新时代人民代表大会制度建设的新进程新经验新期待

内容摘要：新时代人民代表大会制度建设取得历史性成就，展现了显著政治优势和中国式民主的巨大功效。在回顾总结我国新时代人民代表大会制度创新发展的新进程、新成就和新经验的基础上，展望在民族复兴征程上坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，一定能更好发挥制度优势与治理功效。

关键词：人民代表大会制度；党的领导；全过程人民民主；理论创新；实践创新

习近平总书记指出，“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造”[1]。从1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议的召开并审议通过《中华人民共和国宪法》至今，我国人民代表大会制度正式建立70周年。站在新的历史起点回顾总结新时代我们党领导人民推进人民代表大会制度创新发展的新进程、新成就和新经验，深入贯彻落实党的二十大精神、二十届三中全会精神，在新征程上坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，发挥人民代表大会制度的优势和功效。

一、新时代人民代表大会制度建设的新进程

我国人民代表大会制度同国家其他方面的制度一样，经历了一个从探索到确立、从不完善到逐步完善、从不健全到逐步健全的发展过程。综合国内多位专家的观点，大体可以把它细分为探索形成、初创、停滞破坏、健全完善、创新发展等五个阶段。这里重点回顾总结第五个阶段，即创新发展阶段。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代[2]。以习近平同志为核心的党中央坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，健全人民当家作主制度体系，继续推进人民代表大会制度理论和实践创新，人民代表大会制度不断巩固和发展，人大代表与群众密切联系的机制进一步加强，人大代表行使代表职权得到更好保障，人民代表大会制度建设和人大工作取得历史性成就，发生历史性变化。

在理论创新方面，形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，为新时代坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作提供了科学指引和根本遵循。习近平总书记高度重视人民代表大会制度建设和人大工作，从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度的战略全局出发，就坚持和完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主作出了一系列重点工作部署，提出一系列新理念新思想新要求，丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵、本质特征、独特优势和实践要求，明确了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务，形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，标志着我们党对人民代表大会制度的规律性认识达到了一个新的高度。这一重要思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为坚持好完善好运行好人民代表大会制度、加强和改进人大工作指明了方向，提供了遵循[3]。

这一重要思想，体系完备、逻辑严谨、内涵丰富，主要内容可以分为三个层面[4]：在道路和方向层面，包括政治发展道路、全过程人民民主、全面依法治国的重要论述和要求；在人民代表大会制度层面，包括对这一制度的性质、地位、特点、优势、功效、原则的概括和阐述；在人大工作层面，包括对人大行使职权、开展工作、加强自身建设的部署和要求等。

这一重要思想的原创性贡献体现在制度、执政、民主、治理四个方面[5]：制度——“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分”，“是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”；执政——“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式”；民主——“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”；治理——“人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。制度、执政、民主、治理这“四个关键词”，可以帮助我们理解和把握人民代表大会制度的科学内涵，进一步明确人民代表大会制度的功能定位和使命任务。

这一重要思想的核心内容是“六个必须坚持”[6]，即：一是必须坚持中国共产党领导，这是人民代表大会制度的内在要求和政治优势，也是做好人大工作的根本保证；二是必须坚持用制度体系保障人民当家作主，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，从各层次各领域扩大人民有序政治参与；三是必须坚持全面依法治国，把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略；四是必须坚持民主集中制，保证国家统一高效组织推进各项事业；五是必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，这是符合中国国情、经过实践检验的正确道路；六是必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，更好把人民代表大会制度优势转化为治理效能。

这一重要思想对做好新时代人大工作作出明确部署，包括“六个方面的重要工作”[7]：全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严；加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治；用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督；充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应；强化政治机关意识，加强人大自身建设；加强党对人大工作的全面领导。

