推进地方人大监督选题精准化若干思考

内容摘要：监督选题精准化是增强人大监督实效的重要前提。选准了监督议题，监督才能有理、有据、有力。地方各级人大要健全完善征集机制，夯实人大监督选题的民意基础。要健全完善筛选机制，强化选题的针对性。要健全完善编制机制，增强选题的可行性。要建立健全协调机制，提高监督工作的贯通性。要健全完善公开机制，扩大选题的社会影响力。

关键词：监督选题；精准化；监督实效

监督议题是人大开展监督的重要抓手和载体，只有选准了监督议题，才能督而有理、督而有据、督而有力，才能提高监督的针对性和有效性，有效推进法律法规贯彻实施。自监督法实施以来，地方人大确定监督议题更加规范有效。但依然还存在着监督选题来源偏窄，“行政化”色彩较浓，专（工）委议题简单“拼盘”，柔性监督议题多、刚性监督议题少，以及公众参与不广不深等问题。为进一步推进人大监督选题精准化，不断提升监督工作实效，本文提出以下对策举措和路径方法。

一、健全和完善征集机制，夯实监督选题的民意基础

按照监督法第九条所列 6 个方面的渠道，建立和完善人大监督议题收集机制，推进公开征集监督选题工作规范化、制度化。一是面向社会征集。每年10月份，可在主要报刊、门户网站、微信公众号等媒体，以及各地人大代表联络站（基层单元），广泛征求社会各界对下一年人大监督工作的意见建议，征询监督议题。二是面向代表征集。可通过人大代表座谈会、代表履职服务平台和“代表钉”等，向全体代表发放公开征集监督议题反馈表等方式，充分听取代表的意见建议。三是面向“一府一委两院”征集。在向“一府一委两院”、省级人民团体发函征求监督选题建议的同时，由常委会领导带队走访“一府一委两院”及政府组成部门，深入沟通协商，充分交换意见。另外，还要收集人大信访部门反映集中的问题、常委会组成人员审议中聚焦的问题、人大专（工）委日常调研中发现的突出问题等。四是改进征集方式方法。征集对象不同，方式路径上应有所不同。比如发函给国家机关、群团组织，可告知应听取和审议哪些方面的专项工作报告，应该对哪几部法律法规执行情况开展检查。具体内容应包括：监督的选题名称、监督的对象及方式、监督议题选择的理由和需要解决的问题。但面向人大代表和公民征集时，征集内容应通俗易懂，操作简便易行。比如列举若干项社会普遍关注、事关群众切身利益的选题，采用打勾形式，让公民勾选。这样群众看得懂，也感兴趣，参与积极性就会大大提高。

二、健全和完善筛选机制，强化监督选题的针对性

收集反馈的议题涉及面广，数量较多，参差不齐，只有进行必要的分析论证和筛选评价，才能使人大监督的选题更能把握全面、更具有针对性、更体现民意。

（一）处理好数量与质量的关系。人大监督议题总量主要受本年度人大常委会会议的次数和规模、行使各项职权具体任务量之间的平衡、工作力量等因素影响，加之法律法规明确规定的环保、预算、国资、审计监督等“规定动作”，谋划年度监督议题“自选动作”不可能过多，而要“少而精”“精而准”，即“法定议题不能少，弹性议题尽量少”。从布局覆盖看，每个专委会对口领域向下细分，都有不止一个对口部门，需要对应考虑任务的轻重缓急和选题的顺序、分量。从联动协同看，省级人大处于枢纽位置，选题需要照顾上下左右的需求。向上需要对接全国人大常委会年度监督工作安排，向下需要考虑适合市县人大常委会联动的可行性，左右需考虑相邻省份协同开展监督的议题。在监督议题的实施手段上要充分运用法律赋予的刚性手段。总之，选题的数量要服从质量，把握总量，量力而行。一般来讲，除财经委、法制委外，其他专门委员会每年选择1～2项议题为宜，不应贪大求全。

（二）明确监督议题实施主体。根据议题的性质和实际需要，编制计划时，要明确哪些议题是由常委会组织实施的；哪些议题需要委托的，比如有些是受全国人大常委会委托的，有些是本级常委会委托专门委员会组织实施的，有些是省级人大常委会委托设区的市一级人大自查的，等等。

