坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度内涵机理的几点思考

内容摘要：《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”，将其上升为进一步全面深化改革的一项重大举措，具有丰富的内涵和深刻的意蕴。坚持就是守正，做到“六个必须坚持”，确保人大工作始终沿着正确道路前进；完善就是创新，协调推进涉人大领域改革任务，稳中求进推动人大工作高质量发展，更好把制度优势转化为治理效能；运行就是效能，按照“四个机关”建设的目标定位，不断提升人大工作质效，充分彰显根本政治制度的功效优势。

关键词：人民代表大会制度；坚持；完善；创新

2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上强调，“在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作”，明确提出在新时代新征程上人民代表大会制度怎么走、如何走，为开创人大工作新局面指明了前进方向、提供了根本遵循，引领人大工作在守正中创新、在创新中完善。2023年12月，赵乐际委员长指出，要“从‘两个结合’的高度深刻认识实行人民代表大会制度的历史必然和优势功效，在新时代新征程坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”，第一次鲜明提出“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”这一重大时代命题，是人民代表大会制度理论和实践的又一次重大创新。2024年是全国人民代表大会成立70周年、地方人大设立常委会45周年，在这一重要而特殊的时间节点，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》第八章“健全全过程人民民主制度体系”第一条“加强人民当家作主制度建设”中提出“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”[1]，将其上升为进一步全面深化改革的一项重大举措，充分体现了人民代表大会制度历史发展的赓续递进，充分体现了我们党始终筑牢根本政治制度、彰显巨大优势功效的初心使命。

“坚持好、完善好、运行好”三个主题词，贯穿着辩证法哲理，蕴含着深刻涵义和深层语义，需要我们从政治、理论、实践等多维度进行梳理解读，并结合实际着力推动落实。

一、坚持就是守正，确保沿着正确道路前进

进入新时代，人大工作取得历史性成就，人民代表大会制度更加成熟、更加定型，焕发出蓬勃生机和旺盛生命力。习近平总书记用“六个是”“三个有效保证”，对人民代表大会制度的功能定位和优势功效作了高度概括，为我们读懂人民代表大会制度“是什么”“怎么样”提供了根本遵循。

习近平总书记强调，在全面深化改革进程中，我们要积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，不断建设社会主义政治文明。新时代新征程进一步推进全面深化改革，全面落实二十届三中全会决定确定的涉人大改革领域的任务，在方向原则上，不是什么都要改，而是有方向、有立场的，始终保持政治定力，方向性、根本性的问题无论怎么改，必须坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。在改革目标上，不是减弱或削弱既定功效，而是在现有的基础上，进一步扬优锻长，补短强弱，固基挖潜，持续放大其显著功效和巨大优势，充分发挥根本政治制度在国家治理体系和治理能力中的支撑作用。在路径选择上，就是认真贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，始终做到“六个必须坚持”，“每一条的内涵都很丰富，既是经验总结，也是必须牢牢把握、始终遵循的重大原则”[2]。

一是必须坚持中国共产党领导。办好中国的事情，关键在党。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，明确将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入我国宪法第一章总纲第一条。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”[3]我国社会主义民主政治与西方宪政民主最根本的不同，就在于我们是中国共产党领导。从历史进程看，中国共产党自成立之日起，就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任，除了人民的利益，没有自己的任何特殊利益。因此，中国共产党的利益和人民的利益是完全一致的，中国共产党的领导和执政，就是支持和保证人民实现当家作主，其主要实现途径和制度载体就是人民代表大会制度。坚持中国共产党领导，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民代表大会制度本质特征和政治优势的集中体现。人民代表大会制度的根本任务就是维护人民民主专政的国体，维护党总揽全局、协调各方的领导核心地位，保证党领导人民依法有效治理国家。历经建党一百多年、执政七十多年的探索，党通过人民代表大会制度领导人民有效治理国家。人大是党领导下的人大。坚持党对人大工作的全面领导，不是抽象的、空洞的，而是具体的、实在的。在实践中，通过坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂、贯彻落实党中央重大决策部署、围绕党和国家工作大局履职尽责、严格落实重大事项请示报告制度、依靠同级党委推动解决人大履职中的问题等，把党的全面领导具体地、有效地落到实处。

二是必须坚持用制度体系保障人民当家作主。江山就是人民，人民就是江山。习近平总书记指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”。中华人民共和国是人民当家作主的社会主义国家，人民是我们国家和社会的主人。人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深地植根于人民群众之中，人民的信赖、支持和拥护，始终是国家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基础。发展全过程人民民主，必须坚持用制度体系保证人民当家作主，人民代表大会制度这一根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等为主要内容构成人民当家作主制度体系，宪法、立法法、选举法、代表法、地方组织法等法律，构成了人民当家作主法律制度体系的基本框架。这一制度安排保障人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民享有宪法和法律规定的广泛的民主自由和权利，保障人民依照法律规定通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。人大作为人民的人大，必须始终坚持以人民为中心，坚持国家的一切权力属于人民，坚持人民主体地位不动摇，把人民至上作为根本立场和力量之源，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，丰富和发展全过程人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，紧盯群众急难愁盼依法履职，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。反观西式民主，更多强调形式民主、选举民主，对民众的幸福感却不在乎。正如美国政治学会主席、耶鲁大学荣休教授在《市场民主制度下幸福的流失》一书中指出的，“在西方民主政体下，政客最在乎的是能得到多少张选票。需求得不到满足的人大概不会感到幸福”。