随着国家制度和国家治理体系理论与实践发展，这一重要思想还在不断与时俱进、丰富发展。要全面系统深入学习领会这一重要思想的核心要义、精神实质、实践要求，作为必修课和基本功，以此统领新时代人大工作，立足人大职能职责，结合工作实际创造性地贯彻落实，稳中求进推动人大工作高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供法治保障。

在制度创新方面，全方位改革和完善组成人民代表大会制度的具体制度，推动人民代表大会制度与时俱进。

（1）健全完善党领导人大工作的制度。以习近平同志为核心的党中央对加强人民代表大会制度建设作出一系列部署安排。从2015年开始，习近平总书记每年主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组工作汇报，这已经成为一项重要制度。党的十八大、十九大、二十大报告和中央全会文件部署了加强人大制度建设和人大工作的重点任务举措，党中央多次研究人大工作重要事项，制定或者批准40多件关于人大建设和工作的指导性文件。全国人大及其常委会坚决贯彻党中央决策部署，坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示，严格执行请示报告制度，加强人大党的建设，确保党的领导全面、系统、整体地落实到人大工作之中。2018年宪法增加规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”新修改的全国人大组织法、地方组织法、选举法、立法法等法律，都增加“坚持中国共产党的领导”的规定，为坚持党的领导明确宪法和法律依据。各级人大及其常委会围绕党和国家工作全局、地方发展实际需要，谋划和推进人大工作。人大重要会议、重要立法、重要工作、重大事项等，都按规定及时向同级党委请示报告，确保人大工作始终在党的领导下进行。地方人大及其常委会自觉接受同级党委领导，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的部署安排，依法履职尽责，确保党中央决策部署到哪里，人大工作就跟进到哪里，人大职能作用就发挥到哪里。各级人大常委会党组全面履行领导责任，发挥好把方向、管大局、保落实的领导作用。人大中的各级党组织，人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员、人大机关干部中的党员牢固树立党的意识，带头贯彻党的主张和意图，发挥表率作用。地方各级党委把人大工作纳入整体工作布局，及时研究解决人大工作和建设中的重大问题。省级党委每年听取同级人大常委会党组工作汇报，每届至少召开一次人大工作会议。把党委领导人大工作、“一府一委两院”接受人大监督、有关部门支持和配合人大工作情况纳入地方领导班子和领导干部考核内容。

（2）优化国家权力配置。修改宪法，增加有关监察委员会的规定，将国家权力划分为立法权、行政权、监察权、审判权、检察权。设立国家监察机关，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定监察法，构建集中统一、权威高效的国家监察体系。在国家机构中设置监察机关，标志着人大产生的机关由“一府两院”变为“一府一委两院”，这是从顶层设计上对国家权力进行的重大调整，是涉及国家机构组织结构的一次重大改革，是人民代表大会制度的一次重大发展。

（3）完善宪法实施制度。依法设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，制定国家勋章和国家荣誉称号法、国歌法、英雄烈士保护法等，2019年和2020年先后两次作出授予国家勋章和荣誉称号的决定，依法授予国家勋章和国家荣誉称号，2015年和2019年先后两次实施宪法规定的特赦制度，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，努力实现“有件必备、有备必审、有错必纠”，有力维护宪法尊严和权威。

（4）健全立法体制机制。赋予设区的市地方立法权，明确地方立法权限和范围，赋予国家监委制定监察法规的权力。制定许多完善立法体制的文件，健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。发挥人大在立法工作中的主导作用，统筹立改废释纂。践行全过程人民民主，完善法律草案征求意见机制，设立基层立法联系点并推动联系点工作逐步规范化、制度化。

（5）加强人大组织建设，优化人大常委会和专门委员会组成人员年龄、专业、知识结构，加强和规范各级人大专门委员会、常委会工作委员会设置。依法调整设立全国人大宪法和法律委员会、监察3e9fa3d216f3de0bea59965dd0a0fe403a12daa353584d5b10a62f2313750613和司法委员会，增设全国人大社会建设委员会，使专门委员会的设置和职能更加符合新时代人大工作发展需要。修改地方组织法，增加列名的专门委员会。明确省、设区的市两级人大根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会，完善地方人大专门委员会的职权。县级人大首次设立了专门委员会。

