“两个结合”视域下的人民代表大会制度

内容摘要：人民代表大会制度是“两个结合”的伟大创造，由必然的历史规律、严密的理论逻辑、丰富的实践探索、开放的文化体系共同塑造而成。党的十八大以来，以习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，人民代表大会制度得到不断发展和完善，作为发展全过程人民民主的重要制度载体，人民代表大会制度还需要与时俱进用好“两个结合”这一法宝，保障人民充分行使宪法权利，协调代表依法履职与人民意愿表达关系，增强对权力监督的实效，加强党对人大工作的全面领导。

关键词：“两个结合”；人民代表大会制度；人民民主；“三者有机统一”

正是在“两个结合”中开辟马克思主义中国化时代化新境界，我们党团结带领全国人民建立了包括人民代表大会制度这一根本政治制度在内的中国特色社会主义制度。70年来，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，人民代表大会制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体，得到不断巩固、发展和完善，彰显了马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的强大生机活力。

一、人民代表大会制度：“两个结合”的伟大创造

人民代表大会制度，是马克思主义中国化时代化的制度成果，由必然的历史规律、严密的理论逻辑、丰富的实践探索、开放的文化体系共同塑造而成。

（一）人类社会发展规律提供了历史背景。马克思主义关于生产力与生产关系矛盾运动的规律、经济基础与上层建筑矛盾运动的规律和社会形态更替规律，揭示了人类社会从原始社会、奴隶制社会、封建社会、资本主义社会到共产主义社会的历史必然。1840年鸦片战争后，沦为半殖民地半封建社会的中国，在封建社会、资本主义社会的相互取代和交织过程中，经过新民主主义革命和社会主义改造，最终跨越线性的社会形态演进，缔造了共产主义的先行阶段社会主义社会。这一社会形态，是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的硕果，为科学社会主义理论的实践，以及人民当家作主政治制度的建立、发展和完善提供了政治基础和广阔舞台。

（二）人民民主专政理论提供了科学指导。作为毛泽东思想重要组成部分的人民民主专政理论，源于马克思列宁关于无产阶级专政的理论，是马克思列宁主义国家学说在中国的创造性运用和发展。1939年5月，毛泽东在五四运动二十周年纪念会上作《青年运动的方向》演讲时指出，革命的“目的就是打倒帝国主义和封建主义，建立一个人民民主的共和国”，“建立人民民主的制度”[1]。立足人民民主，1940年1月，毛泽东就在《新民主主义论》中鲜明提出，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”[2]。1948年1月，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中强调：“革命在全国胜利之后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举。”[3]1949年3月，毛泽东在《中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》中指出：“无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，要求我们党去认真地团结全体工人阶级、全体农民阶级和广大的革命知识分子，这些是这个专政的领导力量和基础力量。”[4]1949年6月，毛泽东发表的《论人民民主专政》一文，全面系统阐明了人民民主专政理论，标志着人民民主专政理论已经形成；阐明了中华人民共和国的政权性质，民主和专政关系，阶级关系，人民民主专政的内容、实质和任务，奠定了我国人民民主专政的理论基础和政策基础1。《中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》和《论人民民主专政》，共同构成了新中国成立初期曾经起了临时宪法作用的《共同纲领》的政策基础2。在人民民主专政理论的科学指导下，建立了人民民主专政的国体及其政权组织形式人民代表大会制度，由1954年宪法3正式确认，并被1982年宪法延续至今。

（三）革命建设实践探索提供了现实基础。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调，设计和发展国家政治制度，“既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”。人民代表大会制度，有着生动的实践支撑和丰富的经验总结，是党领导中国人民在革命、建设、改革实践中进行艰辛探索，创设、发展、完善的政治制度成果。大革命时期的罢工工人代表大会、农民协会，进行代表选举，实行民主集中制原则，是人民代表大会制度的萌芽4。土地革命时期的苏维埃代表大会，在政体上采取工农兵代表大会制度，在权力运行上坚持民主集中制原则，制定了宪法、组织法、选举法等，开展了三次声势浩大的民主选举运动，逐级选举了乡、区、县、省以及全国苏维埃代表和苏维埃政府，以及苏维埃代表密切联系群众、为群众利益代言等实践，为人民代表大会制度的形成和发展进行了伟大尝试5。 抗战时期以“三三制”为原则的参议会，其相关做法诸如：“无记名投票”、一人一票、同票同权的选举制度；民主集中制；政府和法院由参议会选举产生、向参议会负责、受参议会监督；上下级参议会之间无领导与被领导关系；在大会开幕前召开预备会议；采取听取报告、询问的方式对政府进行监督等等，创造性地为人民代表大会制度的形成和发展奠定了基础⑥。解放战争时期的临时人民代表会议与各界代表会议，属于参议会向人民代表大会的过渡，特别是华北临时人民代表大会，在会议组织、程序、功能等方面，具有新中国成立后人民代表大会的主要特征，正如董必武同志在华北临时代表大会开幕式讲话中指出的，“它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形”⑦。从1949年政治协商会议通过《共同纲领》明确的人民代表大会制度，到1954年召开第一次全国人民代表大会，会议制定的宪法明确规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，至此人民代表大会制度最终以根本大法的庄严形式确立了下来。