三是必须坚持全面依法治国。法治是人类文明进步的重要标志。民主与法治是紧密联系在一起的，实行法治是我们党总结治国理政正反两方面历史经验得出的重要结论。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，也是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。实践反复证明，大到治国理政，小到日常管理，善用法治力量和法律武器，成本最小、效果最好、后遗症最少，在实践中会收到事半功倍的效果。人民代表大会制度为全面依法治国提供了有效可靠的制度依托，必须坚持走中国特色社会主义法治道路，通过人民代表大会制度推动建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，弘扬社会主义法治精神，全面贯彻实施宪法，依照人大及其常委会制定的法律法规来展开和推进各项事业、各项工作和各项治理。尤其要坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用，发挥人大及其常委会的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，加快“小切口”“小快灵”立法，切实以良法促发展、保善治。

四是必须坚持民主集中制。民主集中制首先是我们党的根本组织原则和领导制度，也是我们国家组织形式和活动方式的基本原则。习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“坚持人民通过人民代表大会统一行使国家权力，各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督；实行决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责；坚持在党中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。”通过民主集中制，一方面，利用各种民主民意平台和载体，广泛收集社情民意，众人的事情由众人商量，最大程度地汇聚人民群众的智慧和力量，寻找到最大公约数，使制定的政策和措施更贴近群众的偏好和诉求，体现国家权力来自人民。另一方面，在党的领导下，各国家机关合理分工，密切协作，高效运转，形成整体工作合力，“集中力量办大事”，使国家各项工作高效有序进行，有效避免了美西方政党博弈、相互掣肘、选举失灵、社会撕裂，加剧政治极化、功能弱化、生态恶化等痹症，从而有效保证了各项事业顺利推进。

五是必须坚持中国特色社会主义政治发展道路。政治发展道路是一个国家政治发展所选择的路径和模式，它明确政治发展的战略目标、根本要求、制度架构、重点任务等。一个国家选择什么样的政治发展道路，归根到底是由这个国家的性质和国情决定的。政治发展道路是否正确，对一个国家的盛衰兴亡具有决定性意义。中国特色社会主义政治发展道路具有坚实的政治基础、深厚的文化底蕴和广泛的社会共识，是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路，是实现推进强国建设、民族复兴伟业的必然选择。走中国特色社会主义政治发展道路，关键是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导，它既统一于我国社会主义民主政治伟大实践，又统一于人民代表大会这一根本政治制度的安排，决定了我国社会主义国家政权的基本性质，体现了人大工作的运行机制。同时，中国特色社会主义政治发展道路具有面向未来、与时俱进、探索创新、开放包容的品格，需要积极学习借鉴人类一切文明成果包括政治文明的有益成果，但必须坚定不移走自己的路，绝不能照搬西方政治模式，绝不能搞多党轮流执政、“三权鼎立”等，做到既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路。正如王绍光先生指出的“民主制度建设是一个非常复杂的事情，必须小心设计一个符合国情的民主机制，包括选举制度、政党制度、议会和行政机关的关系。否则，不小心从外面随便输入一个制度，尤其是不小心把问题很多的美国制度输入进来的话，今后再想改回去就没有可能性了”[4]。苏联亡党亡国正是落入了西方布下的“民主化”陷阱，苏共后期的“民主化”改造，不仅没有给老百姓带来民主和幸福，反而正如俄罗斯总统普京所言，“是一场地缘政治灾难”，“只是一小撮财阀的民主和寡头的自由”。

六是必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行力的集中体现。从党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，到党的二十届三中全会进一步加以明确提出，体现了对改革任务的递进深化，彰显了这个总目标需要长期坚持、持续发力、久久为功，我们推进各阶段、各领域、各方面的改革都要聚焦和服务于这个总目标。我国是一个人口众多、幅员辽阔、民族众多、国情复杂的大国，治理工作的复杂性和艰巨性不言而喻，推动党和国家事业发展，实现既定目标，不仅要有经济上的高效率，也要有政治上的高效率。制度与治理，是决定一个国家性质和竞争力的根本问题。“人民代表大会制度作为我国的‘政体’，是人民当家作主的最高实现形式，是我国其他国家制度的源泉，……在国家制度体系中起着顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用。”[5]2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”，首次把人民代表大会制度同国家治理体系和国家治理能力联系起来、同全面深化改革总目标联系起来。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话中强调：“坚持和完善人民当家作主制度体系，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好把制度优势转化为治理效能”，赋予了人民代表大会制度新的时代使命。人大是助力改革发展的人大，必须不断丰富人民代表大会制度的实践特点和时代特色，彰显我国社会主义民主政治的特点和优势，为国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

