推动城乡高质量融合发展

党的二十届三中全会强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，并提出了一些新论断，体现了深化城乡改革、实现高质量发展的理念，对今后的城乡发展有着非常重要的指导意义。

第一，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。在中国式现代化进程中，农业农村现代化一直是薄弱环节。中央对农业农村现代化的充分重视，意味着农业农村现代化在国家现代化中有着不可忽视、不可替代的价值和作用。原因在于，我国人口众多，要推进现代化建设，没有农业农村现代化，就犹如鱼儿离开了水而无法继续生存下去。长期以来，农业在国家政策中占据重中之重、基础中的基础之地位，尤其是在确保国家粮食安全上肩负着巨大责任。虽然目前我国农业机械化水平有了很大提高，农业科技进步贡献率高达60%以上，但是这依然没有改变农业的产业弱势地位，一方面还不能确保国家粮食安全，另一方面还不能成为支撑农村现代化的支柱产业。同样的情况是，农村现代化虽然比过去有了极大的发展，但是大部分农村还是存在着人口外出、老龄化、空心化等问题，这意味着农村现代化还不能留住足够的人口来发展和建设乡村，农村社会结构问题也亟待解决。这些都是当前城乡融合发展所亟须破解的，是中国现代化面临的任务和挑战。

第二，丰富了城乡融合发展的内涵。将新型工业化纳入融合发展之中，与新型城镇化和乡村全面振兴三者系统地统合起来，城乡融合发展成了一个系统的、整体的发展过程，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。以前城乡融合发展只涉及新型城镇化，而现在加入新型工业化，并强调乡村全面振兴。城乡融合发展离不开工业化，特别是新质生产力这一概念提出后，仅仅只有工业化还不够，更要上升到新型工业化，这也意味着要重视科技进步和产业创新在推动城乡融合发展上的作用。从乡村全面振兴上看，没有新型工业化和城镇化的支持，至少会存在两方面的不足。一是产业发展的不足。农业现代化和一二三产业融合自然需要新型工业化的支撑，尤其是农业加工业、农业机械工业的现代化离不开新型工业的发展。二是新型城镇化解决的是人的问题，特别是大量农村流动人口长期在城镇工作和生活，面临的是融入不够、城乡分离的家庭生活，反过来也是当前乡村人口结构不合理的一个关键原因。因此，新型城镇化一方面要解决已经进城的人及其家属的市民化问题，另一方面也要为愿意回乡、入乡的人们提供更便利的机制和条件，实现城乡“双向流动”。

第三，城乡融合发展不只是一个自然的过程，更是一个强有力干预的过程。因此，有效治理成了重要的工具和手段。党的二十届三中全会提出，“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。在城乡关系干预上，我国经历了城乡二元分割时期、农村联产承包责任制改革时期、统筹城乡的社会建设时期、城乡一体化的社会保障时期和当前城乡融合发展的乡村全面振兴时期。在不同时期，国家对城乡关系的干预方式、力度、目标和方向不同，由此塑造了不同的城乡关系。在工业化和城市化等现代化进程中，城乡关系的演变有自身规律，比如，在工业化推进过程中，城市化自然也跟着发展起来，但是我国在这方面由于城乡二元体制，在资源从农村向城市转移的同时却限制了人口向城市转移，出现了工业化与城市化不同步，其结果至少有两个方面：一是农村发展滞后，二是直到现在依然还没有解决的农村流动人口市民化问题。要改变这种强行政干预导致的后果，目前的办法依然是强行政干预，与过去相比只是方向、路径和机制有所不同。所以构筑城乡融合的治理体系，消除各种影响城乡要素平等交换的障碍，旨在实现人口、资源等要素“双向流动”，才能真正促进城乡融合发展。