（三）确定若干项跟踪监督议题。从多年实践看，事关群众切身利益的热点难点问题，政府整改需要一个过程，不是几个月或者一年内就能见效的。对重大民生问题或涉及改革发展深层次难题，人大要紧盯不放，一年接着一年督；对同一议题连续跟踪监督，每年可选择一个突破口和侧重点，或者紧扣审议意见落实情况，对问题清单逐年对账销号，确保人大整改目标落实到位。这是人大监督取得实实在在成效，让人民群众有获得感幸福感的关键。

（四）科学合理安排基本监督方式和刚性监督手段。编制监督计划时，除了法定监督议题（大约10项左右）外，要合理布局听取审议专项报告、执法检查项目。听取和审议中有些是既听又审，有些是只审不听，有些是书面审议。执法检查涉及面广，牵涉精力多，原则上每年安排2～3项为宜，其中包括上下联动检查。安排过多，看起来热热闹闹，实则很容易走过场。同时，对专题询问、满意度测评，在计划中视情况安排，对特定问题调查、质询等方式，条件成熟时可以探索运用。

（五）谋划好若干联动监督议题。目前，以浙江省为例，联动监督主要包括上下级人大联动和长三角三省一市的联动监督。上下联动监督声势大、影响广，市县人大借势借力，普遍反映很好。谋划监督议题时，原则上每年安排2项上下联动，最好一项是专项审议，就同一个议题，省市县三级人大分别听取和审议；另一项就同一部法律法规实施情况，全省各级人大同步开展执法检查。至于长三角区域联动监督，是否每年安排，主要看其他省市尤其是上海市人大的意向，也可以由浙江省人大主动提出倡议。

（六）明确议题实施的进展安排和责任分工。编制监督计划时，编制部门要根据常委会全年工作安排，特别是与常委会会议拟审议的立法项目、决定决议项目，统筹规划，提出每项监督议题拟提请常委会审议的时间，同一次会议上不宜过度集中，也不宜过于偏少。同时，计划中明确监督议题的实施部门，具体由哪个专门委员会或工作部门负责。

（七）把握好一年与一届选题的关系。对一届内的监督工作进行系统谋划，能够整合一段时间内的监督总需求，特别是紧扣省委一个阶段的重大决策部署，确定监督工作的主要目标与重点，使监督工作更具长远性和方向性，更能体现人大围绕中心、服务大局的职能定位。一方面对监督内容进行统筹。在一届人大任期5年内，能全面聚焦本省经济、政治、文化、生态、社会等各领域的突出问题开展监督，兼顾到广泛性、多样性和全面性，使人大监督不留盲区、不存死角。另一方面，对监督手段也要进行统筹。年度监督工作计划要以五年规划为基础，按照轻重缓急具体落实，使年度监督工作计划与五年规划有机衔接。

（八）建立监督议题动态调整机制。计划性与灵活性要相统一，不管是年度计划，还是五年规划，在实施过程中，若临时出现重大问题需要列入议程进行审议或原计划的监督议题需要延期审议时，就要及时作出调整和安排，并向同级党委汇报，加强与“一府一委两院”及有关方面的协商沟通，综合考虑各方面的因素，从而增强监督工作的灵活性、及时性。

三、健全和完善编制机制，增强监督选题的可行性

明确监督选题征集筛选和计划编制要求后，还必须有一套规范定型的编制全闭环流程，确保编制工作运行有序高效。

（一）提出实施方案。一般每年9月份，由人大机关编制部门起草制订常委会监督工作计划实施方案，明确计划编制的方法步骤、工作要求、责任单位和时间节点。该方案提交秘办会议审议通过后，以办公厅（办公室）名义下发实施。

（二）议题初步筛选。由办公厅（办公室）发函至“一府一委两院”、群团组织，通过人大自媒体和主流媒体向社会发布公告。编制部门负责汇总收集各个途径反馈的意见建议，根据人大的性质职能，去粗取精、由表及里，梳理出初步的选题方案；同时结合各专门委员会提出的议题，加强对接研判，形成监督计划的初步安排。

（三）召开新一年工作思路务虚会。一般由人大常委会主任或主持工作的常务副主任主持，召开各专（工）委、办公厅（室）、研究室主要负责人工作务虚会，对初步监督议题面对面讨论协商，对选题的必要性、可行性、专工委的平衡性进行评估论证，去除不合理的议题，形成人大内部各方共识，消除一些认识分歧和思想顾虑。

（四）提请主任会议和主任座谈会研究。适时召开主任会议，对新一年监督工作的总体安排进行研究。主任会议成员发表意见，就一些重大问题，如监委如何监督，一些比较敏感的刚性监督手段是否运用等，充分酝酿讨论。适当时候召开各设区的市人大常委会主任座谈会，就议题合理性精准性特别是统一部署、上下联动的监督事项广泛听取他们的意见建议，集思广益、择善而从，该调整的及时调整，便于形成上下联动监督的合力。