（6）进一步完善人大及其常委会的职权和工作制度机制。比如，全国人大常委会首次“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”、“决定特赦”等；建立全国人大专门委员会、常委会工作机构起草重要法律草案制度，充分发挥立法机关表达、平衡、调整社会利益的作用，最大限度凝聚立法共识；完善地方人大常委会监督审计查出问题整改情况、审查监督政府债务、监督本级政府对国有资产的管理、听取和审议本级政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况报告、听取和审议备案审查工作情况报告等制度；健全人大讨论决定重大事项制度，要求各级政府重大决策出台前向本级人大报告；健全执法检查工作机制，改进和完善专题询问，加强对宪法法律实施和“一府两院”工作的监督，强化人大对预算决算审查监督和国有资产管理监督、政府债务监督等职责；深化拓展人大代表工作，建立健全常委会组成人员联系人大代表、代表联系人民群众制度，畅通社情民意表达渠道。

（7）加强县乡人大工作和建设。印发意见，修改相关法律，健全完善县乡人大会议、工作、组织等制度，解决长期制约基层人大工作发展的突出难题，夯实了基层政权根基。

（8）健全人大法律制度。修改选举法、全国人大组织法、全国人大议事规则、国务院组织法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、立法法、监督法、代表法等相关法律，为坚持党的全面领导、发展全过程人民民主、保证人民当家作主、全面建设法治国家提供了坚实的法治保障。

在实践创新方面，以全过程人民民主为核心的人大制度运行和人大工作在全国人大和地方人大亮点纷呈。从把党带领人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果载入宪法，到加强宪法实施和监督、保证宪法全面贯彻实施；从制定宪法和修改宪法时的全民大讨论和广泛征求意见，到制订国民经济和社会发展规划（计划）时人们纷纷建言献策，全过程人民民主在治国理政中得到广泛运用；从启动立法修法快速反应机制，运用法治方式打好疫情防控阻击战，到加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完成民法典编纂、涉港立法、授权决定和改革决定等重大立法任务，完善生态环境保护法律制度体系等，加快完善中国特色社会主义法律体系取得新成效、呈现新特点；从赋予所有设区的市地方立法权，加强县乡人大工作和建设，到坚持正确有效依法监督“一府一委两院”，紧扣法律规定检查法律实施情况；从完善选举制度、依法有序组织民主选举，组织开好人大会议，高质量提出和高质量办理人大代表建议，到密切代表同人民群众的联系，支持和保障人大代表更好依法履职，以“两个联系”为抓手，建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作委员会联系代表工作机制，完善代表履职平台，设立20多万个代表家站点，将代表作用发挥嵌入基层治理体系中，人大代表作用发挥更加有效；从强化政治意识，加强党对人大工作的全面领导，落实党领导人大工作的各项制度，到加强人大党的建设，落实全面从严治党主体责任，发挥人大党组织政治功能，有力解决党的领导弱化、虚化、淡化问题；从全方位加强人大及其常委会建设，提升履职能力水平，到各级人大及其常委会坚持围绕中心服务大局，依法履职尽责；从各种形式的基层群众自治，到普通百姓对人大立法、监督等方面工作的深度参与……正是在广大人民群众的积极参与和大力推动下，人民代表大会制度才能不断发展完善，始终充满生机活力。这些可圈可点的民主法治进步和生动的民主法治实践，展现了中国式民主和根本政治制度的巨大功效。

以上这几个方面都是新时代人民代表大会制度理论和实践创新发展中的成功实践和显著变化，是可见可及、可感可知的，必将对坚定制度自信、发展全过程人民民主、推进中国式现代化产生重大而深远的影响。

