河南农村社区养老服务探析

摘 要：在传统家庭养老功能不断弱化的今天，农村老年人更需要来自家庭外的养老服务支持。理论研究和国内外实践表明，发展社区养老是解决人口老龄化问题的有效模式。社区养老服务具有公共产品属性，发展农村社区养老服务，需要政府、社会、社区及家庭等多元主体广泛参与，加强农村社区养老服务平台建设，充分整合社区内外养老资源，建立有效的运行机制。从河南发展农村社区养老服务的现实情况看，还存在制度体系不够完善、财力投入不足、市场发育不良和社区整合资源能力不够等困境，需要在强化政府责任、激发市场活力和建设老年友好社区等方面下功夫，促进农村社区养老服务发展，全面提升农村社区老年人的幸福感、获得感和安全感。

关键词：农村社区；养老服务；河南；出路

一、问题提出

河南是人口大省，人口老龄化具有明显的自身特征。一是老年人口基数大、占比高。根据2023年河南省国民经济和社会发展统计公报，2023年全省60岁及以上人口1 966万人，比重为20%。其中，65岁及以上人口1 462万人，比重为14.9%。二是老龄化城乡倒置现象严重。按全国平均水平计算，2020年全国农村60岁和65岁及以上老年人口的比重分别为23.81%和17.72%，比城镇高出7.99和6.61个百分点。而河南农村老龄化水平远高于城镇。三是独居、空巢和留守老年群体大。调查发现，由于大量农村青壮年劳动力外流，农村独居、空巢和留守老人群体占有比重较大，部分自然村达到一半以上。再加上数量可观的高龄、失能半失能老年人群体，在传统家庭养老功能迅速弱化的今天，农村社区老年人更需要来自家庭外的养老服务支持。

社区养老在我国具有久远的历史，长期以来，农村社区内守望相助具有典型的社区互助养老特征，是我国传统文化的重要组成部分。国际上，社区养老是针对机构养老导致老年人脱离熟悉的社区环境、与社会隔离且忽视精神关怀等缺陷而倒逼的结果。早期在英国催生了“去机构化”，开始演化为“社区照顾”，并且经历了由“社区内照顾”到“由社区照顾”的转变。学者们研究认为社区养老可以弥补传统家庭养老的不足和机构养老的缺陷；可以充分挖掘和利用社区养老资源，有效降低养老成本；可以在熟悉的家庭氛围和社区环境内为老人提供就近养老服务，更能体现养老的人性化、便利性和可及性；可以通过增加公益性岗位，达到既扩大就业又提供社区养老的双重目的。

我国高度重视人口老龄化问题，把积极应对人口老龄化战略提升为国家战略，列入国民经济和社会发展规划中，明确提出构建“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。从当前农村养老的实际情况看，传统家庭养老功能持续弱化，而农村社区养老服务发展较为缓慢。强调社区养老依托作用，就是要发挥社区养老服务对居家养老的支持和支撑作用。本文将在剖析农村社区养老属性和特征的基础上，结合调研实际，梳理农村社区养老服务发展的难点，提出相应对策，以促进河南农村社区养老服务发展。

二、农村社区养老服务的属性及其特征

（一）农村社区养老服务的属性

农村社区养老服务是在农村村域范围内对居住在该村域内的老人提供的养老服务，大部分属于公共产品，具有公益性和福利性的属性；少部分则属于私人产品，满足老年人个性化、多样化的需求。鉴于河南大部分农村社区老人收入低、保障低和健康状况差的现实情况，为了满足广大农村社区老年人的养老服务需求，政府、社会、社区和家庭等多元供给主体应基于公益性、福利性的属性，以无偿或低偿服务形式提供农村社区养老服务，如为经济困难的高龄、失能半失能等老年人提供补贴、巡访探视、心理慰藉和紧急救助等服务，体现“选择性公平”；随着养老资源的增多，享受的老年人群体面会相应扩大，如扩大到独居、空巢和留守等农村社区内老年弱势群体，而基本社区养老服务则面向农村社区内的全体老年人。

基于农村社区养老服务公益性和福利性的属性，由政府、社区和非营利部门以无偿或低偿提供社区养老服务。同时，针对农村社区老年人个性化、多样化和多层次性的养老需求，发挥市场机制优化配置养老资源的优势，逐步培育和激活农村社区养老服务市场，扩大社区养老服务供给，尤其是专业化、规范化和标准化的养老服务。如养老机构的专业化照护服务、医疗机构的医疗和康复服务、专业化心理慰藉等。

（二）农村社区养老服务的特征

农村社区养老服务体现出与传统家庭养老服务和机构养老服务不同的特征，主要围绕提供什么服务、提供多少服务、谁来提供服务、为谁提供服务和怎样提供服务等问题展开。第一，搭建社区养老平台是基础。农村社区养老服务是在社区内部提供的养老服务，要建立和依靠社区平台开展养老服务，实现“由社区照顾”和“社区内照顾”的统一，即充分整合利用农村社区区域内外的各种养老资源，构建社区支持体系，为社区内老年人提供各种养老服务。第二，多元主体参与是重点。农村社区养老服务是在村级组织（村“两委”）主导下，集合政府、社会、社区、家庭以及老年人自身等多元主体参与社区养老服务，共同为社区内老年人提供个性化、多层次、多样性的养老服务。第三，整合社区内外养老资源是关键。社区养老服务供给与社区对社区内外各种养老资源的整合和利用程度正相关，社区内外养老资源集中和整合得越多，社区养老服务的供给越能满足老年人养老需求。第四，完善供给机制是保障。供给机制是养老服务的运行机制，包括需求表达、决策回应、资源整合、评估使用以及监督评价等机制，可收集养老需求、回应养老需求，评估和监督供给过程，推动养老服务供给与需求的对接，促进社区养老服务的有效供给。