（五）召开人大与“一府一委两院”协调会。一般在11月中下旬召开。人大主要负责人与“一府一委两院”分管负责人参加，再次征求“一府一委两院”对监督议题（一般与立法计划合开）的建议。特别是开展专题询问、满意度测评、履职评议乃至质询、特定问题调查等重大问题，要面对面认真商议，统一思想认识，形成“一府一委两院”支持配合、自觉接受人大监督的良好氛围。

（六）常委会审议与征求代表意见。监督议题安排一般随同常委会工作报告，12月中旬左右（省人大做法），提请常委会会议初审，听取组成人员、列席人员意见；初审后印发全体省人大代表征求意见。根据代表意见进一步对监督计划作出修改完善。

（七）向同级党委报告。监督计划在人代会前，随同常委会工作报告，一般由人大常委会党组向同级党委常委会会议专门汇报，如有意见，要及时认真研究和修改完善。这个环节很重要。

（八）人代会审议通过。人代会前，人大常委会二次审议工作报告。人代会上，根据代表和列席人员的审议意见，对监督计划作必要调整。如有代表们集中反映、意见高度一致的建议，必须对监督计划作出补充完善，使其更加贴近民意和社会需求。

（九）正式印发。人代会后，监督计划作为附件，经主任会议研究通过后，与工作要点一并以办公厅（室）文件印发实施。

四、建立监督工作协调机制，提高监督工作的贯通性

议题的产生是多层、多轮统筹协调的结果。一是人大专委会及办事机构同其对口部门和单位间协调。专（工）委要主动联系、上门征询，在工作层面建立沟通机制，互通情况、增进共识。二是监督计划编制部门与各专委会间协调。根据常委会年度工作总体安排，控制总量、突出重点，协调好“自选动作”和“规定动作”。三是人大常委会同“一府一委两院”间的协调。在工作层面协调基本一致前提下，由双方领导协调确定议题安排。四是要建立专门的监督协调机构。目前各地做法不一，监督计划编制部门有的单设，有的挂靠在机关某个部门。可以借鉴青海省人大设立监督工作办公室的做法，探索逐步在县级以上人大常委会设立专门的监督协调机构，防止监督选题过程中各自为政、多头协调。也可以借鉴北京市人大建立监督工作协调会议制度，由常委会副主任牵头，秘书长、相关副秘书长、各工作机构主要负责人参加，在常委会的统一领导下，开展监督选题工作，不断提高确定监督选题的广泛性、精准性、合理性。

五、健全和完善公开机制，扩大监督选题的社会影响力

监督法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”人大监督议题的信息公开，也是人大监督过程的一种公开。一是明确监督选题公开的主体、对象和内容。依照监督法和浙江省监督条例，选题公开的主体就是各级人大常委会，具体由办公厅（室）或监督综合牵头部门组织实施。公开对象（含征集、发布）除“一府一委两院”、群团组织外，主要是各级人大代表、社会各界群众。通过扩大公开，让人大代表和人民群众广泛参与，这是保证监督选题精确的重中之重。公开的内容涵盖议题征集和监督计划的发布，包括四种基本监督形式的布局、听取审议的时间安排、监督方式的设置以及责任落实主体等。二是进一步拓展选题公开平台载体。迭代升级人大监督下沉基层单元应用场景，完善基层单元向代表和群众征集议题的工作机制，在形式上可以更加多样化，不断鼓励激发代表和基层群众参与积极性；探索建立互联网信息发布平台，扩大受众面，使监督选题工作过程全方位发布；通过人大门户网站、微信公众号，就选题与群众及时互动，让人大代表和基层群众充分表达利益诉求。三是健全代表和公民参与反馈机制。建立这一回应反馈机制，是尊重代表和群众民主权利，提升代表和群众持续参与人大监督工作的有效手段。代表和基层群众面广量大，提出的意见建议可能很庞杂，一对一口头或书面反馈难以实施。要加快人大监督应用场景的转型升级，充分运用大数据、人工智能、云计算、区块链等前沿技术，对代表和群众提出的监督选题被采纳吸收情况，及时有效进行回应，并作好必要说明解释工作，给一个“说法”，调动其积极性。对长期以来一直参与监督选题征集，并且提出质量较高的代表或公民，可探索以一定形式给予荣誉激励，努力营造全社会积极参与人大监督工作的良好氛围。

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