二、新时代人民代表大会制度建设的新经验

认真总结我国实行人民代表大会制度70年来的实践经验，特别是新时代人民代表大会制度完善发展的经验，对于我们在新时代新征程上坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，把制度优势转化为治理效能，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，具有非常重要的意义。张德江同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年理论研讨会上，总结了我国实行人民代表大会制度60年的重要经验，主要是“六个方面”[8]：坚持党的领导，切实保证党领导人民有效治理国家；坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；坚持实现民族振兴的历史使命，集中力量进行社会主义现代化建设；坚持依法治国，建设社会主义法治国家；坚持从国情和实际出发，推动人民代表大会制度完善发展；坚持民主集中制，充分发挥人民代表大会制度的特点和优势。以上六条，既是人民代表大会制度60年光辉历程所形成和积累的重要经验，也是我们面向未来推进人大制度和人大工作完善发展所遵循的重要原则。这里，总结提出新时代五个方面的新经验。

（一）坚持人民代表大会制度完善发展的大方向、大原则、大道理

面临新的形势和任务，必须准确把握新时代新征程赋予人大的使命任务，主动适应发展大势和时代要求，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚守人大工作的大方向、大原则、大道理[9]，稳中求进推动人大工作高质量发展。所谓大方向，就是坚持走中国特色社会主义政治发展道路；所谓大原则，就是坚持党的全面领导，特别是党中央集中统一领导；所谓大道理，就是坚持高质量发展是新时代的硬道理。

发展是解决中国一切问题的基础和关键，是我们党执政兴国的第一要务。习近平总书记指出：“高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求；不是只对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求；不是一时一事的要求，而是必须长期坚持的要求。”[10]把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，对党和国家各项工作提出了更高要求，必须提高站位、加深理解，准确把握人大在推进中国式现代化、推动高质量发展中的使命任务，把推动高质量发展、推进中国式现代化作为最大的政治，从人大工作各方面各环节抓好落实，充分发挥人大在党和国家事业中的职能作用。

（二）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，三者统一于人民代表大会制度建设的伟大实践。换句话说，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的关键，是实现三者有机统一、真正贯通。

人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。党的全面领导是人大工作最高政治原则，必须毫不动摇地坚持。没有共产党的领导，就没有人民代表大会制度，就没有人民代表大会制度的显著优势和巨大功效；而离开了人民代表大会制度，共产党依法执政就缺乏制度载体和平台，就无法实现党的全面领导[11]。党的领导坚持得越好，人民当家作主就实现得越充分，依法治国就发展得越顺利，人民代表大会制度的优越性就越能得到彰显。同时，坚持和加强党的领导，必须不断改善党的领导，不断提高党的执政能力和领导水平。而改进党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和领导水平的一个重要方面，就是把全面依法治国作为党治国理政的一个基本方略，把人民代表大会制度作为党依法执政的一个主要平台，加强人民当家作主制度建设，保证党领导人民有效治理国家，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要把党的全面领导具体地、现实地贯穿和落实到人大工作全过程各环节各方面，保证党的理论、路线、方针政策和决策部署在人大工作中得到全面贯彻、系统落实、整体有效执行。

人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。我国人民当家作主是多层次、全方位的，其中最重要的形式，就是通过民主选举产生各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础产生其他国家机关，组成统一协调的国家政权机关体系来管理国家事务。通过人民代表大会制度这一政体来保证人民掌握国家政权、实现人民当家作主，这是最根本的途径。从这个意义上说，没有人民代表大会制度，就不会有人民的主人翁地位，人民就无法实现当家作主；离开发挥人民代表大会制度的作用谈民主，就是一句空话，或者说是舍本逐末。发展全过程人民民主，是新时代坚持完善运行人民代表大会制度、加强和改进人大工作的必然要求。聚焦发展全过程人民民主，就要用好人民代表大会制度这个重要制度载体，抓住坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度这个关键环节，进一步健全民主制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，通过法定和有序的途径、渠道、方式、程序，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。

