巩固和完善农村基本经营制度

编者按：

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件，是在新的历史起点上推进全面深化改革向广度和深度进军的总动员、总部署。

《决定》对进一步深化农村改革进行了全面部署，指出城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。同时，涉及“三农”的改革事项在《决定》其他部分也多有体现。这充分体现了“三农”工作的基础性、重要性和综合性，也凸显了农村改革与其他改革之间的整体性、协同性、耦合性。本期刊发相关专家的理论文章，深入解读全会涉及“三农”的改革精神，以飨读者。

党的二十届三中全会指出，巩固和完善农村基本经营制度。这是建设农业强国和完善城乡融合发展体制机制的基础，是党的“三农”政策的基石。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出：“坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。”根据《决定》精神，在新时代巩固和完善农村基本经营制度，要做好三个方面的工作。

《决定》指出：有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。土地承包关系的稳定是农村基本经营制度的根基。党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”怎样在农户和集体的土地承包关系上体现“长久不变”？党的十九大报告明确指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”2018年12月修改的农村土地承包法也体现了这一精神。2019年11月，《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》发布，指出：“土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行‘长久不变’的重大举措。”要求现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算；第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。从目前已经到期或即将到期地区的情况看，大都按照中央文件精神坚持延包原则，有的利用村集体的机动地或者集体资产对无地农民进行适当补偿，基本保持了农村社会的稳定。

2013年7月，习近平总书记考察武汉农村综合产权交易所时提出，“要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。在2013年中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。”2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权”分置的基本原则和实施问题作出了具体规定。“三权”分置改革要结合二轮延包一并推进，对于很多地方出现的“小田并大田”、高标准农田建设等实践，要结合现行法律、政策的规定，在确保农户土地承包权的前提下有序推进。

农业适度规模经营的推进要以前述两项重大政策为基本依据。改革开放40多年来，在种植业中广大农民创造了3种适度规模经营形式：一是土地规模化，即通过土地流转，提高经营面积实现规模经营。二是服务规模化，即通过社会化服务实现规模经营。截至2023年，超过107万个组织开展农业社会化服务，服务面积超过19.7亿亩次，服务小农户9 100多万户。三是微型家庭农场，即那些不需要流转土地，仅在自己的承包地上通过集约经营就可以实现较高收入的农户，如山东寿光的菜农、陕西洛川的果农等，这些农户通过资金、技术投入提高集约经营水平，从而获取较高收入，他们对国家重要农产品（水果、蔬菜等）的稳产保供贡献很大。当然，这类农户也需要资金、技术、市场等方面的服务，也属于服务规模化覆盖的范围。可见，对于规模经营中的“规模”，要从土地、服务、资金、技术等多方面理解，而不能仅仅理解为土地规模。

《决定》指出：完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。健全便捷高效的农业社会化服务体系。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。2018年9月21日，习近平总书记在主持十九届中共中央政治局第八次集体学习时指出：“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。”完善农业经营体系，必须大力发展家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体。

一是促进农村土地经营权向家庭农场和农民合作社等经营主体流转。当前全国土地流转面积中，转入家庭农场和合作社的相对较少，转入普通农户的较多。转入普通农户的一般为亲朋之间的代耕代种，流转价格较低；而转入家庭农场和合作社的一般在流转平台上交易，价格较高。要按照党的二十届三中全会精神，完善承包地经营权流转价格形成机制，使流转价格逐渐回归市场，由市场来决定，促进新型农业经营主体的发展。这样，转入普通农户的土地也可能更多地转到家庭农场和合作社等主体，增加农民的财产性收入；同时要提升新型农业经营主体对小农户的带动能力，实现小农户与现代农业发展有机衔接。