（四）中华优秀传统文化提供了融合通道。兼容并蓄、多元共生的中华文明，五千年延绵不断，孕育出天下为公、民为邦本、为政以德、革故鼎新等中华优秀传统文化。马克思主义基本原理在中国扎根生长、繁荣发展，既是科学理论与中国具体实际的有效结合，也是科学理论与中华优秀传统文化的相互融合。作为十三经之首的《周易》，是中国人思维方式和思想观念的文化根源，其基于自然的唯物思想、基于阴阳的辩证思想等与马克思主义哲学有着高度的契合性，是马克思主义基本原理同中华优秀传统文化相结合的文化根基。秦统一六国以来，特别是“书同文”“车同轨”“度同制”等制度改革与文化融合，为中华民族这一统一的多民族国家的形成与发展打牢了坚实基础，也为单一制的国家传统提供了政治基础和文化基础。马克思主义国家学说、人民民主专政理论以及我国的政治文化基因，决定我们的国家结构只能是单一制、我们的政权组织形式只能是共和制。因此，人民代表大会制度是符合历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑并与中华优秀传统文化融合的最优解。

二、运行逻辑：“两个结合”下的“三者有机统一”

作为国家政权组织形式，人民代表大会制度在“两个结合”下，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）根本保证：“两个结合”下的党的领导。立足中国政治实际和优秀政治文化，“党的领导”在不同时代的实践探索中，被不断赋予了丰富饱满的内涵，成为党百年奋斗的首要历史经验。从毛泽东的“枪杆子里出政权”，到习近平的“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的”，我们党创造性地发展了马克思主义政党理论，加强了党对各项事业包括人大工作的集中统一领导。特别是党的十八大以来，党对人大工作的领导得到进一步加强，支持和保证人民代表大会制度发展和完善的作用更加显著，2015年开始党中央每年听取全国人大等“五大班子”党组工作汇报，2018年宪法修正案把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法。人民代表大会制度，是在党的领导下建立起来的，也是在党的领导下巩固、发展和完善的，党的领导是人民代表大会制度这一政权组织形式有效运行的根本保证。2021年，党中央首次召开中央人大工作会议，对“全过程人民民主”作了系统阐述，为新时代加强和改进人大工作指明了方向。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”[5]坚持党的领导，人民代表大会制度才能够有效运行、长足发展，才能够保障人民当家作主实现和依法治国战略实施。因此，人民代表大会制度的根本保证是党的领导，必须在党的领导下行使职权、开展工作，坚持和完善人民代表大会制度。

（二）本质特征：“两个结合”下的人民当家作主。作为马克思列宁主义国家学说的中国化成果，人民民主专政理论，为人民当家作主提供了符合中国实际、满足中国需要的制度设计。在人民代表大会制度中，人民民主专政的本质特征，坚持人民至上、人民主体地位的本质要求，得到充分彰显。现行宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，年满十八周岁的中华人民共和国公民都有选举权和被选举权。具体来说，人民通过直接选举和间接选举，选出人大代表，组成人民代表大会，通过人民代表大会产生“一府一委两院”、任免国家机构组成人员，通过人大代表履行职责，从而“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，实现当家作主。发挥人大代表作用，密切人大代表与人民群众的联系，有效呼应民意，是实现人民当家作主的关键，对此，全国人大和地方人大都进行了丰富的实践探索。比如，安徽以“关注民生提建议，五级代表在行动”为主题，创新开展“聚民意，惠民生”行动，广泛发动全省五级人大代表深入一线、问计问需，及时将群众呼声和意愿转化为建议，在解决群众急难愁盼问题、服务经济社会发展大局上，充分发挥了人大代表作用和人大工作职能，在保障和实现人民当家作主上取得了务实成效1。人民群众通过人民代表大会制度，直接或间接参与治国理政，实现当家作主，是人民代表大会制度的重要逻辑和本质特征。

