关于管理和防范我国政府采购风险的思考

【摘要】我国政府采购工作经历了多年改革发展规模不断扩大，政府采购过程中的各种风险隐患也层出不穷，加强防范和化解政府采购隐患风险成为促进政府采购工作高质量发展的重要保障。本文从政府采购过程各主要环节入手，识别分析每个主要环节潜在的风险隐患，相应地提出主要防控举措，以期更好地促进规范政府采购行为，实现物有所值。

【关键词】政府采购；显著成效；风险识别；防控举措

一、政府采购管理工作取得的显著成效

我国政府采购工作已经历了20多年从易到难、渐次突破、不断深化完善制度及管理体系的发展过程，取得显著成效。一是政府采购规模庞大。采购规模随着经济和财政收入的不断增长而不断壮大，2022年全国政府采购规模34993.1亿元，在全国财政支出和GDP的占比分别达到9.4%和2.9%。二是构建了政府采购法规制度体系。自2002年《中华人民共和国政府采购法》诞生以来，政府采购逐步形成法律、法规、规章和规范性文件多层次的法规体系并不断完善更新，政府采购行为不断得到规范，政府采购功能优势凸显。三是采用多种政府采购方式。政府采购政策规定了公开招标等5种基本采购方式以及财政部认定的其他采购方式。实际执行结果表明，公开招标成为主要方式。例如：2022年全国政府采购规模中公开招标占比为77.2%。这与采购方认为公开招标廉政风险小、片面追求程序合规有关。四是日益凸显的政府采购政策功能。政府采购在宏观经济调控、促进经济社会发展的公共政策功能日益增强。2022年全国分别优先采购环保产品847.6亿元和节能节水产品520.4亿元，在同类产品采购规模中分别占比87.1%和89.7%，助推了生态环保、绿色发展。2022年全国中小企业政府采购合同金额25，884.2亿元，在全国政府采购规模中占比达74%，有力促进中小微企业成长和高质量发展。2022年全国各级财政预算单位采购贫困区农副产品超120亿元，有效促进贫困农户增收，助推乡村发展振兴。

二、管理和防范政府采购风险的识别

随着政府采购的改革发展，政府采购工作各环节的风险点需要重点关注、分析和防范，而精准识别是前提和基础。

1.选择委托代理机构采购的风险点识别。其主要风险点为：一是采购人对代理机构代理实力底数不清，加之代理机构选择机制不完备，容易形成有关方面打招呼产生不公平竞争。二是收取的代理服务费标准不一，收取标准虚高容易产生廉政风险，收取标准偏低容易产生代理服务质量不高的风险。

2.提出采购需求及制定采购文件的风险点识别。精准的采购需求是编制好采购文件的重要前提，采购人提出采购需求在合规前提下必须清晰、表述准确。采购人可能因时间安排不足或能力素质不够等，对采购标的技术、商务、价格等没有充分的市场调查，采购需求不完整、不精准，甚至与财政预算管理要求和单位财务会计核算、资产管理等规定相悖或是不能明确提出采购需求。采购文件编制不完整、不明确、不规范，瑕疵过多致使被质疑频发。例如：设定倾向性或排他性的采购需求、资格条件等，采购文件表述存在歧义导致评标现场终止评审等。采购文件编制的瑕疵导致质疑、投诉采购风险加大。

3.现场评审的风险点识别。评审专家制度是采用社会专业技术人员的力量助力采购人择优选择商品（或供应商），它是我国现行政府采购的一项重要制度安排。采购评审活动关乎购销双方利益，关乎评审结果的合法性和有效性。现场采购评审活动风险点主要包括：聘请的评审专家不够专业、评审质效较低、购销双方不满意等风险。一是从专家库临时抽中的专家成立评标委员会因时间仓促未完全读懂读透采购文件，在未深入理解的状态下评标，做出片面的评审结论导致商品（劳务）供应者的质疑或投诉。二是评审专家的专业认知水平、责任心不强等导致评审结果产生偏差。三是评标委员会不应受外界因素干扰影响独立评审权，也不因采购人的意向而使评标委员会的评审意见偏向，影响评审质量。

4.签订政府采购合同的风险点识别。按规定，采购代理机构组织政府采购项目的评审结果，由采购人与确定的中标者在规定的时限内签订采购合同。此环节的主要风险点包括：中标商品（劳务）供应者无力履约或信用欠佳，采购合同不能按要求限时签订；或是采购人、中标商品（劳务）供应者需签订的采购合同与招标采购文件内容存在差异；或是采购人、中标商品（劳务）供应者无正当理由拒绝签订合同。

5.履约验收的风险识别。签订政府采购合同后就必须按约履行。政府采购合同履约验收是确保政府采购项目绩效的关键一环，约束力很强。履约验收的主要风险点有：采购人思想上不重视验收，未制定科学的验收方案，验收措施不细不实；验收人员不专业，验收过程不负责任，未按采购合同验收把关，使得政府采购项目质量大打折扣等。

6.档案归档管理的风险点识别。政府采购档案包含政府采购项目采购活动全生命周期的载体材料，构成政府采购工作的重要组成部分。政府采购档案管理的主要风险点有：政府采购档案分散各环节所在的部门，未纳入单位统一管理；档案归集涉及政府采购项目全流程，流程较长，环节较多，涉及各部门档案归集职责不够清晰，造成档案收集不及时，或是滞后收集困难，甚至造成无法弥补的资料遗失等；不合理的期限保存，丢失档案资料等出现对采购结果的违法行为无法问效追责；政府采购档案因保管不善还存有泄密带来的不良后果和风险。