二、完善就是创新，不断推动人民代表大会制度与时俱进

完善是一个动态的过程，只有进行式，没有完成式。政治制度的性质和功能是用来调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定的，这就决定了不同的国家、不同的历史发展阶段，政治制度的实现形式和途径也不相同。世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式，同一政治制度也不是裹足不前、一成不变的，而是随着现实条件变化而不断发展的。只有坚持“不变”与“变”的辩证统一，自觉与改革创新联系起来、与自我完善统一起来，才能不断从新的实践中获得生机和活力，永葆制度自信和制度优势。习近平总书记坚持运用“两个结合”，深刻把握民主政治发展规律，比较中外民主异同，总结民主发展经验，原创性地提出中国式民主的重大论断，是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主、升华民主的伟大创造，“具有本质的人民性、覆盖的广泛性、参与的全程性、独特的创造性、真实的有效性等鲜明特点和党的领导、人民主体、实事求是、民主集中制、法治保障等显著优势”[6]。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵和基本特征，赋予人民代表大会制度和人大工作新的使命任务。坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，必须聚焦发展全过程人民民主这一中国式现代化的本质要求，把制度自信和自觉创新有机统一，针对存在的薄弱环节和差距不足，不断吸收政治发展的先进经验，结合实际采取有效举措，协调推进各环节的改革，使之更加完善，稳中求进推动人大工作高质量发展，这也是中国制度永葆生机活力之道。

一是完善人大议事规则等制度。人大议事规则是关于人民代表大会会议制度和工作程序的基本法律，是人大及其常委会依法行使职权的重要制度保障。按照党中央的决策部署和全国人大的具体安排，适时修改完善地方人大常委会议事规则，研究建立健全论证、评估、评议、听证制度，确保各项制度建设同向发力、形成合力，切实增强改革的系统性、整体性和协同性。坚持奔着问题去、盯着问题改，从实践遇到的新问题、深层次问题、面临的突出问题入手，尤其针对会议组织召开、议案提出审议、听取审议报告、开展询问质询、会议发言表决等方面存在的问题，进行全面深入的研判分析，找准短板弱项、漏项缺项，研究提出解决问题的思路办法，使各项改革举措更加精准有力。按照总结、继承、完善、提高的原则，既深入总结人民代表大会制度发展和人大工作的实践经验，把一些成熟的、行之有效的做法通过法律制度固定下来，持续从新的实践中获取生机活力，又紧跟时代步伐、顺应实践发展，尊重基层和群众首创精神，在坚持原则、守好底线的前提下，鼓励支持基层结合实际因地制宜开展创新，形成可复制、可借鉴、可推广的相关制度，使人大工作更加规范、更富质效。

二是完善人大立法制度机制。改革和法治互为动力、相辅相成。习近平总书记指出：“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”自赋予地方立法权以来，地方立法坚持立法与改革并行、质量与效率并重、守正与创新并举，出台了一批治理急需、群众期盼的法规，涵盖了经济、社会、文化、生态等领域，完成了从无到有的“夯基垒台、立柱架梁”工作，为提升地方治理效能发挥了重要作用。从历史维度看，地方立法进入“有没有”与“好不好”并举，更加注重高质量的新阶段，但还不同程度地存在粗放式发展的特征，做“加法”的项目多，精品力作比较少。从现实需要看，地方立法进入“大块头”与“小快灵”并举，更加注重针对性的新阶段，但有些立法项目与改革发展和民生诉求扣得不紧，有些法规在解决问题、有效管用上还有欠缺。从发展实际看，地方立法进入规范性与试验性并举，更加注重特色化的新阶段，但从立法供给与需求平衡出发，以问题为导向、以需求为牵引，准确把握地方立法的本质规律，深入研究解决问题的思路对策，使立法方式更具创新性、法规条款更具操作性、立法功效更具地方特色还有欠缺。从方式手段看，地方立法进入立言界说与精准量化并举，更加注重运用互联网的新阶段，但运用大数据等技术手段，加强对立法决策的量化论证、对比分析，合理确定立法项目和相关条款总体不多。深化立法领域改革，必须抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以高质量立法保障高质量发展。

1.健全完善立法机制。完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，在征集立法需求、立法选题、评估、论证、立项、协调、起草、征求意见、审议等各个环节都应体现主导作用；充分发挥专门委员会、工作部门的承担作用，认真做好牵头起草、协调配合、督促推动等工作，对于立法工作中的意见分歧与有关方面一起加强沟通、协调解决；加强与政府的协作，运用立法“双组长”挂帅、专班起草、第三方评估等工作机制，充分倾听、研究采纳各方面的意见建议。探索区域协同立法，围绕区域、流域协调发展要求，建立区域或流域协同机制，平衡各方利益关系，解决好统一性和差异性问题。开展联动审查，进一步提高立法系统性、整体性、协同性、时效性。比如，甘肃省针对市县人大常委会开展备案审查普遍面临缺机构、缺人员、缺经验的问题，探索开展规范性文件巡回指导审查，带上专家团队，分片区进行“集体会诊”，通过上下联动的方式，共同破解基层备案审查难题。