人民代表大会制度是依法治国的重要制度保障。全面依法治国，全面贯彻实施宪法，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化，每一个方面都与人民代表大会制度密切相关，都要靠人民代表大会制度的有效运行来落实来保障。法治作为现代国家治理的基本方式，是中国式现代化的重要保障。党的二十大报告强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”[12]完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进科学立法、民主立法、依法立法，推进依法行政，严格公正司法，建设中国特色社会主义法治体系、法治国家、法治社会，都离不开充分发挥人大及其常委会的职能作用，发挥好人民代表大会制度的优势和功效。贯彻落实党中央决策部署，在法治下推进改革，在改革中完善法治[13]，迫切要求有立法权的各级人大及其常委会坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，改革和法治同步推进，立法保障服务改革，立改废释并举，及时把改革成果上升为法律制度，更好发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用。

（三）坚持民主集中制的制度和原则

我国人民代表大会制度是民主集中制的制度，民主集中制是我国国家机构组织和活动的原则，包括在民主基础上的集中和集中指导下的民主，是民主和集中的相互结合，二者不可偏颇。各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督；实行决策权、执行权、监督权合理分工又互相协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责。坚持、完善和运行好人民代表大会制度、做好新时代人大工作，必须在党领导下，坚持人民通过人民代表大会统一行使国家权力，各国家机关依照宪法法律的规定，协调一致地开展工作；坚持在党中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。各级人大要贯彻民主集中制原则，充分发扬民主，严格依法办事，集体行使职权，集体决定问题，保证人大及其常委会制定的法律法规、作出的决议决定符合实际、体现民意。

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”[14]在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，习近平总书记再次强调：“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”[15]人民代表大会制度有利于保证人民当家作主，实现全过程人民民主；有利于动员全国人民团结一心，凝聚磅礴力量，集中力量办大事，保证国家机关协调高效运转；有利于充分发挥中央和地方两个积极性，坚持全国一盘棋，维护党中央权威和集中统一领导。我国之所以能够在短短几十年的时间内，就实现了经济快速发展和社会长期稳定，是因为人民代表大会制度为党领导人民创造“两大奇迹”提供了重要制度保障。习近平总书记在谈到人民代表大会制度的优势和功效时提出了“三个有效保证”：人民代表大会制度有效保证了国家沿着社会主义道路前进；有效保证了国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率；有效保证了国家政治生活既充满活力又安定有序[16]。因此，我们要在推进中国式现代化的新征程上，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，推进治理体系和治理能力现代化，更好发挥中国特色社会主义政治制度的优越性，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。

（四）坚持依法履职和人大自身建设同向发力

行使好宪法法律赋予人大的各项职权，包括立法权、决定权、监督权、选举任免权和保证宪法法律实施的职权，担负好新时代的使命任务，必须全面加强人大及其常委会自身建设，处理好集体有权与个人有责的关系，不断提升履职能力和水平。实践证明，坚持依法履职和人大自身建设同向发力，是高质量做好人大工作、更好地把制度优势转化为治理效能的关键。

习近平总书记指出，各级人大及其常委会要成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关[17]。深刻揭示了人大的政治性、民主性、法治性、人民性，阐明了人大的本质特征和职责使命，不仅是人大加强自身建设的目标任务，也是依法履职、做好工作的基本遵循。新时代新征程，各级人大及其常委会应当按照“四个机关”的定位要求，全面加强人大自身建设，整体把握、一体建设，不断提高依法履职能力和水平。