第四，在推进城乡融合发展中，体制改革、制度完善和机制创新是关键。对此，党的二十届三中全会明确提出，健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。从历史上看，体制机制本来就对塑造中国城乡关系发挥了关键的作用，直至今日，这样的影响还在继续，因此，这就决定了同样需要从体制机制上改变目前的城乡关系。所以，城乡融合发展的前置条件就是要继续深化对原有的城乡体制进行改革，消除阻碍城乡之间各种要素平等交换和流动的体制机制。为此，在过去的40多年中，从农村联产承包责任制改革到城乡综合改革，都是这样努力的。改革旧体制的同时，实际上也在建构新的体制和制度，同样，深化体制改革的一个目的就是要完善现有的、有利于城乡融合的好制度或者“恰当制度”，并使后者在推进城乡融合发展上发挥更大的作用。不论是体制改革还是制度完善，都离不开具体的机制创新，没有机制的创新，那么体制改革和制度完善都难以落实和推进。从时间维度上看，城乡关系的调整是渐进式推进的。改革初期，在还没有对未来城乡关系有着清晰框架的情况下，是基层老百姓以自发的形式突破计划经济对农业生产的制度性约束，创立了联产承包责任制度，然后国家对其进行总结和完善，由此实现了从自下而上的自在探索转变为自上而下的自觉改革，主要先从生产领域开始，然后向其他经济社会领域扩散。这是一个自在探索到自觉改革、从点到面推广的路径机制。后来城乡关系的调整、改革和创新从生产领域进入社会领域乃至公共服务领域，从而进一步消除旧体制存在的城乡不公问题，这是一种问题倒逼与国家自觉的干预机制。机制创新使得所有新的政策和体制得以有效落实和实施，所以，创新城乡融合发展机制是体制改革和制度完善的必然要求，在很大程度上也是城乡融合高质量发展的内在要求。

第五，在推进城乡融合发展方面特别强调要“健全推进新型城镇化体制机制”。不论是体制改革还是机制创新，关键体现在推进新型城镇化体制机制上，也就是说，这一体制机制的改革和创新对于城乡融合发展有着关键性作用。那么，这究竟是什么样的体制机制呢？它为何对城乡融合发展有关键性的作用？首先，新型城镇化不同于过去城镇化的最重要一点就是要消除阻碍城乡之间资源自由流动和交换的障碍，实现双向自由流动，让市场机制发挥决定性的配置作用。其次，新型城镇化的另一个含义是城乡居民享受公平的基本权利，包括受教育权、就业权、社会保障权、自由迁徙权等，消除城乡不平等和区域不平等，真正实现人人平等的基本权利。最后，新型城镇化不是单项的城镇化，也不是单向的城镇化，不是局限于具体空间的城镇化，而是全面、系统的城镇化，是双向、多向扩散的城镇化，尤其是超越空间的城镇化，融入了传统与现代的城镇化。由此，国家在公共资源配置上要将城乡放在一起考虑，尤其要弥补过去对乡村投入的不足，只有这样才能实现城乡繁荣发展。以上三点是新型城镇化的真实含义，或者说是其要达成的理想目标。新型城镇化体制机制具有以上促进城乡融合发展的功能和作用，只有在这样的新型城镇化中，才会使得想进城的人获得市民的平等权利和地位，实现彻底的城镇化，而不想进城愿意留在乡村的人以及想离开城镇去到农村生活的人，同样可以享受城市市民同等的权利，还能享受乡村居民同等的身份。于是，新型城镇化就是城乡居民在基本权益上获得最大限度的公平和平等。

党的二十届三中全会为推进城乡融合发展，设置了产业、公共服务、社会保障、城镇集群和都市圈、农村基本经营制度和土地制度改革、财政转移支付等路径和机制，尤其强调将城镇之间协调发展、都市圈发展与乡村发展结合起来，进一步明确了城乡双向流动体制机制改革方向，具体到政策上，主要是加快农业转移人口市民化，探索建立（农村居民）自愿有偿退出的办法、“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”以及“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”等。这些机制如何落实以及确保有效、公平、合理等，是城乡融合发展需要面对的艰巨工作。与此同时，城乡融合发展还需要更大的改革、创新力度，更好地发挥市场机制在其中的作用，让更多的要素自由地发挥作用，更需要更多的公共资源向乡村振兴投入，让更多的科技创新和发展惠及乡村发展，更好地确保农村村民有更多的选择权以及获得更好的收益，以实现城乡高质量融合发展。

（本文原载于《中国社会科学报》2024年8月）

[责任编辑：潘慧琳]