2.深入推进民主立法。在制订立法规划计划和确定立法项目时，通过座谈交流、书面发函等方式向有关部门、人大代表、专家学者征求意见，认真研究人大代表、政协委员提出的议案、建议、提案，在集思广益的基础上，科学评估论证，筛选确定立法项目，从立项源头上发扬民主、科学决策。拓宽有序参与途径，在法规起草、审查、审议等阶段，认真开展立法调研，做好论证评估工作，做到所有法规草案公开征求意见，特别是重要法规草案的审议注重听取政协协商意见，最大程度凝聚全社会的立法智慧和共识。对涉及重大利益调整或有较大分歧意见的地方立法，组织召开听证会，充分听取各利益相关方的意见。

3.扩大公众参与立法。完善人大民主民意表达平台和载体，健全法规草案委托起草、法规草案公示、立法研究基地、公民旁听立法会议等制度，充实咨询人才专家库，选聘立法顾问，拓展公众参与广度、提高代表参与深度，让群众更多地参与立法过程和立法决策。建好用好基层立法联系点，进一步畅通基层和群众参与立法工作“直通车”，打通立法民意“最后一公里”。

4.广泛采纳民情民意。认真分析研究收集到的民众意见和建议，合理的都吸收到法规中来，对不能采纳的通过一定形式向民众反馈情况并说明理由，让公众参与立法可感可及。在法规起草说明和审议结果报告中，向常委会报告社会公众的主要意见及采纳情况。完善立法后评估制度机制，开展可行性、合法性、公平性评估，并将评估结果作为修改完善法规的重要依据。紧密结合本地实际，选好题目、精准对接，开展法规草案和法规实施情况调研，不断提升法规草案征求意见的匹配度和实效性，及时反映经济社会发展和基层治理中遇到的涉法问题和地方立法诉求，为制定和修改法规提供参考。

三是完善人大监督制度机制。人大监督是保证人民当家作主的内在要求和具体体现。但在实践中地方人大的监督工作还有不足，与习近平总书记要求的“用好宪法赋予人大的监督权”还有差距。这既有思想认识不够深，存在不想监督、不会监督、不敢监督的问题，有时在履职时抹不开情面，放不开手脚，避重就轻，避实就虚，监督力度不大，成效不够明显；也有监督方向不够准，监督议题选择上没有抓住事关区域改革发展稳定的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，监督准星偏离党委中心工作和地方阶段性重点任务，对一些影响高质量发展的矛盾障碍关注不够；还有监督程序不够实，存在重形式轻内容、重程序轻实质的现象，如监督调研浮光掠影，层层听汇报，满足于走过路过看过，深入基层接触群众不多，了解不到真情实况，也听不到老百姓的真心话；开展执法检查时预设路线，参观“盆景”，没有对照法律条文逐项检查，讲成绩滔滔不绝，点问题大而化之，提建议三言两语；审议各项报告时，发表一般性意见多，一针见血指出问题、提出针对性对策建议少，审议意见质量不高，导致审议意见落不实、落不好。高质量做好人大监督工作，关键是在正确监督、有效监督、依法监督上下功夫，聚焦“国之大者”“民之盼者”“责之重者”，着力推动问题解决，更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用。

1.突出改革重点。党的二十届三中全会决定提出“强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督”。这是坚持和完善人民代表大会制度、完善国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，必须采取有力措施深入推动实施。

在人大预算决算审查监督方面。预算体现党和国家意志，反映国家的战略、规划和政策，反映政府的职责、活动范围和方向。按照预算法规定的预算审查要做好前期沟通、预先审查分析、初步审查、大会审查和批准四个阶段工作。在前期沟通阶段，建立与财政部门的沟通反馈机制，就下一年预算编制、落实人大有关决议要求等进行初步沟通，就改进完善预算编报反馈意见建议；在预算审查分析阶段，召开系列座谈会，分别听取预算编制工作通报、预算草案主要内容通报；监督预算执行中，在前期调研和听取政府有关部门情况介绍的基础上，提出关于预算执行情况的分析报告，供常委会听取报告时参考，并印送同级人大代表。

在人大国有资产管理监督方面。国有资产是全体人民的宝贵财富，是中国特色社会主义的重要物质基础。推动人大国资监督从工作监督向法定化、制度化、常态化的职能监督转变，在制度化安排上，建立涵盖前期沟通协调、监督调研、预算工委前期预听、专门委员会初步审议、常委会正式审议、审议意见研究处理和整改问责等环环相扣的闭环工作流程；在报告形式上，形成综合报告与专项报告相结合，建立月度、季度数据信息提供及重要事项报告通报制度，实现国资管理情况全覆盖的工作模式，构建与政府部门之间横向协作，与地方之间纵向联动的工作机制，推动人大监督工作进入规范轨道。