人大工作能力，从宏观上讲，包括统筹谋划能力、组织实施能力、人大工作队伍建设能力、人大机关服务保障能力等；从微观上讲，人大代表是人大工作的主体，人大工作能力的落脚点是人大代表履职能力。面向新时代新征程，更好地行使党和人民赋予的各项职权、发挥人大职能作用，必须加强人大及其常委会自身建设，包括政治思想建设、组织建设、纪律作风建设、能力建设、制度建设，打造政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的人大工作队伍。人大工作队伍建设，包括人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作人员“三支队伍”建设。其中，人大代表履职能力建设是人大工作队伍建设的重中之重，是做好人大工作的重要条件和有效保障。要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职。面对复杂形势和艰巨任务，人大代表要适应新形势新任务的需要，必须加强履职能力建设，努力克服“本领恐慌”、能力不足的问题，着力提高政治能力、学习能力、思维能力、调研能力、表达能力、合作共事能力等履职能力，“讲政治、有情怀、敢担当、会履职”，更好肩负起新时代人大代表的职责和使命。

（五）坚持稳中求进、守正创新

坚持稳中求进、守正创新，既是党的创新理论的重要方法论之一，也是人大制度建设与人大工作应当遵循的一项基本原则。人民代表大会制度的生机活力和生命力在于守正创新、稳中求进、保障和促进发展。

守正和创新是辩证统一的，贯穿于人大制度建设与人大工作全过程。守正即坚守正道、坚守真理；创新即开辟事业发展新境界、探索新形式新方法。守正，并不是要封闭、僵化、保守、守旧；创新，并不是要标新立异、唯新是好，离开法律规定去“闯新路”、另搞一套。一方面，人大工作的守正要坚守人大工作的大方向、大原则、大道理，坚守的是政治立场、政治方向、政治原则、政治道路；另一方面，人大工作创新是在守正前提下的创新，是遵循人大工作理念、原则、规则、规律的创新，是思维、理论、实践、制度、机制、方法的创新，要坚持目标导向、问题导向和效果导向，按照总结、继承、完善、提高的原则，找准切入点和着力点，不断解决人大制度建设与运行的空白点和薄弱点，不断解决人大工作的重点和难点问题，不断完善人大工作制度和机制，不断提高人大工作制度化、规范化、程序化水平，增强人大工作质量和实效。

三、新时代人民代表大会制度建设的新期待

坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，需要从我国的国情和实际出发，在坚持四项基本原则的前提下，有步骤、有秩序地推动人民代表大会制度与时俱进、守正创新。进入新时代、新征程，人民代表大会制度担负着新的使命任务，必须把它置于当今世界百年未有之大变局、中华民族伟大复兴战略全局、推进中国式现代化的这个时代背景下思考研究，置于中国特色社会主义制度、社会主义民主政治制度、健全全过程人民民主制度体系这个“大制度”中来定位定向，置于中国特色社会主义法治体系、国家治理体系、党和国家监督体系这个“大系统”中来谋划推动落实。具体讲，人民代表大会制度体系巩固、完善和发展的主要任务是推进“五化”[18]：

（一）政党与国家政权关系定型化

这是人民代表大会制度体系巩固、完善和发展的重要内容。这个问题随着推进国家治理体系和治理能力现代化日益显现，伴随着人民代表大会制度巩固、完善和发展的全过程。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。坚持中国共产党的领导，是历史和人民的选择。在新形势下，我们只有始终坚持中国共产党是最高政治领导力量不动摇，才能实现中华民族伟大复兴，才能使我们的人民始终立于不败之地，才能使我们的国家不断实现飞跃，永立世界舞台中心。人民代表大会制度是中国共产党领导人民创立、健全、完善和发展起来的，坚持、完善和运行人民代表大会制度，发挥国家根本政治制度的优势和功效，必须加强和改善党的领导。在我国，执政党、参政党与国家政权关系必须制度化、规范化、法治化，也就是通过制定党内法规、国家法律法规来加以规范和明确，使之在法治的轨道上运行，从而全面推进依法执政、全面依法治国。党的十八届三中全会明确提出要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。加强党的集中统一领导，支持人大、政府、监委、政协和法院、检察院依法依规依章程履行职能、开展工作、发挥作用，促进政党与国家政权关系的制度化是其中应有之义，是这个“现代化”的必然要求。作为执政党的共产党，与其他参政党在国家政权组织及其运作体系中的关系，在人民代表大会制度中的地位和发挥作用的途径与方式，诸如执政党在人大及其常委会中的组织设置、成员比例和功能作用，各政党在人大选举提名和人大及其常委会法定会议中的提案程序，人大常设机关的党内主要负责人在同级党委中的任职兼职或者列席会议等，将随着实践的发展和完善，逐步走向制度化、规范化、法治化。为此，建议适时制定“中国共产党发展全过程人民民主的若干准则”，加快制定“中国共产党领导人大工作条例”。通过健全完善党内法规和国家法律法规，推动党的领导入法入规，推进政党与国家政权关系的制度化、规范化和法治化，将有利于中国共产党坚持和加强对国家事务的领导，改进党的领导方式和执政方式，从而“保证党领导人民有效治理国家”[19]，保证共产党“始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”，“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”[20]，“保证继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中”[21]。