二是大力促进农民合作经营。截至2024年3月底，全国依法登记的农民合作社达219.7万家，带动了全国约50%的农户，但单个合作社的规模较小，发挥作用有限。因此，在政策上，要促进农民合作社之间的联合与合作，鼓励同一地区的同业合作社在自愿、平等的基础上再合作，组成农民专业合作社联合社，在更大的范围内联结农户、影响市场。同时，构建合作社与农户之间的利益联结机制，增强经营水平，提升带动小农户能力。各级政府对于农民合作社的优惠政策要与其带动小农户水平直接挂钩，其中，税收优惠政策要与其成员交易量（额）直接挂钩，不是与成员的交易量（额）不能享受税收优惠。

三是健全便捷高效的农业社会化服务体系。党的十八大以来，我国农业社会化服务体系建设发展迅速、成效显著。2013年，农业部、财政部实施农业生产托管试点；2014年中央一号文件提出：“大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。”在新型农业社会化服务体系建设上走出了关键一步，调动了公益性、经营性服务主体的积极性。2017年，农业部、国家发展改革委、财政部三部门联合发布了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，提出要大力发展多元化多层次多类型的农业生产性服务，推动多种形式适度规模经营发展，带动更多农户进入现代农业发展轨道，全面推进现代农业建设，进一步推动了农业生产托管的发展。当前，我国农业劳动力老龄化现象越来越严重，农业生产对托管服务的需求与供给之间缺口较大，还要提供政策引导更多主体进入农业生产服务领域。

《决定》指出：发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。2016年12月印发的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出：“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。”“发展新型集体经济。”截至2021年年底，全国农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成，农村集体家底基本摸清，65.5亿亩集体土地资源、9.14万亿元集体资产上了“户口”，确认农村集体经济组织成员约9亿人，登记赋码的农村集体经济组织约96万个。2021年，全国村集体经济组织总收入6 684.9亿元，村均122.2万元，其中经营收益5万元以上的村占总村数的59.2%，为推动乡村振兴、实现共同富裕奠定了坚实基础。但改革不是目的，而是要用好改革成果，发展壮大新型农村集体经济。

一是构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制。其核心就是使改革以后形成的新型农村集体经济组织在产权关系明晰的前提下，构建科学的治理架构，即现代企业制度的治理架构。第一，改革后建立的经济合作社或股份经济合作社都是独立的市场主体，要与村“两委”职责分明，合作社理事长可以由村党支部书记兼任，但党务、村务和合作社事务不能混在一起，要独立运作。第二，对于一些城郊型农村集体经济组织，由于资产较多，个别村可达数亿元甚至数十亿元，一般会组建股份公司或有限责任公司，在法理上，合作社作为出资人对资本负责，公司对经营绩效负责，从而实现“经营方式稳健”的要求。第三，合作社或公司均可聘任职业经理人负责业务经营。

二是充分利用农村集体自身资源条件、经营能力，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。从全国情况看，绝大多数农村集体经济组织资金、资源、资产有限，很难达到正常经营需要的最小规模，或者即使达到最小经营规模，也要按照市场经济的要求，对于土地、滩涂、水面等资源采取发包的方式让合作社或者家庭农场经营，办公用房、商住用房等主要采取出租的方式经营，资金、资产主要应入股到业绩良好的企业或农民合作社，让专业人员来办专业的事。所谓“居间服务”是指农村集体经济组织可以利用资源条件和经营能力，为农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业联结农户、促进土地连片等提供服务，从而获取一定的“居间”报酬。从实践看，在这方面，农村集体经济组织大有可为。总之，发展集体经济必须尊重群众意愿、遵循市场规律，不能走“归大堆”的老路子。

三是构建科学合理的收益分配机制。农村集体产权制度改革、发展新型农村集体经济的目的就是提高成员收入水平，促进共同发展、共同富裕。改革的方式是股份量化到人，一些地方把村集体所有的非经营性资产（如办公用房、校舍等）也都进行了量化，在此基础上的收益分配也应该以股份为基础准则，这是改革的题中应有之义。但事实上，仍有一部分农村集体经济组织沿袭原来的福利化分配方式，即年终分一些食品、给老年人发一些补贴等，这些情况要予以避免，加以纠正。

（本文原载于2024年8月16日中国农村网）

[责任编辑：李伟杰]