PIANO方法体系在专项资金审计中的应用

【摘要】随着我国经济的发展和财政资金管理体制的不断深化，各类专项资金规模逐渐扩大。拓展审计监督的广度和深度、消除监督盲区，已成为当前审计的重点。A市审计局结合专项资金审计实践工作中存在的问题，总结出适用于所有专项资金审计的，且包含“延伸（Prolong）”“结合（Integrate）”“效益评价（Achievement）”“多角度综合（Numbers of）”和“民意调查（Opinion polls）”的“PIANO”方法体系，既能够对专项资金使用的合法合规、效率效果进行检查，又充分发挥了国家审计的监督和治理作用。

【关键词】专项资金审计；疫情防控专项资金；弹钢琴（PIANO）；方法体系

【中图分类号】F239.1

★ 基金项目：本文系天津市教委科研计划项目成果（批准号：2020SK094）“专项资金审计方法探究——以防疫资金审计为例”阶段性成果。

随着我国经济的不断发展及财政管理体制的逐渐深化，国家可支配收入增多，拨付的各类专项资金也日益增多。专项资金是指具有专门来源，为支持、发展某项事业而专门设立的专门用途的资金。专项资金审计对确保国有资产保值增值、保障经济平稳健康高效运行、加强党的廉政建设和深化国家审计的国家治理职能都有着巨大作用和积极意义。

一、A市审计局专项资金审计中存在的问题

（一）审前调查和准备不充分

专项资金审计前需要对被审计单位的基本情况以及专项资金使用方案的编制、立项、资金管理、审核和验收等方面进行深入调研，做好充分的审前准备工作。然而由于A市审计局审计人员数量和能力、审计环境和技术、时间与工作量等条件各不相同，实践中大量专项资金审计往往忽略了审计前的准备工作或审前调查不充分，不能为后续的正式审计过程奠定良好的根基。

（二）专项资金审计数据量大且分散，传统审计方法难以应对

随着我国社会环境、产业结构、经济增长方式的新变化，专项资金审计对象种类增加，数据来源广泛，统计口径存在差异。以A市审计局为例，专项资金的相关数据信息来源于各个不同部门和单位，由于单位层级不同，相关数据的统计口径存在差异，数据对接存在相应问题，又缺乏审计资源共享机制，不能对数据资料进行全方位有效的收集、分类整理工作，导致在专项资金分配和管理过程方面存在片面化、零散化现象，审计人员难以对其进行整体把握，传统审计方法难以应对。

（三）专项资金审计依据和效益评价不完善

专项资金种类繁多，大部分专项资金使用的专业性、政策性强，在资金拨付时间较长、使用效率低下、存在部分闲置浪费的情况下，需要有明确的审计依据为专项资金审计工作的开展提供指导。

目前A市审计局部分专项资金审计大多局限于传统财务审计，关注的是专项资金使用的真实、合法、合规，不能对资金收支的各个节点以及各环节进行监督，忽略了效率效果的评价，即绩效评价，审计管理和风险控制能力不足，导致专项资金审计质量的可信度降低。此外，较少关注如民生保障、社会满意度调查、环境及自然资源保护、维护社会和谐等方面的社会效益。

（四）专项资金审计结果未得到充分运用

审计结果的运用是审计工作效用的最终体现，有助于国家政策的准确贯彻和审计监督作用的发挥，关系到审计工作的社会影响力和可持续发展。审计署《“十四五”国家审计工作发展规划》中也提到“推动审计整改结果运用”。而目前A市审计局对审计结果的运用主要集中于经济责任审计结果运用方面，对专项资金审计结果的运用较少，重视程度不够，无法实现专项资金审计成果的进一步转化与延伸，也无法对专项资金审计的效果和质量进行有效的监督。