（二）选举权利与方式民主化

这是人民代表大会制度体系巩固、完善和发展的前提和基础，也是发展全过程人民民主的重要前提和基础。选举制度是人民代表大会制度的基础。选举权利与方式的民主化，就是选民真实、有效地行使选举权，选出自己的代表代表人民行使当家作主权利。这就需要与时俱进地完善我国的选举制度、选举方式和选举程序，从而更好地实现公民最基本的民主权利。随着我国社会主义政治、经济、文化、社会的不断发展，公民的民主意识和法治观念的不断增强，直接选举人大代表和差额选举国家机关领导人员的作用和功效将会进一步彰显。人大换届选举是人民群众参加的最广泛、最直接的民主活动，是发展社会主义民主政治的重要步骤，这就需要坚持和加强党对人大换届选举工作的全面领导，严把人大代表的政治关、素质关、结构关，精心组织代表选举，按照好干部标准选好配强各级国家机关领导班子，积极引导、支持、保障选民行使好宪法和法律赋予的民主权利，从选民登记、选区划分、保障流动人口选民选举权利、完善代表候选人推荐考察提名机制、提出代表候选人、投票选举，到选举产生新的国家机关领导班子，都要坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，严肃换届纪律，加强全过程监督，确保选举工作风清气正、选举结果人民满意。选区选民和选举单位对人大代表的监督和联系，人大代表和人民群众对国家机关领导人员的监督和联系，不仅仅是体现在换届选举上和选举期间，而且会更加经常化。选举制度从实体到程序，从民主的范围到民主的各个环节，将逐步向平等、公开、直接、有序的方向发展和完善。

（三）国家权力运行法治化

这是人民代表大会制度体系巩固、完善和发展的核心问题。国家权力运行法治化，就是要用法治的思维和方式来推进人大工作，把人大保证宪法实施、立法、决定、监督、选举任免等各项工作纳入法治的轨道，从而带动和推进依法行政、依法监察和公正司法，全面推进国家机关各项工作法治化。目前，我国与人民代表大会相关的法律制度比较健全，在各个领域各个方面已经有法可依，比如1979年制定了地方组织法，1992年制定了代表法，2000年制定了立法法，2006年制定了监督法，并且有的法律法规进行了多次修改，都在不断地健全和完善。这是大势所趋、良法善治之必需。这就内在要求：首先是国家权力运行的科学化。国家机构的设置和国家权力的运作应当更加符合现代民主政治的特点和要求。其次是国家权力运行的法治化。在国家权力机关内部，人大及其常委会从产生、组成、履行职权、会议活动到处理内外部关系等一切运作和活动全部纳入法治轨道，逐步实现人大运行机制的规范化、制度化和法律化。特别是立法、监督、决定、选举任免“四权”行使的法律制度和工作机制更加明晰，议事和表决的制度、程序更加规范，国家权力机关的利益表达机制更加完善。立法工作更加科学化民主化，立法体制机制和立法程序不断完善，立法形式更加多样化，立法质量和效率逐步提高。监督工作的发展趋势是主体多元化（人民代表大会的监督、人大常委会的监督、人大专门委员会的协助监督）、形式综合化（监督手段由单一监督向综合监督发展）、制度规范化（各种监督法律、法规、决定和其他制度日趋完善）。在国家权力机关外部，“深入推进依法行政”，“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化”；“健全公正执法司法体制机制，健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约下运行”[22]，各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等国家机构在各自的职权范围内，在法治的轨道上有效地运行。

