公立医院工程建设项目审计方法与思考

公立医院是我国医疗服务体系的主体，为持续改善基本医疗卫生服务可及性、防控新冠肺炎等重大疫情、保障人民群众生命安全和身体健康发挥了重要作用。2021年《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》提出，要加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，加快实现县办中医医疗机构全覆盖，加快推进传染病、创伤、重大公共卫生事件等专业类别的国家医疗中心、区域医疗中心和省级医疗中心、省级区域医疗中心设置建设等一系列举措，公立医院工程建设项目体量大幅增加。在近年审计中发现，公立医院在工程建设项目管理中存在基本建设程序履行不到位、工程招投标不规范、建设资金筹集管理使用不到位等诸多问题，不仅影响建筑行业平稳健康发展，也制约了医疗卫生服务质量提升。

一、存在问题

1.基本建设程序履行不到位

一是公立医院建设项目先开工建设后办理有关手续，尤其对限额以下的工程建设项目管理更加松懈，主要表现在未履行施工图审查、财政预算评审、财政结算审查，未办理施工许可、工程质量（安全）监督手续等。二是公立医院建设项目在未通过规划、人防、消防等专项验收和竣工验收的情况下就投入使用的情况较为普遍，给广大医疗职工和患者带来安全隐患，重则危及人民群众财产和生命安全。三是有些医院建设项目早已完工且交付使用，但一直未办理竣工决算，或者建设项目直接以工程结算审核金额作为总投资额计入固定资产管理，工程项目的设计、勘察、征地拆迁等前期费用、建设期贷款利息、建设单位管理费等均未记入工程总投资额，导致资产价值不完整。如果资产出售，评估时不会考虑未记入资产的价值，将导致国有资产流失。

2.工程招标投标不规范

一是将应招标项目化整为零，规避公开招标。一些公立医院将400万以上应公开招标的项目拆分为多个限额以下的单项工程，采用邀请招标或其他非公开招标方式进行发包，从而规避公开招标。二是工程项目先定后招，明招暗定。有些公立医院在未进行招标投标情况下，提前指定施工单位进场开工建设，而后期补办招标投标手续。三是设置不合理条件排斥投标人或潜在投标人。一些公立医院在重大建设项目招标文件中“量身定制”评分标准，通过在资格审查或招标文件内以特定行政区域或者特定行业的业绩、获取奖项作为加分条件，设定与招标项目的具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件，以达到排斥投标人或潜在投标人的目的，使得招标竞争不充分，破坏了营商环境。

3.建设资金筹集管理使用不到位

一是项目建设资金筹集方面。有的医院为了争取更多的上级补助和专项资金，存在将建设项目报大建小，医院自筹资金落实不到位，甚至通过包装项目多头申报骗取补助资金。二是项目建设资金使用方面。有些医院对建设资金缺乏有效监管，导致存在浪费、挤占挪用、滞留专项资金等现象。有些医院存在未按规定缴纳农民工工资保障金、拖欠中小施工企业账款的情况。三是造价控制管理方面。有些工程预算评审报告未按图纸内容编制，存在高套定额或清单描述与实际套用定额子目内容不一致，导致综合单价虚高，预算金额增加。有些工程结算审核报告未按实计量、计量依据不充分等，导致结算审核金额不实。

二、审计方法

1.基本建设程序方面的审计方法

工程建设项目基本建设程序涉及用地、规划、施工许可、环评、水保、财评、竣工验收等诸多环节。首先，审计人员需要熟悉工程建设基本流程，掌握有关法律法规，包括国家以及地方各级层面的规章制度。与被审计单位交流了解医院建设项目总体情况，掌握建设项目数量、建设地址、建设规模、总投资额等内容。其次，审计人员应根据初步掌握的情况，编制工程建设项目总体情况表、工程建设项目基本建设程序情况表，工程建设项目总体情况表包含工程名称、在线审批项目统一代码、项目地址、建设状态、总投资额、建设主要内容、立项批复时间、开工时间、完工时间等内容，工程建设项目基本建设程序情况表则主要围绕工程基本建设程序各个环节，掌握各环节实施情况和具体时间，通过比对各环节时间前后关系，审核是否存在未批先建、未验收投入使用、完工交付使用但不办理竣工决算等情况；通过“基本建设程序一张表”还能够直观、快速地锁定未执行到位的建设程序，批量核实取证，大大提高了审计效率。