在人大政府债务管理监督方面。政府债务是财政预算和财政政策的重要内容，在实施宏观调控、促进经济社会发展中发挥着重要作用。把听取和审议政府债务管理情况报告纳入年度工作要点和监督计划，健全政府债务全口径和全过程监管机制，与政府、地方人大等加强上下联动、协调配合，形成工作合力，做到政府依法管理、依法报告，人大依法审查、依法监督，不断提升政府债务管理和监督的规范化、法治化水平，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

2.广泛收集议题。紧扣党委决策、政府推动、群众关切的事项，聚焦推进慢、执行弱、问题多的环节，以“代表建议中提出来、群众意见中喊出来、调查研究中理出来”为源头活水，加大监督力度，创新监督方式，力求“监”到点子上、“督”在关键处。尤其通过多种形式了解群众普遍关注的突出问题，把与人民利益最直接、与群众生产生活关系最密切的教育、就业、医疗、司法纳入监督内容和项目，持续开展监督，回应人民关切。

3.创新方式方法。通过信访、调研、公开、咨询、调查等多种方式，广泛听取同级党委政府和人民群众的意见建议，依法开展和谐有效监督，推进落实性、助力型、点穴式、协商式、贯通式监督，积极助力改革发展大局、回应人民群众的呼声。在执法检查中，广泛听取人民群众对法律法规实施情况的意见建议，围绕涉及人民群众切身利益、社会普遍关注的法律法规，lWJR5EwwdqjqsSejZ79Y/2ck2CM1hAk4XAMz7pRMVU0=确定执法检查项目，并推动工作重心下移，更多前往基层一线听取人民群众对法律法规实施情况的真实看法，由人民群众对法律法规实施情况进行评判。在专题询问中，通过多种形式听取、收集人民群众对询问事项的意见、关切，进一步增强所提问题的代表性、针对性，确保问到关键、问出要害。

4.实现系统闭环。立足系统集成、无缝衔接，完善监督工作系统流程，健全沟通协调、监督调研、报告审议、整改反馈的全链条模式，打好监督“组合拳”，形成监督要件闭环管理。对一些专项报告和执法检查报告经人大常委会审议形成意见后转送政府办理，政府是如何改进和落实的，办理结果怎么样，要盯紧盯实、盯出成效。尤其对事关全局性、根本性、长远性的重大问题和重要事项，开展系统性、跟进式、点穴式监督，探索形成“监督—落实—再监督—再落实”机制，以此推动人大监督工作形成合力，促进“一府一委两院”改进工作、解决问题、推动发展。

四是完善重大事项决定制度机制。讨论决定重大事项是人民依法管理国家和社会事务的重要形式，是人民当家作主的重要途径。自宪法和地方组织法明确赋予地方国家权力机关重大事项决定权以来，在宪法和法律的框架下，地方各级人大及其常委会对行使重大事项决定权进行了积极的探索和实践。从地方人大设立常委会早期看，在其相关法规和规范性文件中，对讨论决定重大事项规定得比较笼统和原则。随着实践的发展，特别是2017年1月中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》后，“讨论决定重大事项的重点和范围越来越明确和具体，尤其对重大事项的范围一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法”[7]。但分析目前地方人大及其常委会作出的各类重大事项决定，普遍存在程序性的决定多、自主性的决定相对较少，财政预决算等地方政府提请批准的决议决定多、根据人民群众的意愿诉求主动作出决定相对较少，原则性倡导性的内容多、实质性针对性的内容相对较少，使得人大行使重大事项决定权不够充分和有效。人大及其常委会行使好重大事项决定权要在现有工作的基础上，进一步健全完善制度机制，规范程序，务求实效，提高质量，不断提升行使重大事项决定权的制度化规范化水平。

1.优化完善决策内容。每年人大确定重大事项决定的内容，通过走访调研、书面征询、代表建议等方式广泛进行征集，以“民声”定“民生”，形成“最大公约数”。探索实行重大民生实事项目代表审议监督制度，实施民生实事项目由过去政府“自己定、自己办”变为“群众提、人大决、政府办”，做到人大决策与群众需求的精准对接和密切融合，实现“为民做主”到“由民做主”的转变。

2.优化完善决策过程。建立决定重大事项协商制度，通过座谈会、征询会、实地走访等，广泛征求代表和群众的意见建议。建立健全扩大公众参与重大事项决定制度，完善调研、论证、公示、听证和公众意见采纳情况反馈等民主化机制，将公众参与纳入人大讨论决定运行机制的各个环节，通过“看得见、摸得着、可参与”的方式，使不同阶层、不同群体的利益诉求和意愿得到更全面、更均衡的表达，然后在民主的基础上进行集中，形成“人大意见”。

