中美清洁能源竞争：前瞻与应对
2024-10-11 00:00:00汤伟
南风窗 2024年20期
“它（清洁能源）将为我们赋能—不仅有能力与中国竞争未来，而且有能力领导世界，赢得21世纪的经济竞争。”这是美国总统拜登2022年7月的一次讲话中对清洁能源的“定性”。毫无疑问，拜登传递出的信息是把清洁能源上升至中美战略竞争的高度。拜登政府气候政策的重点，已逐步从减排转向促进清洁能源公共投资、技术研发和就业增长。
气候变化“净零”目标推动下，全球清洁能源投资规模迅速扩大。清洁能源产业日益成为各国展示本国体制优势、发展道路和发展模式的重要窗口，被赋予更多的价值观和意识形态竞争的因素。清洁能源产业是中国为数不多的有着明显优势的产业，无论太阳能还是电动汽车都大量出口欧洲、日本等传统强国，供应链辐射全球。
这一背景下，美国非常担心传统能源被俄罗斯牵制，而清洁能源则被中国“不对称利用”。美欧有观点认为，中国清洁能源尤其电动汽车崛起，不是因为自身创新能力而是美欧日产业界的一时懈怠或者疏忽。一旦美欧重新介入，产业格局将重新回归应有秩序。由此，美国决定在清洁能源领域采取系统性的政策应对。
目前美国已进入大选季，民主党和共和党的“中国战略”总体上并无本质区别，但就清洁能源这个领域而言，还是有很多值得分析和比较的问题。
两党清洁能源竞争战略
如果民主党总统候选人哈里斯入主白宫，总的来说会延续当前拜登政府的政策路线。综合判断来看，其核心是“去风险”，基本政策工具可能有如下几种。
首先可能是加征关税，而且更加注重“效果”。此前批评过特朗普关税政策的拜登入主白宫后，外界本以为他会做出政策调整，但结果不仅是萧规曹随，还有持续加码。2024年5月，拜登政府正式宣布维持特朗普政府时期对华征收的“301关税”，并进一步对中国“目标战略产品”大幅提高关税，主要涉及电动汽车及其零部件、车载锂电池、太阳能电池板等。
不仅如此，在美国判定中国相关企业“迂回出口”（即东南亚向美国出口的光伏组件实际价值的70%流向中国，美国本土组装的价值61%流向中国）之后，又试图做政策上的“查漏补缺”。由此不难判断，美国对华贸易壁垒的有限效果，将促使拜登及其后的哈里斯政府调整思路，寻求更加系统性的政策。
“联盟应对”是拜登政府对华政策的重要特点，在清洁能源领域哈里斯铁定会萧规曹随。2021年6月建立的美欧贸易与技术委员会（TTC），其核心工作目标是降低在太阳能电池、稀土、芯片制造等领域对中国的依赖。今年4月，TCC提出建立跨大西洋绿色市场、向清洁能源过渡的安全和可持续的供应链，并明确要求遏制非市场经济国家。
“拜登经济学”的重要内容之一是产业政策，而清洁能源在其中占有相当分量。美国政界不少人认为，中国在清洁能源产业的主导地位是战略规划的结果，美国应采取有针对性的政策措施。
如果特朗普重返白宫，对华战略竞争会继续，但具体的政策路径会有所不同。特朗普会保持“气候变化怀疑论”的本色，对华战略竞争有可能向战略脱钩方向使劲。对拜登政府推出的《通胀削减法案》，特朗普称其为“绿色新骗局”。虽然特朗普当选总统后不太可能推动国会废除该法案，但他胜选后很可能会动用总统行政命令或其他手段，限制气候技术的补贴或税收减免。
今年8月14日，针对美国电价、汽油价格持续上涨的现象，特朗普在竞选活动中承诺“设定一个国家目标，确保美国的能源成本是地球上所有工业化国家中的最低水平”，并通过增加油气钻探在12个月内将能源和电力价格削减一半。