（三）基本方略：“两个结合”下的依法治国。习近平法治思想是马克思主义基本原理同中国法治建设的具体实际相结合、同中华优秀传统法律文化相结合的中国化时代化重大成果。经过“两个结合”，依法治国的内涵和外延被不断丰富和发展，党的十八届四中全会决定明确，中国特色社会主义法治体系既包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，也包括完善的党内法规体系。据此，依法治国的“法”既有国家法律的“法”，也有党内法规的“法”；既有法律体系的“法”，也有法治运行的“法”。人民代表大会制度是依法治国的根本政治制度支柱，一体建设法治国家、法治政府、法治社会，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都与人民代表大会制度密切相关，都需要人民代表大会制度提供有效的法制供给和制度保障。依法治国要在党的领导下，充分发挥人民代表大会制度优势，坚持民主集中制原则，严格履行程序，广泛凝聚共识，通过法治思维和法治方式，推动立法执法司法有效贯彻党的路线、方针、政策，保障经济社会运行和改革发展。

（四）“三者有机统一”于人民代表大会制度。基于“两个结合”的中国化创造，党的领导、人民当家作主、依法治国既能分别在理论、制度、实践上自洽，又能相互融贯，在人民代表大会制度中实现有机统一。党的领导是一切工作的根本保证，历史和实践证明，人民民主专政这一国体、人民代表大会制度这一政体，只有在党的领导下才能有效运转、不断发展。党的领导保障人民当家作主，人民在党的领导下通过人民代表大会制度进行有序政治参与，党的领导与人民当家作主相辅相成、相互促进，使党的主张与人民意愿在人民代表大会制度中实现统一，上升为国家意志。依托人民代表大会制度载体，按照法定程序和法定要求，把党的主张、人民的意愿转化为法治方式和法治方法，在依法治国的法治轨道上运行，继而有效实现党对国家事务的领导和人民的当家作主。我们党始终注重把握人民代表大会制度的运行逻辑，特别是新时代以来，进一步明确党的领导在“三者有机统一”中的地位作用，强调在人民代表大会制度中，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”1。民生实事票决制等民主法治实践，生动地体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一于人民代表大会制度的和谐局面。

三、发展完善：基于“两个结合”的全过程人民民主

作为保障“国家一切权力属于人民”的根本政治制度，只有与时俱进、积极适应人民日益增长的美好生活需要，用好“两个结合”法宝，继续推进全过程人民民主，才能为社会主义现代化建设汇聚广泛民意、凝聚磅礴力量。

（一）保证人民充分行使宪法权利、参与治国理政。在人民民主专政和人民代表大会制度中，人民处于主体地位，发展全过程人民民主，必须保证人民享有和充分行使宪法法律赋予的政治权利，特别是选举权和被选举权。2010年3月，为贯彻实行“城乡按相同人口比例选举人大代表的要求”，第十一届全国人民代表大会第三次会议对选举法作了修改，取消了城乡选举差别，实现了“同票同权”2。但是从选举权的行使情况来看，仍然存在一些需要改进的现实情况：公民对选举权利相关知识储备不足；公民的政治参与度不高；选举过程与选举法制要求疏离；选举监督和选举效果评价不佳[6]。为此，一要加强选举法律宣传教育，提高选民的政治权利意识、人民主体意识；二要保障选民依法行使选举权利，努力实现广覆盖、广参与；三要确保选民知情知政，对候选人有充分的了解；四要健全当选人对选民负责、代表对选区负责的制度机制，从而实现“过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一”，保障人民通过民主选举国家工作人员和代表的方式当家作主，参与治国理政。