（五）专项资金审计人才资源严重不足

当前A市审计局高端复合型审计人才不足，承担专项资金审计工作的人员专业主要为财务会计、经济类方面，在执业过程中与计算机、法律、工程、造价等方面的结合程度比较低；拥有良好的政治素养、道德品质和沟通能力，能够与被审计单位、政府机关相关人员有效沟通，灵活处理各种突发状况等审计人才也存在不足，成为制约A市审计局专项资金审计质量和效率的重要因素。

二、专项资金审计“弹钢琴”（PIANO）方法体系

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持系统观和战略发展观，就我国高质量经济发展和现代化建设形成了一系列新布局和新方略。《“十四五”国家审计工作发展规划》（2021）在基本原则中也提到了“坚持系统观念”。具体地，习近平总书记（2014）曾指出干工作“要十个指头弹钢琴，即综合平衡、统筹兼顾，突出重点、带动全局，有的时候要抓大放小、以大兼小”。

A市审计局结合其在专项资金审计中面临的问题，将“弹钢琴”的全面、系统、辩证思想运用于专项资金审计实践中，总结出一套增强工作系统性、防止片面性的“弹钢琴”（PIANO）方法体系，期望有针对性地解决当前专项资金审计中面临的问题，提高审计功效，更好地发挥审计职能作用。

“弹钢琴”（PIANO）方法体系包含五要素：延伸（Prolong），结合（Integrate），效益评价（Achievement），多（Numbers of）角度综合，民意调查（Opinion polls）。这五个要素紧密联系、相辅相成，共同构成一套完善的适用于专项资金审计的方法体系。其中“延伸（prolong）”为PIANO方法体系指明目标方向和评价依据，“结合（Integrate）”和“民意调查（Opinion polls）”是方法体系可以运用的手段，“效益评价（Achievement）”是方法体系中可以重点关注的内容，“多（Numbers of）角度综合”是对方法体系的总体概括和综合运用。

（一）延伸（Prolong）

“延伸”是指可以将专项资金审计的目标方向和评价依据向政策、管理、绩效三个方面延伸。

1.政策延伸

专项资金审计向政策延伸主要是指在专项资金审计中，对专项资金涉及的党中央和国务院的重大政策措施的落实情况进行跟踪和延伸审计。

许多专项资金的使用需要贯彻落实国家相关政策措施，如减税降费、脱贫攻坚、污染防治、财政资金提质增效等方面的政策措施。尤其是在那些涉及资金量大且范围广、重要性程度高的专项资金审计过程中，要将审计内容向相关政策措施的落实情况延伸。

2.管理延伸

专项资金审计向管理延伸是指专项资金审计要关注和评价被审计单位对专项资金的管理能力和管理效果，以提高被审计单位的管理水平。

专项资金审计过程中，审计人员不仅要关注专项资金使用的合法合规，还要评价被审计单位对专项资金在计划、组织、决策、使用过程中的管理效果，审查被审计单位在专项资金使用方面的年度计划、管理秩序以及中长期规划与战略。在对专项资金的管理效果进行审计的基础上，审计内容进一步向被审计单位的管理审计延伸，查明相关单位和责任人的经济责任，提出管理方面的建议，帮助被审计单位提高经济效率、改善单位整体管理素质、改进管理工作，有效实现内部管理权力的制衡。

3.绩效延伸

专项资金审计向绩效延伸是指审计中要关注专项资金的使用效果，即及时反映、披露和分析被审计单位专项资金使用中存在的问题或差异，通过追溯、查证和评价专项资金的经济性、效益性和效果性，找出专项资金支出效益的影响因素，提出意见或者建议，帮助被审计单位提高经济效率，为专项资金的高效使用、发挥应有效果提供保障。

在专项资金审计内容向绩效延伸的过程中，应重点关注专项资金的投入产出比和专项资金分配使用的绩效情况，采取观察、询问、函证、研讨、实地查看、审阅相关会议记录等方式，考察被审计单位经营运转的实际情况。