2.招标投标方面的审计方法

设计填报工程建设项目招标投标情况明细表，内容包含工程名称、招标方式、招标模式（施工、EPC、PPP）、招标代理机构、招标前期设计深度、开标时间、评标办法、有效投标单位数量、是否曾经流标、概算总投资、招标控制价、价格模式（清单招标、费率招标、总价合同）、中标金额等，分析筛选有效投标单位数量特别少、曾经流标、限额以下且建设内容相似的建设项目作为重点抽查对象，获取建设项目有关会议记录、招投标备案资料、合同协议书、设计图纸、监理日志、财务付款台账等资料。详细审查招标文件评标办法是否存在以特定行政区域或者特定行业业绩、获取奖项作为加分条件，设定与招标项目的具体特点和实际需要不相适应的资格、技术、商务条件，以排斥潜在投标人的情况，EPC项目还要关注招标前设计深度，招标时是否公开设计成果文件、是否预留给投标单位编制设计文件的合理时间；详细审查限额以下且建设内容相似的建设项目，调阅项目审批资料、招标投标资料、施工图纸，结合建设地点、建设内容、施工时间等信息综合分析研判施工整体性和必要性，判断是否存在应招标项目化整为零，规避公开招标的情况；查阅建设项目有关会议记录、监理日志、财务付款台账等资料，核实项目实际开工时间，比对项目招标时间，判断是否存在先进场施工后补办招标投资手续情况。

3.建设资金筹集和管理使用方面的审计方法

全面掌握医院各建设项目的资金来源明细，包括立项资金来源、实际资金来源、资金到账金额及时间，比对立项资金来源和实际资金来源，查找差距，判断医院自筹资金是否落实到位。获取项目资金申报文件、项目资金批复文件，比对资金申报项目与实际批复的可行性研究报告中有关总投资、建设内容，关注是否存在报大建小、多头申报补助资金的情况。设计编制工程建设项目资金使用明细表，内容包含项目名称、凭证号、付款账户信息、支付金额、使用资金性质、付款内容、收款单位名称、收款账户信息、对应的合同名称及编号、合同对方单位名称、合同金额等，重点筛查付款内容，判断是否存在挤占挪用专项资金的现象。比对建设项目支付金额与合同金额，筛选出支付金额大于合同金额的疑点信息，排查原因，关注是否存在超付合同款的情况；获取工程结算审核时间和具体金额，比对已支付金额，筛选出已完成工程结算审核但未完成工程款支付的项目，排除预留工程质量保证金情形，关注是否存在拖欠中小施工企业账款的情况。详细掌握建设项目设计变更的情况，包括设计变更的原因、审批程序、变更金额等，分析研判是否存在医院未依托新理念新技术优化医疗资源配置，指导工程设计功能布局，导致建设项目前期设计深度不够，造成边施工边变更、损失浪费的情况。重点审查建设项目造价管理情况，获取工程预算评审报告、进度款拨付工程量清单、工程结算审核报告等文件，比对施工招标图纸内容、审查预算评审是否存在高套定额、误套定额、高取费率等情况，对已完工程量采取现场抽查方式，比对施工图建设内容，核查是否按图施工、是否存在偷工减料、结算不实等情况。

三、审计思考

1.加强研究型审计实践，提升审计效能

坚持以研究型审计思路指导审计实践，坚持以研促审、以审带研、研审结合。加强对重大公共工程、群众关心且急难愁盼的民生工程审计力度，使审计服务“国之大者”主动性更强、契合性更高，不断提升审计项目前瞻性、科学性。牢记审计机关政治属性，紧紧围绕“政治———政策———项目———资金”主线开展审计，打破部门壁垒，加强部门联动，做到项目资金运用到哪里，审计就跟进到哪里，及时发现和揭示工程建设项目管理中违法违规行为和风险隐患，提出审计建议，促进完善体制机制建设，堵塞漏洞。

2.加强大数据审计应用，提高审计效率

坚持把大数据作为常态化、精准化监督的手段，协调发改、财政、审计、公共资源交易中心、各建设主管部门等单位打破“信息孤岛”，建立交易信息联通共享机制，采集建设项目从立项批复到竣工验收全过程数据，形成项目“一张图”，建立大数据分析应用和问题预警机制，提高发现问题、查处问题的质效。

3.加强监督贯通协同，深化审计结果运用

持续加大对重点民生资金和项目审计力度，努力把审计监督跟进到民生项目和资金的“最后一公里”，及时揭示发生在群众身边的建设领域腐败问题，持续推进审计与纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他监督贯通协同，做到边审边移，将发现的违纪违法问题及时移交纪检监察、主管部门处理，深化审计结果运用，形成监督合力，切实维护工程建设领域营商秩序和广大人民群众切身利益。

（作者单位：萍乡市审计局）