3.优化完善决策机制。健全完善人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告制度，明确重大事项和重大决策的范围，完善统筹领导、协商通报、审议决策等机制，提高重大事项决定科学化民主化法治化水平，增强决定的规范性、及时性、权威性。完善人大议事制度，保证各级人大代表和人大常委会组成人员充分发表意见，依照法定程序、通过会议形式进行表决，一人一票，按照多数人的意见作出决定。

五是完善“两个联系”制度机制。密切联系人民群众、拓展民智民意吸纳渠道，是发展全过程人民民主、保障人民当家作主的重要内容，彰显的是人民立场、人民权利、人民利益、人民力量。在工作实践中了解到，近年来全国各级人大机关和代表按照“做到真联系，取得真效果”的要求，积极探索实践、创新平台载体，拓宽联系渠道、丰富履职实践，做了很多工作，也取得明显成效，但对标落实二十届三中全会决定关于“丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，健全吸纳民意、汇集民智工作机制”的新部署，对照群众民主民意表达的新需求，还存在认识不深的问题，一些地方没有真正搞清楚代表工作的定位和目标是什么、评价标准是什么等根本问题，把人大代表联系人民群众看低了、看轻了，一些基层代表对人大代表的性质、地位和作用认识也不清，对“为什么联系、联系什么、怎么联系”认知不深；联系不紧的问题，一些代表家站开展活动形式较为单一，倾向于关起门来搞活动，主动走出“家站门”、深入群众主动征求意见建议的约访式、下访式联系较少，联系方式、联系对象也相对固定，客观上把代表和群众隔离开；机制不优的问题，制度设计的正确导向还没有真正确立起来，如何组织引导代表主动走进群众、听取群众意见建议的规定条款不多，一些地方把主要精力放在了制度上墙、资料填写上，淡化了联系群众、解决实际问题的本原；创新不足的问题，习惯套用行政思维和方式开展代表工作，老一套、将就式、应付式现象相对突出，尤其是履职宣传不够生动，大多是程序性、套路式宣传，没有深入挖掘具体生动的履职故事，缺乏“烟火气”，不容易让人感知和亲近；效果不佳的问题，对群众反映意见建议的办理重视不够，缺乏完善的后续督办制度，还没有形成有效机制和完整链条，联系成果落地转化不到位，联系效果还不明显，减弱了代表和群众的联系动力。各级人大及其常委会是同人民群众保持密切联系的代表机关，必须增进服务意识，提高保障水平，创新活动形式，实现人大代表和人民群众双向奔赴。

1.注重挖潜增效。代表履职平台建设关键是建在群众心坎上，着力点在运用多种方式，落脚点在发挥具体实在的功效，把家站真正建成代表学习培训之家、定期接待选民之家、交流履职经验之家、服务保障代表履职之家。在充分挖掘代表家站潜在功效、推动代表常态化进家入站联系群众的基础上，拓展延伸代表家站职能，坚持固定式与流动式相结合、请进来与走出去相补充、“实体站”与“网络站”相呼应，创新设立流动联系平台，组织代表主动走进群众身边，打破时间和空间限制，改变坐等上门局面，实现群众可以随时找得到代表、说得上话、办得了事，使得联系群众更广泛、群众进站更便捷，保障代表履职“不打烊”、联系群众“总在线”。

2.推进融合发展。现在许多地方的代表家站与基层党建、基层治理阵地融合嵌入不够，单打一、各干各，缺乏共享和兼容，“同台唱戏”格局还没有形成，基层平台叠加和资源浪费现象较为普遍。要既充分发挥阵地优势、更推进融合发展，推动代表家站与基层立法联系点、基层党建阵地等结合融合，实现代表家站实体、网上、掌上同步推进，做到平台共享、资源共用、活动相融、力量整合、上下联动，减少资源浪费，也把民主更好融入百姓日常，发展群众家门口的民主，让群众可感可及可信。

3.创新活动开展。坚持管用、实用、便民原则，采取“线上+线下”“站内+站外”“固定+流动”等多种方式，完善联系群众、民意征集、督政议事等平台，构建起务实管用的民主民意表达载体。按照“行业相近、专业相似”原则，组建地域性、专业型、功能型代表小组，开展特色主题实践活动，构建“实体+网上”立体式履职机制，构建信息共享、优势互补、协调联动的工作格局。

4.广泛听取意见。健全吸纳民意、汇集民智工作机制，按照“做到真联系、取得真效果”的要求，扩大“两个联系”覆盖面，提高代表对常委会工作的参与度，推广“代表进社区”“统一接待日”等做法，推进代表联系群众网格化管理，把中央的声音传达下去，把群众的心声反映上来。积极参加人大常委会组织的调研视察、各类会议、代表小组、代表家站、基层联系点等活动，广泛了解民情民意，反映群众意见呼声，为民代言，为民履职，始终做到人民选我当代表、我当代表为人民。比如，这两年甘肃省人大持续开展带来当地人民群众普遍关注的问题、带来对新时代地方人大工作的意见建议的“两带来”活动，共有45位基层省人大代表列席常委会会议，带来涉及农田残膜污染防治、农村医疗服务建设、劳动合法权益保护等80多件意见建议，并按流程完成了移交转办，省政府相关部门进行了任务分解，办理结果及时答复，得到了代表“这个方式真管用，解决了实打实问题”的交口称赞。