特朗普如果再次当选，美国将与欧盟、日本等盟友出现某种程度的疏离，对中国则祭出更多的简单粗暴式关税、禁令等硬措施。
自称“关税人”的特朗普，将继续钟情于加征关税。从他的逻辑来看，凡是与美国有贸易逆差的贸易对象，都会因“占美国便宜”而受到惩罚。中国当然是头号目标，而欧洲、日本、韩国等盟友也可能会被列入名单。不难想象的前景是，如果特朗普胜选，贸易战的强度和范围都会升级，其中就包括清洁能源领域。
还有一种前景不能排除，那就是推动电动汽车产业与中国全面脱钩。2020年5月特朗普政府对华为公司的禁令，就显示出中美技术供应链开始出现裂痕。如果特朗普入主白宫，这种“裂痕”很可能向清洁能源领域蔓延。
政策异同点与前景
从以上分析可以看出，无论民主党人还是共和党人掌管白宫，都会将清洁能源作为遏制中国的重要抓手。但对于政策共同点与政策着力点的差异，有必要做更为细致的分析。
两党的共同点无疑最值得关注。首先，两党都试图对中国采取打击遏制的策略，“去风险”和“脱钩”有着本质联系。某种程度上说，民主、共和两党都有与中国脱钩的意愿，即把中国的制造业和西方市场隔绝开来。
拜登政府意识到，这种脱钩会对中国经济造成重大冲击，能有效限制中国的发展能力，但同时也认为这会反噬美国经济、超出美国的社会承受能力，由此决定以“小院高墙”的方式限制中国的产业前沿和价值链。这也导致拜登政府对华新增关税、投资限制以及技术禁令等措施“针对范围较窄”。而特朗普的不同之处在于，他的脱钩即使不可能“全覆盖”，也会在选定的几个产业领域更深入地推进。
其次，两党都把加征关税作为对华竞争的核心措施。目前两党都认为，美国工业“空心化”主要在于中国加入世贸组织后，对美国出口“激增”，中国的产业政策帮助中国企业打“价格战”，把“极具竞争力”的美国公司挤出市场，从而减少了美国工人的就业机会。基于这个逻辑，美国认为为了塑造公平的竞争环境，必须对中国产品加征关税。
不过，两党政策的差别性乃至对立性也显而易见。比如，两党价值观的差异会反映到对待清洁能源态度的差异上。民主党更多代表知识分子和中产阶级，价值观层面更关心环境、性别等传统收入和就业之外的议题。拜登政府炒作中国“产能过剩”是为加征关税找借口，打击中国清洁能源产品输美的节奏和数量，进而为构建美国清洁能源产业体系赢得时间。哈里斯如果胜选，大概率会继承拜登的政策路线。
特朗普更在乎中下阶层的诉求。他的政策逻辑是，与其关心气候变化，还不如反思应对气候变化会带来的经济成本。从产业的角度看，特朗普也不在乎美国的清洁能源产业体系是否需要政府支持，更在乎中国的清洁能源产品输美制造了多少贸易逆差，赚走了多少美国资金，以及对清洁能源的投资可以创造多少就业岗位。
“联盟应对”还是单打独斗，会衍生出不同的策略。民主党有着丰富的国际化经验和成熟的国际秩序管理能力，拜登政府深知美中两国在清洁能源方面的差距，单靠自身很难取得理想成效且付出的成本过大，由此依托强大综合实力拼凑多边联盟，即寻找所谓“志同道合”者。
共和党传统上与美国国内的孤立主义、民粹主义距离更近，倾向于对国际多边协议和国际联盟做经济成本计算，无论产业政策还是国际政策主要是内向型，鼓励对内投资而不是对外投资。这意味着特朗普如果再次当选，美国将与欧盟、日本等盟友出现某种程度的疏离，对中国则祭出更多的简单粗暴式关税、禁令等硬措施。