（二）结合（Integrate）

“结合”主要指专项资金审计应将传统审计与大数据审计相结合。

传统审计与大数据审计相结合是指通过运用计算机手段和大数据审计来进行经济监督和评价。通过在专项资金审计过程中应用大数据审计，加大数据关联比对和综合分析力度，明确专项资金拨付和使用轨迹，全方位覆盖专项资金审计的各个环节，进一步强化交流数据审计技术方法和大数据审计思维，健全完善大数据审计体系，提高运用高科技信息化手段发现、分析判断和解决问题的能力，加强对专项资金使用规范性、合理性的监管，切实推动专项资金审计效率的提高。

（三）民意调查（Opinion polls）

专项资金审计中运用“民意调查（Opinion polls）”方法是指运用科学的调查与统计方法，选取一定范围民众，调查他们对特定专项资金使用的看法和认识，以此帮助发现专项资金审计的线索和构建专项资金审计使用效果的评价指标。

疫情防控专项资金的使用惠及普通民众，审计过程中，审计人员可以调查访问不同群体（政府/事业单位工作人员、社区工作人员、自由职业者、其他从业人员等）对疫情防控专项资金使用情况的一些看法，例如“请您就疫情防控资金使用情况、资源有无浪费情况打个分（1-10分）？”“您对疫情防控资金使用有无好的意见或者建议？”等。以调查问卷的方式，了解不同人员对于防疫资金使用的意见与建议，为审计人员更好地进行疫情防控专项资金审计提供依据。

（四）效益评价（Achievement）

“效益评价”指在专项资金审计的评价过程中，从有形和无形两个方面，通过定性方法和定量方法相结合，开展专项资金使用的经济效益和社会效益评价。

依照图1所示的效益评价流程，采用效益评价体系，设计一些具体指标、权重，对实际的业绩效果进行考核评价，将收到的反馈结果运用到专项资金使用管理的实践当中。

（五）多（Numbers of）角度综合

为保障审计效果，审计人员应该从多角度进行专项资金审计。例如从审计时间方面，将事前、事中和事后审计相结合；从审计内容方面，将绩效审计、管理审计和财务审计互相补充；从审计程序方面，将审前调查、跟踪审计和后续审计连贯实施。在遵循成本——效益原则下，既有所侧重又综合性运用多种方法。

三、“PIANO”方法体系在A市审计局疫情防控专项资金审计中的应用

为加强疫情防控专项资金及物资的管理使用，确保资金和物资真正用在刀刃上。2023年3月12日至2023年6月30日，A市审计局受A市疫情防控指挥部办公室委托，派出26个审计组、300多名审计人员，组织对全市疫情防控专项资金和捐赠款物开展了专项审计。重点审计了15亿多元财政资金（包括通过正常转移支付、特殊转移支付、政府性基金转移支付、列入地方财政赤字和发行抗疫特别国债等方式新增的财政专项资金）、6亿多元捐赠资金和3400多万件捐赠物资等，并对30多家红十字会、慈善组织进行了延伸审计，还对重要事项进行了必要的延伸和追溯。

（一）此次审计中，审计人员以“政策延伸”为目标方向和评价依据，按照《财政部关于进一步做好新冠疫情防控经费保障 切实加强防控经费管理的通知》（财办〔2023〕5号）和《审计署办公厅关于印发应对新冠肺炎疫情防控资金和捐赠款物专项审计工作方案的通知》（审办社发〔2020〕11号），对其中要求的政策措施落实情况进行跟踪审计。

（二）基于“绩效延伸”导向，审计人员重点关注A市财政拨入疫情防控专项资金和社会捐赠物资的“效益评价”内容，即经济效益和社会效益评价，追溯、查证和评价其经济性、效益性和效果性。发现存在由于未及时取得购货发票仅支付部分货款的情形；购置防疫物资由于未取得发票账务处理不及时的情形；某红十字会、区卫生健康委和区疾控中心用于购置防疫物资的部分捐款未及时使用；某区公开募捐方案未及时备案；某单位捐赠资金或财政专项资金记账不及时等问题。