三、运行就是效能，充分彰显根本政治制度的功效优势

根据《现代汉语词典》解释，运行就是周而复始地运转，有序行动或者工作。作为国家根本政治制度，人民代表大会制度已经基本成熟定型，把人民代表大会制度“运行好”就是按照“四个机关”建设的目标定位，不断提升人大工作质效，这既是实践取向和路径选择，也是必然选择和根本旨归。

一是高质量开好法定会议。会议是人大依法履职的重要方式，是生动展示人民当家作主特点和优势的重要渠道。在新时代新征程上开好各类法定会议，就是构建系统完备、科学规范、运行有效的会议运行机制，充分彰显人民代表大会制度推动国家治理的民主性与人民性。会前筹划在“提前量”上下功夫，在常规收集选题的基础上，采用充分听取代表意见、与“一府一委两院”深入沟通协商等方式，多方吸纳意见，对议题进行认真梳理和遴选，并开展会前初审，对常委会会议审议议题进行审核把关，形成明确的初审意见，督促有关方面形成高质量的书面材料，为审议提供参考依据，为提高审议质量创造条件。会中审议在“精准度”上下功夫，聚焦重点议题，安排熟悉相关情况和参与调研视察、执法检查的常委会组成人员作重点发言，引导与会人员紧扣主题、直陈观点、积极审议，既肯定成绩，又不遮不掩指出问题，更要提出切实可行的意见建议，提高发言质量和会议效率。会后落实在“有效性”上下功夫，强化决定事项和审议意见的跟踪落实、办理反馈和成果运用，推行审议意见办理情况再报告再审议机制，完善监督成果跟踪落实、效果评估制度；健全限时办理制度，促进审议意见的有效落实；加强对法规和报告、决定决议的宣传报道和内容解读，扩大社会传播面，提高公众知晓度。

二是高效能服务中心大局。人大是党领导下的重要政治机关，人大工作是党和国家事业的重要组成部分，具有很强的政治性。围绕党和国家中心大局开展工作，是社会主义民主政治的优势和特点，是人民代表大会制度的功效和优势得以充分发挥的重要途径和方式，是人大工作最大、最现实的政治。聚焦“国之大者”“民之盼者”“责之重者”，自觉把人大工作放在党和国家工作大局中来谋划推进，找准人大工作与党委中心工作的结合点、切入点，伸出硬肩膀扛起应尽责，彰显人大担当、展现人大作为，做到中心工作推进到哪里，人大的工作就跟进到哪里，始终向中心聚焦聚光、为大局撑劲使力。聚力高质量发展这个关键抓手，围绕新质生产力、科技创新、工业产业、县域经济等区域改革发展的大事要事积极依法履职。比如，这两年甘肃省人大立足甘肃最大的省情是发展滞后、甘肃人民最迫切的愿望是加快发展的实际，发挥职能优势，助推项目建设这个强引擎、硬支撑和新希望，统筹省市县三级人大自下而上联动开展“千名代表调研视察千项工程行动”，统筹省市县三级人大、四级代表，坚持“不换频道、微调内容”的原则，连续两年开展“千名代表调研视察千项工程行动”，组织5043名四级人大代表和相关专家学者，对3208个项目进行调研视察，上下全联动、范围全覆盖、方法全链条，发现23个方面1137个问题，现场协调解决620个，促进了全省招商引资提效、项目建设提速、发展成果提质。此次活动覆盖面之广、历时之长、参与代表之多在甘肃人大历史上是首次，得到了全国人大和省委的充分肯定，打造了全过程人民民主甘肃人大实践新名片。落实生态保护这个重大责任，坚持生态优先发展，织密生态法治防线，助推国家重大生态战略实施，为“两山”理论落地见效发挥人大作用。守住安全稳定这个底线要求，统筹发展和安全，创新思路理念和方式方法，推动化解政治安全、经济金融、公共安全等领域的风险，着力维护社会和谐稳定。深化改革开放这个重要举措，围绕助推对内对外开放、优化营商环境、体制机制创新等做足做好文章，为中国式现代化地方实践贡献法治力量。实践证明，把党政所需、人民所盼、人大所能的事情作为人大工作的议题，有利于推动党委决策部署的贯彻落实，有利于寓监督于支持之中，有利于维护人民群众切身利益。