对于中国的清洁能源产业来说，哈里斯与特朗普的政策方案分别意味着什么？从目前的情况来看，特朗普方案可能更具有直接现实威胁性，对中国企业的冲击更大。特朗普试图推动的硬脱钩，将使中国企业短期内失去较大的利润份额。而中国企业在第三方设厂再向美国出口，也可能引发特朗普政府更系统、更精准的针对。
拜登—哈里斯方案，短期内冲击力不大，但中长期看对中国的威胁可能更大。重要的原因在于，拜登政府通过多边机制获得了日本、欧洲的理解甚至协同与配合，政策演变可能的前景是l0i0NEqbjFGgBunPue5uMA==，部分西方企业尤其是美国企业将撤离中国。欧洲和日本企业有的在观望，但最终必须选边站队时，大概率会选择向美国靠拢。这意味着，哈里斯一旦执政，中国企业将面临发达国家更加协调一致的政策环境，产业链中的中国元素可能在更广泛范围被防范和剔除。
积极应对、两手准备
目前清洁能源供应链确实出现了集中现象，比如电动汽车电池和太阳能光伏组件的产能，集中在少数公司、国家或地区。铜、锂、镍、钴和稀土等关键矿产资源的生产和加工业务，也主要集中在少数国家和地区。这种集中使清洁能源供应易受地缘政治、自然灾害、技术壁垒甚至个别公司决策的影响。
从市场的角度看，超大规模市场和全产业链的配套能力，不是美国所谓“去风险”“联盟应对”政策所能轻易抵消的。
针对这种集中带来的风险，国际能源署给出很多建议，包括供应链和市场多元化、加快清洁能源转型、创新清洁能源技术与调动资本积极性等。有些国家也计划加强关键矿产资源供应链的安全合作，包括增加战略储备、通过承购协议进行公共采购、定期开展压力测试等。在这种大背景下，中国相关企业目前要做的就是平静观望，等待美国大选结果，以此做出针对性的应对。
如果哈里斯当选，大概率是当前拜登政府的政策微调。中国企业只需要根据拜登政府的思路做相应准备。比如，针对新的关税政策、限制令，中国企业可以寻找可能的“缝隙”，通过多元化投资分散“只从中国进出口”的风险。
中国也需要积极塑造哈里斯的政策，而不是被动回应。从市场的角度看，超大规模市场和全产业链的配套能力，不是美国所谓“去风险”“联盟应对”政策所能轻易抵消的。外资企业一旦拥有专有技术或创新产品，在中国很容易找到相关产业和企业合作或配套，进而产生超强的本地化黏性，对外资东道国的政策也会产生间接影响。
譬如，美国车企在中国市场获得可观收益，就有可能在美国对华贸易政策上施加更多影响。特斯拉在华投资的成功案例，就在一定程度上影响了美国对华电动汽车投资限制。如果特斯拉在中国市场失败，可预见未来四五年内，中美电动汽车产业竞争将更加激烈。中国应投入更大精力，说服国际企业何以能在中国市场继续获得成功。
如果特朗普当选，那么他可能以平衡贸易为由，彻底禁止中国电动汽车在美国的销售，也可能对中国投资墨西哥出口到美国的产品征收高昂关税。这意味着中美在清洁能源领域脱钩可能成为现实，相关企业要为有序撤出乃至放弃美国市场做准备。
特朗普还可能加大对美国自身传统能源产业的扶持尤其燃油汽车的扶持。这意味着，美国对清洁能源的补贴可能被取消，这也会在一定程度上影响美国公众对清洁能源及相关产品的接受程度。中国可以做的是，继续利用自身产业配套撬动美国内部的政策。
譬如，福特的电动汽车无法在中国与中国本土电动汽车竞争，但可以依托中国产业链生产电动汽车出口到美国，这会增加福特游说特朗普政府的意愿。在政治上，特朗普政府的清洁能源政策也可能面临民主党力量的围追堵截。中国相关企业需要密切关注这些动向，出海时做好全面的风险评估。