（二）有效协调代表依法履职与人民意愿表达关系。人大代表是各级国家权力机关的组成人员，承担着宪法法律赋予的重大职责，在坚持和完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主方面，发挥着重要作用。因此，各级人大都非常注重代表履职、代表与人民群众的联系，强化“联系”机制，搭建代表履职服务平台，建设“家室站点”，等等。但在代表履职具体实践中，更加注重“民有所呼、我有所应”，对于代表依法履职与人民意愿表达的关系关注不足。人民代表大会制度属于一种具有中国特色的代议制，“选民和代表之间的权力委托与代理关系，是人大代表的代表性与功能发挥的基本价值基础”[7]。人大代表履职要充分表达民意，但代表与选民之间既密切联系、又相互独立的关系，决定了代表的履职与民意之间可能既有相向也有相悖。比如，个别代表的“雷言雷语”显然就不能够代表民意；少数公民的无理要求，甚至违背国家法律和公序良俗的意愿，也不能作为代表提出意见建议的内容。这就需要协调好代表履职和人民意愿的关系，确保人大代表在履职中准确把握人民的“所呼”，有效做好“所应”。为此，一要牢固树立以人民为中心的理念，践行“人民选我当代表，我当代表为人民”的诺言，做到始终为人民履职。二要提高人大代表的履职能力，包括联系群众的能力、调查研究的能力、建言献策的能力。三要完善代表议案建议办理制度，加强代表议案审查、代表建议审核，提高议案建议的质量。

（三）增强人大对权力运行、权力监督的刚性约束。1945年，毛泽东在“窑洞对”中给出了“跳出历史周期率”的第一个答案，即人民监督。人民代表大会制度既是人民当家作主的根本政治制度，也是开展人民监督的重要制度载体。坚持和发展人民代表大会制度，需要通过人民代表大会制度把人民监督的作用发挥好，让权力在制度下运行、为人民服务，用实际成效体现全过程人民民主。但不可否认的是，人大对“一府一委两院”的监督，还存在一些不足，比如，赵乐际委员长在第十四届全国人民代表大会第二次会议上作人大常委会工作报告时指出，“监督工作制度机制和方式方法需要进一步完善，监督的刚性和实效有待进一步增强”。所以，用好“两个结合”法宝，发展全过程人民民主，必须创造性地开展监督工作，增强人大对权力运行、权力监督的刚性约束。一要坚持程序监督与实体监督相结合，坚持目的导向、结果导向、效果导向，让程序监督服务实体监督，真正通过监督实现约束权力、推动工作、解决问题。二要创新监督工作方式方法，改进预算决算审查监督、专项工作监督、执法检查、专题询问，加大信息技术手段运用，扩大人大代表、人民群众对监督工作的参与。三要充分发挥任免权在监督中的作用，“通过监督人来促进法律监督和工作监督，实现对党负责和对人民负责的统一”[8]。四要激活重要监督手段，把特定问题调查这种长期处于“沉睡”状态的刚性监督方式，与时俱进地加以改造，积极使用起来。

（四）加强党对人大工作的全面领导和创造性发展。党的二十届三中全会决定强调，要健全全过程人民民主制度体系，加强人民当家作主制度建设，对“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”作出了重要部署，为人大工作创新发展提供了强力支撑和根本保证。加强党对人大工作的全面领导，要充分发挥党委把方向、管大局、保落实、促改革的领导作用。特别是在全面深化改革的新起点，要以习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，紧扣中央决策部署，紧密结合工作实际，敢为人先，推动人大工作创造性发展。在这些方面，有很多工作值得探索，比如区域人大协同协作、“小快灵”立法、预算联网监督、“智慧人大”建设等。对于人大自身来说，要坚持党对人大工作的全面领导，充分发挥党组作用，严格落实请示报告制度，善用“两个结合”，勇于改革创新，努力打造“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”，为发展全过程人民民主作出人大贡献。

参考文献

[1][2][3][4]毛泽东.毛泽东选集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991：563，677，1273，1436-1437.

[5]习近平.习近平著作选读：第二卷[M].北京：人民出版社，2023：527.

[6]聂早早.同票同权时期公民选举权利行使的质效解析：基于安徽省城乡居民参加基层人大代表选举的调查[J].理论与改革，2017（6）：73-82.

[7]徐理响.从“代表建议”看我国人大代表选举制度的改革[J].济南大学学报（社会科学版），2013（4）：36-41.

[8]王维国、王纪表.在与人事任免相结合中增强监督权的有效实施：以“海淀人大的探索”为例[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2005（7）：21-23.

作者简介：郑学磊，安徽省人大常委会办公厅干部。