三是高效率抓好决策落实。抓落实是我们党的优良传统，也是推动新时代提高人大工作质效的迫切需要。完善责任分解机制，对人大及其常委会确定的重大部署、重点工作、重要事项，拿出任务清单、问题清单、落实清单，科学进行责任细化实化，把目标任务分解到部门、具体到项目、落实到岗位、量化到个人，纳入年度目标责任制管理考评范围，真正做到见人见事见责任。完善情况分析机制，及时、真实、全面地掌握抓落实中的新情况、新问题，加强对相关情况的收集、汇总、分析和运用，不断拓展信息服务的深度和广度，真正把情况综合的过程变成发现问题、研究措施、推动落实的过程。完善督促检查机制，围绕重点任务、重点工作开展常态化的督查，对分解确定的任务建立台账、跟踪督办、办结销号，对贯彻落实情况形成阶段性报告、专题性报告、综合性报告，实事求是地报告进展、成效、问题及原因和下一步措施，对很难落实、未落实的事项开展“再督查”，盯住不放、督促整改、落实到位。完善结果运用机制，坚持督办与自查相结合、总结经验与发现问题相结合、典型引路与失误问责相结合，及时发现抓落实的正面典型，总结推广先进经验，发挥示范带动效应，同时对落实不力、打折扣、搞变通等行为，加大督查问责力度，形成抓落实的倒逼机制。持续改进工作作风，弘扬“马上就办”的作风，说了就干、定了就办，做到不忘事、不误事，尤其防止和克服工作中的形式主义、官僚主义，既重程序，更重内容，切实把二者统一起来，讲求工作的实际效果。

四是高标准建设数字人大。习近平总书记指出，“当今时代，数字技术、数字经济是世界科技革命和产业变革的先机，是新一轮国际竞争重点领域，我们一定要抓住先机、抢占未来发展制高点”。按照数字化改革新部署新要求，坚持系统集成，加快推进人大工作数字化应用，善于运用互联网、大数据等现代科技手段，加强“智慧人大”建设，建成代表在线、机关办公、数字会议、预算联网、民生实事、知识更新等多个场景应用，以数字赋能人大工作创新发展、提质增效。根据统一规划、分步实施、由简入难、以用促建的原则，建设人大代表履职平台，完善功能模块，实现资源融合，加快建设市域统一的人大代表“网上家站”，积极推进“移动履职”“自助履职”，做到“面联”与“网联”并举，使代表与群众联系“全天候”“零距离”。利用网络平台，跨区域组建功能型代表小组，分领域在网上征求专业小组的意见建议，进一步提高工作的针对性和实效性。建成贯通省市县三级的人大预算联网监督系统，实现预算审查监督信息化和网络化，使人民监督更具翔实性和时效性。加快“智慧立法”建设，为立法工作开展提供动态、智能的信息化支撑，解决立法过程规范性、法规规章审查高效性、意见征集广泛性、规章评估可靠性以及规章清理及时性等问题，实现立法工作科学化与民主化。

五是高水准讲好民主法治故事。习近平总书记多次强调，落后就要挨打，贫穷就要挨饿，失语就要挨骂。经过几代人不懈奋斗，我们党带领人民基本解决了“挨打”“挨饿”的问题，但“挨骂”问题还没有得到根本解决。讲好人大故事、民主法治故事，是解决好“挨骂”问题的现实选择，是进一步坚定制度自信的重要路径。现在，在人大工作和代表履职宣传方面，大多是程序性、套路式宣传，没有深入挖掘具体生动的履职故事，缺乏生动感，缺少鲜活性，不容易让人感知和亲近。善于运用新技术，践行融媒体理念，推动全媒体合作协作，健全报刊网端号宣传矩阵，用“微”形态引爆大舆论，以小体量占领主阵地，通过新视角、新语态、新方式放大正面声量。加强新闻策划，对于一些重大、重要、重点的人大宣传工作，坚持策划先行、加强议程设置，通过前瞻谋划和巧妙构思，全方位多角度深挖新闻线索，全过程多形式丰富内容表达，打好宣传工作“组合拳”。注重话语表达，研究受众需求和习惯转变，善于从日常的法治实践、法治人物、法治事件中发现精彩故事，善于把法言法语生动化、抽象概念形象化、深刻道理通俗化，用小故事讲大道理、用平常事做大文章，把人大故事、人大实践、代表履职讲精彩讲生动，不仅让人“听得到”，更让人“听得懂”“听得进”，不断扩大受众面和影响力。开展理论研究，着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展，对人民代表大会制度和全过程人民民主进行深度研究，深入揭示“好制度”的底层逻辑，推出一批实务性、对策性、前瞻性强的文章，形成有分量、有价值、可操作的研究成果，真正在服务和指导实践中实现理论价值，在接受实践检验、汲取实践营养中实现理论的新发展，为推进社会主义民主政治建设积极建言献策。

总之，坚持是完善和运行的前提，确保人民代表大会制度始终沿着正确政治方向前进；完善是坚持和运行的关键，确保人民代表大会制度始终保持生机活力；运行是坚持和完善的保障，确保人民代表大会制度优势得以充分彰显。这三者辩证统一、不可偏废，互为前提、相辅相成，共同构成了人民代表大会制度的治理逻辑和运行机制。

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作者简介：包义成，甘肃省人大常委会研究室主任；肖群，西北民族大学中国语言文学学部副研究馆员。