三、河南农村社区养老服务的发展困境

（一）社区养老制度体系不够完善，投入相对不足

近年来，各级政府相继出台了一些养老规划和政策，对于促进农村养老起到积极推动作用。但是，这些规划及政策多为方向性或指导性政策，刚性约束不够，而社会关注的如医养对接的医保制度、长期护理保险制度和家庭支持制度等具体政策尚未出台，农村社区养老服务体系建设缺乏制度支撑。另外，养老政策的落地实施涉及部门较多，在具体执行过程中存在执行难、协调难问题。同时，由于缺乏硬性约束，导致财政投入不足且缺少持续性。如基础养老金较低，对农村老年人经济支持有限；对农村养老设施建设主要依赖福利彩票收入，全省约70%的行政村尚未建立村级幸福院或互助养老站点。

（二）市场机制引入不够，市场发育迟缓

农村老年人收入普遍较低，对养老服务购买意愿不足。同时，社会养老机构或设施由于缺乏综合配套的政策支持，盈利空间有限，下沉农村社区难以生存。需求不足和供给不足共存，导致农村社区养老服务市场先天发育不良。调研发现，目前，除部分政府购买养老服务是通过招标方式委托专业机构或组织提供外，大多数社区养老服务仍以公办养老机构或村级组织提供为主，农村社区内生性的养老服务市场化发展缓慢。

（三）社区养老资源匮乏，资源整合不足

进入新世纪，农村社会转型快速推进，伴随农业税费的废止，不少农村村级集体经济收入较少，依托村集体经济提供社区养老服务因收入匮乏变得困难。国家为了调动农民种粮积极性、强化村级组织运转，采取直补或直接对接村的方式对农村进行资源输入，村“两委”在社区治理中的部分功能逐渐淡化，养老资源整合困难。总之，由于青壮年劳动力外迁导致农村社区人力数量与活力双重不足、集体经济薄弱、社区居民参与养老服务积极性不高等因素，社区养老资源整合困难，再加上一些村级组织“等、靠、要”思想严重，社区内养老服务设施不足，慈善、互助和志愿者等元素匮乏，农村社区养老服务长期处于供给不足状态。

四、农村社区养老服务的发展出路

（一）完善养老制度体系，强化政府责任

重点围绕农村独居、空巢和经济困难高龄、失能半失能老人的急难愁盼需求，出台操作性强的政策措施，如加快制定并推行长期护理保险制度、医养结合医疗保险制度和家庭支持制度等，充分发挥制度对农村社区养老服务供给的预期引导和强约束作用。成立县级养老服务综合机构，强化县级层面的统筹指导，解决政策协调难、执行难问题；推动乡镇区域性养老服务中心和村级幸福院或互助站点建设；支持专业化养老机构和乡镇卫生院等专业机构向农村社区嵌入或延伸专业服务。把支持农村社区养老服务的财政投入列入预算，尽快补齐农村社区养老服务设施短板；逐步增加农民基本养老金，完善救助服务体系，提升补贴水平。

（二）培育社区养老服务市场，激发社区市场活力

以政府购买养老服务为切入点，采取综合优惠政策，鼓励、引导和支持专业养老机构、医疗康复机构和物业、物流、餐饮等服务机构下沉或嵌入农村社区，以低偿或微利形式提供养老服务，培育农村社区养老服务市场，盘活和优化农村社区养老服务资源，丰富养老服务内容，促进社区养老服务供给水平上台阶。现阶段可以积极发展老年助餐服务，以帮助农村社区老年人吃上可口热饭为切入点，培育和激活农村社区养老服务市场，满足老年人多样化养老服务需求。

（三）提升社区治理水平，建设老年友好型社区

在实现乡村振兴的进程中，突出以党建为引领，充分发挥党员的先锋模范作用和党支部的战斗堡垒作用，强化村级组织治理能力建设，解决村“两委”在社区治理中的“软弱散”状态，真正把农村社区养老服务作为社区治理的重要内容抓紧抓好；充分发挥老年协会、志愿者协会、慈善协会和乡贤会等社区内的自组织作用，推进农村社区治理体系和治理能力现代化。吸收和借鉴省内外发展农村社区养老服务的先进经验，把慈善、时间银行和老年互助等元素嵌入农村社区养老服务体系建设中，不断充实农村社区养老资源，丰富社区养老服务内涵。强化新时代孝文化内涵建设，建设老年友好型社区，不断提升老年人的获得感、幸福感和安全感。

五、结语

农村社区养老服务是为村域内居住老年人提供的养老服务，兼具成本低和就近、便利、可及性强的特点，在农村传统家庭养老功能不断弱化的今天，发展农村社区养老服务具有重要的现实意义。但由于农村社区养老存在基础设施薄弱、资源不足与整合不足共存、环境营造不够等诸多困难，需要充分发挥政府、市场、社区、社会、家庭及老年人自身等各主体参与的积极性，强化有为政府、有效市场和有活力社区建设，围绕农村社区老年人的急难愁盼需求，全面深化体制机制改革，疏通向农村社区养老资源输入的通道，把社区内外的养老资源源源不断注入农村社区。当然，伴随养老领域新质生产力的发展，“智能+”“行业+”“平台+”等新模式新业态必将为农村社区养老服务供给注入新的活力。

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[责任编辑：朱松琳]