

作者简介：李媛，北京市人大常委会教科文卫办公室副主任。