（三）基于“管理延伸”导向，发现A市某些街道、社区采购物资缺少书面采购计划、付款时缺少分管领导签字；发放物资时领用人签字不完整，未将区购物资、上级调拨物资、社会捐赠物资分开登记、分类管理；某慈善协会缺少捐赠物资出入库环节登记资料；某街道办事处未向物资捐赠人开具相关手续；某区未对捐赠的没有明确市场价值的物资进行估价和记录等管理不到位、内部控制制度执行不到位等问题，有助于查明相关单位和责任人的经济责任，并提出管理方面的建议。

（四）通过“结合”传统审计和大数据审计，加大数据关联比对和综合分析力度，发现存在某区各街道上报区财政局数据不准确、上报资金较实际投入多等问题，原因一是按照雇工费标准和出工记录预估需要支出的卡口执勤雇工费；二是未按上级部门要求剔除从党费、工会经费等列支的疫情防控资金等问题。

（五）通过“民意调查”，向民众征集对捐赠款物在发放、公示等方面的舆论倾向和态度，发现存在接受捐赠款物未按规定开具财政部门统一捐赠票据；某慈善协会接受捐款日期与公示日期相距过近，且公示内容不完整；某红十字会只在本单位机关公告栏对接受社会捐赠资金和拨付情况进行公示；某慈善协会和政府指定捐赠物资接受部门，未公开捐赠物资接受及使用情况等问题。

（六）通过“多角度综合”，将审前调查、跟踪审计和后续审计连贯实施，综合运用多种方法，发现某区卫健委未按A市财oq/WERWJmz+MZimP5nieLg==政局关于疫情防治人员临时性工作补助等方面规定要求，将资金拨付至该区未设置发热门诊的基层卫生机构和卫生监督所，用于支付防治人员临时工作补助等问题。

根据审计中发现的问题，A市审计局提出疫情防控资金管理和使用的改进建议，受到A市疫情防控指挥部办公室，以及A市各区相关部门单位机构的好评，产生了积极社会影响。其审计结果促进财政专项资金“集中力量办大事”的功效和作用，很大程度上避免了疫情防控专项资金和资源的浪费，保证了专项资金使用的时效性和及时性。

四、专项资金审计中“PIANO”方法体系应用的实施保障

专项资金审计中，审计人员要对传统的审计方法和模式进行不断改进，引入大数据、云计算等先进技术，积极应对专项资金审计中难度大的复杂问题、情况和环境，提高审计监督的时效性，保障专项资金审计工作能够顺利开展；审计人员在执业过程中应比照专项资金审计效益评价标准，突出绩效导向，优化绩效审计流程，有效利用绩效审计结果，确保专项资金精准使用，实行全过程绩效管理；在专项资金审计过程中，应加强与派驻纪检组、巡察、财务等多部门的交流沟通协调，实行审计公示和信息公开制度，通过媒体等渠道将专项资金的审计结果及时传达给社会公众，保障公民的知情权，推动复合型监督网络的建立；各部门和各单位可以建立一个合作框架，成立联合检查组，对专项资金审计工作的开展进行分层分类抽查，或抽调人员进行交叉检查，加强对专项资金审计工作的指导和监督。通过吸取各方面的指导意见，有利于专项资金审计方法和工作的优化与进步；通过构建内部与外部协同审计监督机制，可以形成国家、社会、内部审计“三位一体”的有机整体，强化人才队伍建设，充分利用各自的优势，保障专项资金审计工作的顺利开展。

在新时代科技进步和经济社会发展的背景下，专项资金审计方法必须与时俱进的发展。“弹钢琴”（PIANO）专项资金审计方法，适应了当前形势下疫情防控专项资金审计的迫切需要，提高了专项资金审计的效率，有利于促进专项资金高效使用，保障经济平稳健康高效运行，值得开展进一步的深入探索。

主要参考文献：

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责编：杨雪