三、防控政府采购风险的综合举措

针对政府采购流程中存在的各种风险，笔者提出“八个强化”的举措防控风险。

1.强化代理机构的选择把关。采购代理机构代理质量水平的高低对执行政府采购的绩效具有重要影响。一是采购人在服务需求表达准确、明确的基础上，纳入“三重一大”集体决策，依规遴选质优的代理机构。二是科学界定采购代理服务费的收费标准或金额。按规定，代理服务费可由中标者支付，也可由采购人支付。代理机构收取采购代理服务费偏高，会使采购人增加负担或商品（劳务）供应者履约成本转移至采购项目，容易影响到采购项目质量。代理机构收取过低采购代理服务费，容易影响代理机构正常开展采购代理工作。三是尝试运用竞争性磋商采购方式，综合评分选择质量优、信誉好的代理机构，既可好中选优，又可竞价确定代理服务费，这种选择方式较为科学合理。也可以尝试采取固定服务费抽签法，在三家以上质量优、信誉好的代理机构中抽签选取之一开展政府采购委托代理业务。

2.强化采购需求的前置调研论证。一是完善采购需求内部管控机制。采购需求在明确定位情形下切实做好可靠的市场调查，根据采购政策、采购预算及市场调查情况等，精准、合规制订采购需求。论证采购需求可依据国家有关标准，视情况可聘请专业人员或社会专业机构咨询。二是有合规保障的采购资金来源。财务部门会同业务部门负责制订好采购预算和计划，使采购需求符合财政与单位预算管理、单位财会核算和实物资产管理等制度要求。

3.强化采购文件编制。一是编写要精准。采购文件表达采购需求应规范严谨，明确易懂无歧义，且符合法律法规。同时，应加强对采购文件的审核把关，减少可能的质疑投诉而影响政府采购项目的实施。二是加强政府采购政策和技能的学习，有效强化职业能力建设，避免执业能力不足使得采购文件存在漏洞造成专家停止评审、质疑投诉等情形发生，有效提升政府采购绩效。

4.强化现场评审的管理监督。评审环节的采购代理机构风险防控水平能够充分体现其政府采购的执业水平。采购代理机构组织政府采购评审活动措施得当有力，可有效减少或防范采购纠纷的发生。一是开标前准备充分。包括采购代理机构要读透深究采购文件、充分了解采购需求、深谙采购项目行业技术规范和市场行情等。二是抽选专家成立评标委员会。抽选专家既合规且与采购项目所需专业相匹配。三是强化评审现场的监管。采购代理机构对不按评审要求操作的行为应依法坚决制止、纠正，同时做好书面记录。评审结果如存在重大差异的情形，评委应进行复核或书面说明充分理由。评标结束后，代理机构以及采购人应对评审专家履行职责情况进行客观评价。四是要精选委派采购人代表。按规定，评审成员中应选派有采购人代表，该代表应具备好的政治素养和专业素质。

5.强化政府采购合同的签订。采购人应按照内部控制制度的要求履行签订合同内部审批流程，各环节应严把审核关。代理机构要做好采购人与中标者签订合同的服务指导工作，对采购人未按采购文件签订政府采购合同或中标者没有正当理由拒绝签订政府采购合同的，由政府采购监管部门依照有关法规予以惩处。

6.强化政府采购合同的履约验收。一是按照单位内部不相容职务岗位相互分离的控制要求，将政府采购项目的需求提出、具体采购与合同履行验收相分离，明确根据不同部门和人员职责和权限，形成相互制衡机制的履约验收，并有完整详实的验收过程记录。二是根据采购特性，采购人可成立专门的验收小组，制定详实的采购验收方案。根据需要，采购人可设置多重环节分段验收。三是采购人在合约履行验收中必须严谨认真，根据问题情况区分不同情况处置，没达到要求的不予通过验收。四是验收结果依规予以公告。其中：涉及公共服务采购项目，应征求社会服务对象意见纳入验收内容一并向社会公告，其他采购项目可据采购人需求公告。

7.强化可溯源的政府采购档案收集归档管理。一是依据有关法律法规，修订充实完善全国政府采购档案管理办法，办法规定明确规范。二是政府采购全流程各种资料须妥善保管列入档案归档，包括：政府采购预算和计划、批复文件、招标投标评标文件、合同与验收文本等资料。三是加强政府采购档案信息化应用，不断提高政府采购档案管理效率和质量。

8.强化电子政府采购的发展和监管。我国电子政府采购发展迅速且效果非常显著，有效监管非常必要。一是政府采购数字化改革也应有效融入“数字政府”建设之中。二是通过推进电子化采购有效降低交易成本，特别是可有效节约供应商赴现场的差旅等费用，增加中小企业参与的积极性和中标概率。三是电子流程规范化管理，可提升监管透明度，更有效地抑制和预防腐败。四是电子化采购地域范围更广，平等竞争机会更多，政府采购的竞争力更强。

········参考文献·····················

[1]财政部国库司.2022年全国政府采购简要情况

[EB/OL].http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202312/t202 31225_3923771.htm.2023-12-25.

[2]何绯红.政府采购风险防范与管理研究[J].甘肃社会科学，2022（5）：228-236.

（作者单位：光大证券股份有限公司、兴业证券股份有限公司）