（四）国家权力机关组成人员实职化

这是人民代表大会制度体系巩固、完善和发展的关键环节。我国的人大代表已经由“荣誉称号”过渡到了法律上的“职务”，正在朝着“实职化”方向发展。这种“实职化”，就是要使人大代表成为一种实际职务，真正落实人大代表执行职务的司法保障、物质保障、时间保障、履职服务保障和规范机制、激励机制、监督机制；在全面加强“四个机关”建设、推进国家治理体系和治理能力现代化等多重机遇叠加的情况下，还应继续加强人大组织建设和履职能力建设，健全人大组织制度和工作制度，进一步完善和规范人大专门委员会、人大常委会工作委员会的设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构，促进“常务人大代表”──人大常委会组成人员的年轻化和专职化。

（五）人民民主实现形式多样化

人民代表大会制度作为实现我国全过程人民民主的重要制度载体，是我国人民民主的重要渠道和最高实现形式。保证和实现人民当家作主，是人民代表大会制度巩固、完善和发展的出发点和归宿。发展全过程人民民主，需要健全人民当家作主制度体系，健全和完善各个领域、各个层次的民主实现形式，全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高。比如，发挥好人民代表大会制度的重要制度载体和主渠道作用，还要进一步完善人大的民主民意表达平台和载体，不断健全吸纳民意、汇集民智工作机制，把全过程人民民主重大理念具体地、现实地落实到人大工作各个方面各个环节之中；要通过人民代表大会制度的有效运行，推动国家制度体系、治理体系和国家法律法规不断完善，保障和推动国家治理体系和治理能力现代化，把制度优势更好转化为治理效能。又如，政治协商是我国社会主义民主的一种重要形式，基层群众性自治组织的自治管理、企事业单位的民主管理等，特别是基层的各种民主制度和民主形式将发挥越来越重要的作用；“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”[23]。人民民主的实现形式多样化，将有利于更好地落实宪法关于“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定。

在人民代表大会制度建设历程中，有一个“关键词”的变化反映和彰显了时代的发展变化：20世纪80年代我们讲要“坚持”人民代表大会制度，尤其是1989年政治风波以后，邓小平同志讲话首先强调，要坚持实行人民代表大会制度，而不是“三权鼎立”制度。后来，在党的十五大、十六大、十七大提出，要“坚持和完善Mm3ZR737lSR75Tm6sUevRWGS576eRkh+16KFw0hH7P0=”人民代表大会制度。到了党的十八大，提出要把人民代表大会制度坚持好、完善好。十八届三中全会又进一步提出，推动人民代表大会制度与时俱进。党的十九大明确强调，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善”。十四届全国人大常委会产生后，习近平总书记作出重要指示，要把人民代表大会制度坚持好、完善好、运行好。我国人民代表大会制度正处在一个在坚持中完善、在完善中运行、在运行中巩固的阶段，我们对此充满信心、充满自信。

坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度是一个历史过程，任重而道远。我们相信，有党中央坚强领导，有党的创新理论科学指引，有人民代表大会制度建立以来特别是改革开放以来积累的宝贵经验，有广大人民群众的有序政治参与，人民代表大会制度在中国大地上一定会展现出更加蓬勃的生机与活力，一定会发挥更加巨大的优势和功效。

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作者简介：王亚平，湖北省人大常委会正厅级干部，省人大常委会立法顾问。